作者簡介：馮奎，男，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員（北京 100045）。

“十四五”期間，全球化進程將進入調整期，妥善處理外部環(huán)境，加強內部大循環(huán)，應是中國的核心應對策略。如果僅靠外需這根增長的生命線，既有近憂，也有遠患。結合謀劃“十四五”發(fā)展戰(zhàn)略，我們認為“十四五”期間城鎮(zhèn)化應有新的歷史擔當。總體而言，中國城鎮(zhèn)化率只有60%，這其中還有2億多進城人口沒有城鎮(zhèn)戶籍；“十二五”以來謀劃的19個城市群及近兩年推動的30座都市圈處于培育發(fā)展階段；中國城市建設短板很多，中小城市數(shù)量嚴重不足等。從需求的角度講，城鎮(zhèn)化的推進將擴大內需、加大投資，這是中國穩(wěn)住“基本盤”的需要。從供給的角度來講，全球經(jīng)濟衰退幾成定局，需要將業(yè)已形成的龐大生產(chǎn)能力投向城鎮(zhèn)化相關的民生服務、基礎設施建設等龐大領域。城鎮(zhèn)化完全可以在國民經(jīng)濟中創(chuàng)造內部大循環(huán)的過程中發(fā)揮重大作用。城鎮(zhèn)化涉及體制機制等一系列問題，要推進城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展就必須推進經(jīng)濟社會重大變革。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》針對城鎮(zhèn)化改革面臨的制度障礙，提出了重大改革方向，在實踐中取得了明顯的進展。2020年之后改革如何推進，就需要進一步形成城鎮(zhèn)化改革的意義共識、問題共識、方向共識，通過優(yōu)化提升方法，持續(xù)增強改革合力。

一、“十四五”時期城鎮(zhèn)化的質量、效率與動力變革

質量變革、效率變革、動力變革這三變革，涵蓋國民經(jīng)濟各領域、各層面，是中國經(jīng)濟社會發(fā)展進階的基本路徑。“十四五”（2021—2025）期間，中國城鎮(zhèn)化進入新階段，需要緊緊圍繞三大變革的目標、要求，加快提升城鎮(zhèn)化質量。

一是質量變革。目前在城鎮(zhèn)化問題上疊加的東西太多，回到本質上來講，城鎮(zhèn)化的核心就是農業(yè)轉移人口市民化，這里還包括一部分農業(yè)人口還要轉移出來，也包括要解決好中國業(yè)已存在的“半城鎮(zhèn)化”問題。城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，不是城市基礎設施建設得怎么樣，而是要產(chǎn)生數(shù)量更多的新市民，形成素質更高的新市民隊伍。這意味著城鎮(zhèn)化不僅要強調“落戶”這一個點上的動作，而是要強調市民化這一條主線。

截至2019年底，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60.6%，這意味著中間有16.22%的差值，對應著2.27億人口還沒有做到真正意義上的落戶，還不能享受基本的公共服務待遇，更談不上成為新市民。考慮到還有2億多農業(yè)轉移人口的城鎮(zhèn)化問題，那么未來實際上就需要推動4億—5億人在城市落戶成為新市民。這樣做的意義在于：真正體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念；能夠延長農業(yè)轉移人口的勞動時間；能夠擴大內需，拉動投資增長；發(fā)掘出中國長期增長的最大潛力，這也是中國成功邁向現(xiàn)代化的重要保證。

二是效率變革。效率變革需要破除制約效率提升的各種體制機制障礙，以既定的投入獲取最大的產(chǎn)出。城鎮(zhèn)化的過程，恰恰就是促進城鄉(xiāng)要素流動的過程，流動的目的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力、土地、資本、技術、數(shù)據(jù)等要素實現(xiàn)市場化配置，實現(xiàn)低效率向高效率變革。

效率變革就要求必須加快城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的市場化。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場并未形成，農村集體經(jīng)營性用地入市有所進展，但規(guī)模小，沒有全面推開。大量的宅基地、公益性建設用地仍然處于低效率使用狀態(tài)，甚至出現(xiàn)“撂荒”或“閑置”。2019年末，農村就業(yè)人口尚有3.32億人，農民人均產(chǎn)出效率不足城市勞動力的10%。進城農民工45歲返鄉(xiāng)現(xiàn)象仍很普遍。城市可持續(xù)發(fā)展的投融資機制沒有形成，一些地方負債率較高、負債基數(shù)大。同時，資本下鄉(xiāng)遇到瓶頸障礙，資金要素得不到充分使用。

三是動力變革。城鎮(zhèn)化的動力正在發(fā)生重大變化，從產(chǎn)業(yè)角度來講，是制造業(yè)帶動向服務業(yè)帶動轉變；從城市角度來講，是由小城鎮(zhèn)和中小城市齊頭并進向中心城市帶動轉變；從動力源頭來講，農業(yè)轉移人口進城由追求收入水平提高向獲得居住、就業(yè)、教育等一攬子公共服務轉變等。在這其中，“十四五”期間，中心城市、都市圈和城市群等所構成的空間動力系統(tǒng)，正取代單一的城鎮(zhèn)空間，成為高質量發(fā)展的新型動力系統(tǒng)。

都市圈和城市群發(fā)展依賴于傳統(tǒng)的行政區(qū)經(jīng)濟，但又不同于行政區(qū)。行政手段解決行政區(qū)內部問題已經(jīng)有豐富的經(jīng)驗，但行政手段并不完全適用于超越行政區(qū)邊界范圍的復雜空間、聯(lián)系空間、流動空間的治理。新型經(jīng)濟空間的治理問題就成為動力變革面臨的主要問題。對于新型經(jīng)濟空間來說，諸如治理主體、目標、內容、結構、機制等方面，都還不清晰、不健全、不完善。圍繞如何提升中心城市和城市群的綜合承載力，發(fā)揮其在城鎮(zhèn)化中的動力作用，就必須圍繞治理體系，實施一系列重大改革。

“十四五”期間城鎮(zhèn)化需要實現(xiàn)質量變革、效率變革、動力變革，相應地需要采取一系列改革，主要包括：一是農業(yè)轉移人口市民化全面推進的改革；二是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場取向的改革；三是城鄉(xiāng)可持續(xù)的投融資制度的改革；四是中心城市和城市群治理的改革等。

二、高質量推進人口市民化

“十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點以上，2019年底城鎮(zhèn)人口達到8.48億人，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60.6%。2014—2018年共有9000萬以上農業(yè)轉移人口進城落戶。農業(yè)轉移人口市民化的主要進展包括：一是戶籍制度改革全面落地。31個省（區(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設兵團已全部出臺戶籍制度改革方案或意見，除北京、上海外，基本已放開放寬落戶限制，許多中小城市基本實現(xiàn)落戶零門檻，農業(yè)轉移人口市民化制度性通道全面打通。二是“人錢掛鉤”“人地掛鉤”以及農村“三權”維護和自愿有償退出機制等市民化配套政策體系不斷完善。三是城鎮(zhèn)基本公共服務加快覆蓋到常住人口。全國所有城市以居住證為載體的城鎮(zhèn)基本公共服務體系基本建立，職業(yè)技能培訓、義務教育、保障性住房等基本公共服務供給不斷擴面提質。

農業(yè)轉移人口市民化，已經(jīng)取得了重要進展，“十四五”期間需要實現(xiàn)量變到質變，必須把握住“高質量”的兩個要點。

一是農業(yè)轉移人口市民化必須保持較高數(shù)量規(guī)模。此次疫情過程中，部分農民工受到各種限制，沒有急于返城返工；還有部分農民工因城市企業(yè)倒閉暫時回鄉(xiāng)回村，這些都是暫時的現(xiàn)象。我們預測，到2035年前后，有4億—5億農業(yè)轉移人口市民化，其中，到2025年有1億—1.5億農業(yè)轉移人口要實現(xiàn)市民化，這是中國現(xiàn)代化發(fā)展的挑戰(zhàn)所在，更是人口質量紅利所在。我們估計，城鎮(zhèn)化每年直接形成的投資消費拉動增加約為20萬億元，是最大的結構性潛能。如果認為農業(yè)轉移人口市民化可以緩下來甚至停下來，城鎮(zhèn)化進程就會出現(xiàn)倒退，長遠而言，還會使現(xiàn)代化建設的目標因此延緩。

二是必須確保農業(yè)轉移人口所獲得市民化權利的全面性、完整性。目前非市民權利是殘缺不全的、低質量的。如有的地方行政區(qū)劃調整后，農民集體轉為城市戶籍，但并沒有完整地享受城市的基本公共服務。有的地方出臺了許多政策，但政策背后又有政策，農業(yè)轉移人口市民化打了折扣。還有些人認為農業(yè)轉移人口市民化就是給他們發(fā)放新的戶口本，對于農業(yè)轉移人口落戶城市之后的居住、就業(yè)、社會保障等政策沒有充分準備。換言之，沒有做足“化”的文章。

高質量推進農業(yè)轉移人口市民化，建議考慮如下改革：

第一，以負面清單的方式推動全面戶籍改革。目前農業(yè)轉移人口市民化政策，尤其是戶籍政策，還是正面清單性質，即規(guī)定哪些城市可以放寬或放松。這樣做主要是考慮到城市的承載力，同時也是為了積累管理經(jīng)驗。但這樣做的弊端也很明顯，不利于城市制定長期人口規(guī)劃，不利于人口的充分流動。“十四五”期間，應考慮將正面清單性質的落戶改革改為負面清單式改革。各省（區(qū)、市）可自主提出核心功能區(qū)限制人口的空間范圍，在此范圍之外的城市及其郊區(qū)、新區(qū)、縣區(qū)等全面放開落戶限制。

第二，在城市群、都市圈開展戶籍同城化改革。農業(yè)轉移人口市民化以往的思路是分步走，大致是：第一步到2020年，實現(xiàn)1/3的農業(yè)轉移人口落戶，2/3根據(jù)相關條件享受相應的城鎮(zhèn)基本公共服務；第二步到2030年，實現(xiàn)2/3的農業(yè)轉移人口落戶，城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋常住人口；第三步，到21世紀中葉，在實現(xiàn)中國夢的同時，徹底破除城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。這種做法時間拖得較長，城鎮(zhèn)化效應不利于集中發(fā)揮。而且操作性上不具體，沒有較好地落到具體的空間。建議壓縮時間這條線，強化在空間上實施調節(jié)，加快農業(yè)轉移人口市民化。農業(yè)轉移人口的戶籍同城化累計互認可在全國有條件的30—40個都市圈同步推開。為避免短時間內過多一般城市市民涌向中心城市的情況，可由各都市圈設定城市間同城化累計積分細則，比如規(guī)定不同等級規(guī)模城市年限換算時的折合系數(shù)。這會不會導致大量人口短時間涌向大城市？恰恰不會，因為城市群、都市圈同城化改革意味著在中小城市甚至小城鎮(zhèn)居住年限的積累的有效性，這將起到分流作用。2020年年初寧波與舟山戶籍互認、待遇對等，就是非常好的嘗試。

第三，以居住地登記制度為核心推動一系列改革。建議在即將開展的第七次全國人口普查中，與換發(fā)新的身份證結合起來，使每一個普查到的人口都與其身份證吻合。最近發(fā)布的《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》要求，“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”。這既是對戶口制度的改革，也是對身份證制度的改革。原來的身份證是按戶籍所在地登記的，而以經(jīng)常居住地登記戶口制度，意味著身份證可以按常住地的住址登記，不必再按戶口所在地的住址登記。圍繞身份證制度改革，需要推進國家基本公共服務制度建設，推動未落戶常住人口逐步享受與戶籍人口同等的城鎮(zhèn)基本公共服務。運用信息化手段建設便捷高效的公共服務平臺，加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進度，完善基本醫(yī)療保險跨省異地就醫(yī)費用直接結算制度，做好社會保險關系轉移接續(xù)，促進人口流動。

第四，實施農民工中長期住房與就業(yè)制度改革。市民化屬于央地共同事權。國家層面，應針對農民工全生命周期，尤其是要研究兩至三代農民工的市民化進程，據(jù)此制定中長期戰(zhàn)略。戰(zhàn)略的主要內容是要從制度上低成本地幫助農民工成為新市民。一是住房制度改革，重點是抓緊完善市民住房保障體系，結合住房公積金改革，制定農民進城買房、住房專項貸款辦法，促進多主體供給、多渠道保障、租購同權的住房制度建設，解決農業(yè)轉移人口有房可住、有戶可落的問題。二是建立農民工就業(yè)促進的制度。應考慮將農民工就業(yè)納入就業(yè)統(tǒng)計范圍，這是一項基礎性制度。在市民化人口中，開展大規(guī)模的就業(yè)職業(yè)培訓，建立職業(yè)技能認定。考慮將農民工的職業(yè)技能折合成為進城年限，此舉既有吸引力，又能真正提升新市民素質，實現(xiàn)人口的社會性流動。

第五，制定農業(yè)轉移人口市民化的激勵相容政策。大城市吸納農業(yè)轉移人口市民化的動力不強，源自動力機制的政策設計。以廣東為例，廣東雖然是中國財政收入總量排名第一的經(jīng)濟大省，但其人均財政支出水平卻只能排在全國第20位左右，這說明經(jīng)濟轉移支付制度調節(jié)后，廣東省以人均財政支出水平衡量的政府公共服務能力，在全國只能排在20名之后。這在一定程度上說明了為什么吸納外來人口較多的沿海發(fā)達省份和城市，沒有動力讓這樣外來常住人口落戶成為本地居民。國家要探索利用綜合數(shù)據(jù)手段建立健全各城市城區(qū)常住人口等的統(tǒng)計制度，為政策制定提供支撐；同時通過信息發(fā)布，引導各類資源合理流動。實施按常住人口動態(tài)調節(jié)土地、資金等資源，落實“人地錢掛鉤”配套政策，提高城市吸納農業(yè)轉移人口落戶的積極性。

三、高效率、科學配置土地資源

土地制度改革牽一發(fā)而動全身，需要穩(wěn)妥推進。過去5年，事關土地制度的改革，初步完成了兩件基礎性工作。一是通過試點積累了經(jīng)驗。2015年2月，全國人大常委會通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣行政區(qū)域內暫停調整實施有關法律規(guī)定的決定》，在33個試點地區(qū)暫停實施《土地管理法》5個條款、《城市房地產(chǎn)管理法》1個條款。33個試點地區(qū)大膽探索，勇于創(chuàng)新，試點取得了明顯成效。二是法律修訂。2014年中辦國辦印發(fā)《關于農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農村土地制度改革進行頂層設計。土地制度改革的內容與憲法、土地管理有關法律法規(guī)有一定沖突。深入推進土地制度改革，必須修法。2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，決定自2020年1月1日起施行。這鞏固了土地制度改革的成果，又為土地制度完善鋪平了道路。

“十四五”時期城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)高質量發(fā)展，需要高效率、科學合理配置土地資源。土地資源配置影響到城鎮(zhèn)化的主體、空間、產(chǎn)業(yè)等諸多方面。從主體上說，涉及農民的土地權益能夠充分實現(xiàn)并流動，有利于農民帶著權益進城；從空間上講，土地資源能夠影響城鎮(zhèn)化的空間結構，促進空間結構的優(yōu)化；從土地用途管制上講，集體土地建設租賃房等做法能解決農業(yè)轉移人口的城鎮(zhèn)住房問題；從產(chǎn)業(yè)上講，能夠促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，起到促進人口集中集聚的作用。中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革、完善土地管理體制、鼓勵盤活存量建設用地等重大改革，為土地要素市場化配置提出方向，同時為城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展提供了重要保證。

結合“十四五”時期高質量城鎮(zhèn)化發(fā)展進一步要求土地資源高效率配置，應在以下方面加大改革力度。

第一，推進全國土地交易制度的改革。科學預測面向現(xiàn)代化情境下的人口流向，結合國家中心城市、城市群和都市圈建設發(fā)展的趨勢，探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制。土地制度改革已通過試點積累了經(jīng)驗，《土地管理法》的修訂為進一步改革提供了法律支持，開展全國性的建設用地、補充耕地指標交易，政策上已無原則性障礙，各方都期待有更大的實踐突破。如可以考慮成渝雙城經(jīng)濟圈與長三角地區(qū)進行土地指標跨區(qū)域交易試點，這項改革是長江經(jīng)濟帶“龍頭”與“龍尾”的重要合作，有利于長江流域上下游建立生態(tài)補償機制，有利于探索區(qū)域協(xié)調合作發(fā)展機制。

第二，提高宅基地利用效率的改革。改革的目的是為農民進城增加財產(chǎn)性收入，主要改革方向有兩個：一是允許農民集體妥善處理產(chǎn)權和補償關系后，依法收回農民自愿退出的閑置宅基地，按照國土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營性用途入市；二是宅基地集體所有權、農戶資格權、宅基地及農房使用權“三權分置”之后，進一步探索適度放活宅基地和農民房屋使用權。

第三，集體用地建設租賃住房改革。此項改革的目的是逐步解決農民工住房問題。總結目前在北京、上海、成都等13個城市開展的集體用地建設租賃住房的試點經(jīng)驗，將這項試點在全國推廣。推動集體建設用地建設租賃住房，為構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供保障。未來應主要基于城鎮(zhèn)化人口需求，由吸納人口較多的省或國家中心城市自主確定集體用地建設租賃住房的范圍。

第四，盤活集體存量建設用地的改革。目的是促進農業(yè)轉移人口就近就地就業(yè)。深入推進建設用地整理，預留一定新增建設用地指標。充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。

第五，土地要素分配機制的改革。城鄉(xiāng)建設用地指標使用更多由省級政府負責，加強省級政府統(tǒng)籌協(xié)調，有利于完善土地利用計劃管理，實施年度建設用地總量調控制度，增強土地管理靈活性，推動土地計劃指標更加合理化。省級范圍統(tǒng)籌，要兼顧行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的聯(lián)系與區(qū)別，注意城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、城市之間的均衡發(fā)展，注重用土地資源推動和引導大中小城市、小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展，促進省域城鎮(zhèn)化空間高效布局。

四、完善可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制

“十四五”期間，地方政府財政壓力持續(xù)加大，主要表現(xiàn)是經(jīng)濟下行壓力加大，尤其是新冠肺炎疫情帶來的財政收入下降壓力。減費降稅政策力度加大，地方財政收入減少。房地產(chǎn)調控政策未見放松，土地出讓收入償債的缺口持續(xù)存在且有可能加大。

我們認為“十四五”期間，完善可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制，在思路上應有重要改變：

一是按中長期測算農民工市民化成本，制定分擔機制。農民工市民化成本的支出，是一個長期的累進和分攤過程，并不需要一次性投入，這個投入可拉長到農民工市民化的過程。短期來看，義務教育和保障性住房是主要支出；遠期來看，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障是主要支出。其中，義務教育和保障性住房的支出占總成本的1/3左右，養(yǎng)老醫(yī)療保險占總成本的40%—50%。分攤到15年再進行成本分擔設計，有利于形成較為合理的投融資機制。

二是通過收益與成本的正向循環(huán)實現(xiàn)可持續(xù)投融資機制。我們測算，自2021年到2035年，中國城鎮(zhèn)人口將從8.4億人增加到9.7億人，新增人口80%將進入都市圈、城市群范圍內的中心城市和有潛力的中小城市。推動這些遷移人口市民化，將會激發(fā)巨大的內需消費需求和促進人力資本提升。

三是必須通過多主體參與來設計可持續(xù)投融資模式。城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的效應具有很強的外部性，在中心城市、城市群層面推進城鎮(zhèn)化，需要國家與地方共同分擔成本。城鎮(zhèn)化過程中，新老市民是參與者、受益者，也應是成本分擔者。另外，社會資本通過多種途徑也能充分參與城鎮(zhèn)化并分享其中受益。

綜上，“十四五”期間，需要在可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資模式設計上有較大改革的力度：

第一，在中長期投融資機制的框架下加大改革力度。“十四五”期間，國家應在全面宣布放開戶籍之時，啟動為期15年左右的城鎮(zhèn)化投融資框架設計，著眼于基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化之時人口的總量、分布、結構等特征，測算成本，并對基本設施、公共服務等予以按年度分擔。由于勞動力要素具有強的外部性，因此農業(yè)轉移人口市民化不僅僅是地方事權，而應列入央地共同事權，相應地中央財政應加大成本分擔的支持力度。

第二，在國家中心城市等率先建立房地產(chǎn)稅。目前中國城市財政的收入主要來源于增值稅、營業(yè)稅以及土地使用權出讓收益，黨的十八屆三中全會提出要“完善地方稅種”。對于加快房地稅立法，中國已錯過以前較好時機。現(xiàn)在較好的時機就是中心城市和城市群放開落戶。開征房地產(chǎn)稅作為屬地稅，有助于使基礎設施投入形成的房地產(chǎn)增值收益，以房地產(chǎn)稅形式變?yōu)檎�府收入，從而為地方政府償還債務提供穩(wěn)定的來源，促進財務良性循環(huán)。可在除個別超大城市之外的特大城市開展這項改革，鼓勵城市接納新的移民，同時為新市民進入籌集資金。

第三，降低債務規(guī)模，特別是優(yōu)化債務結構。立足于現(xiàn)代化強國建設，特別是中心城市、城市群的中長期項目，在項目建成后對地方經(jīng)濟和地方政府收入有外溢性，主要風險表現(xiàn)在現(xiàn)金流的長期性和債務期限不匹配，融資成本偏高。化解這類債務風險，一方面要采取有效措施，控制高負債地區(qū)的新增債務規(guī)模，從源頭上控制新增政府性投資項目；另一方面，要通過地方政府債務置換優(yōu)化債務結構，以低成本債務替換高成本存量債務，以長期債替換短期債。

第四，深入推進融資治理模式的改革。目前用于規(guī)范基礎設施項目投資運作的投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產(chǎn)管理等相關法律和政策文件，多數(shù)是在傳統(tǒng)體制下形成的。開發(fā)性PPP、REITs導入需要進行許多改革。“十四五”時期城鎮(zhèn)化領域應推動REITs在多領域擴展，包括促進長租公寓實現(xiàn)規(guī)模化擴張、促進養(yǎng)老地產(chǎn)快速形成專業(yè)化產(chǎn)業(yè)鏈、促進城市更新升級迭代、促進工業(yè)物流地產(chǎn)規(guī)模化網(wǎng)絡化等。同時推進建立中國城鎮(zhèn)化進程中的REITs模式，結合深化金融改革，構建多層次的資本市場體系等，發(fā)揮REITs對盤活存量，擴大投資的效果。

第五，落實主體功能區(qū)考核制度，提升生態(tài)價值。根據(jù)主體功能區(qū)定位改革考核方式，優(yōu)化考核內容，對于以生態(tài)保護為主的地區(qū)不再考核工業(yè)和GDP。加快建立跨區(qū)域的自然資源補償、交易機制，提高生態(tài)地區(qū)保護生態(tài)的積極性。落實生態(tài)文明建設的關鍵問題是要解決生態(tài)資源可度量、可核算問題，進而解決可貨幣化、可交易問題。

五、構建高效協(xié)同的城鎮(zhèn)化治理體系

構建高效協(xié)同的城鎮(zhèn)化治理體系，推動中心城市和城市群發(fā)展，具有多方面的意義。一是基礎性，城市群發(fā)展需要治理體系與能力的支撐。二是迫切性，疫后恢復經(jīng)濟，投資與消費的主要空間在中心城市和城市群。三是全局性，70%—80%的人口與經(jīng)濟總量和增量在中心城市和城市群。四是長期性，疫情之后全球化面臨著新的挑戰(zhàn)，以治理體系水平提升促進超大規(guī)模戰(zhàn)略平臺建設，是全球競爭的重要內容。

“十四五”時期，構建城鎮(zhèn)化高效率治理體系，推動中心城市、城市群發(fā)展，需要實施一系列改革。

第一，構建新型的央地治理結構。強化頂層設計，將國家戰(zhàn)略落到實處。一是建立中央部門統(tǒng)領、地方省級政府參與的實施機制。二是研究借鑒發(fā)達經(jīng)濟體都市圈開發(fā)整治的法律法規(guī)，可研究考慮制定中國的《都市圈開發(fā)法》。三是在全國層面，加強若干都市圈和城市群的合作機制建設。

第二，在中心城市與城市群開展要素市場化改革。中心城市的勞動力、土地、資本、技術、數(shù)據(jù)等要素密集，對于進一步推進要素市場化改革有現(xiàn)實基礎，有強勁需求。“十四五”時期應立足于超大規(guī)模戰(zhàn)略平臺建設，選擇有潛力、有動力、穩(wěn)定性強的區(qū)域推進要素市場化的改革。當前有幾項重點工作：一是貨幣政策、財政政策方面，以中心城市與城市群為重點，設計出長期或特別國債支持的重大基礎設施等項目。二是土地制度改革力度加大，加大向中心城市和城市群傾斜。三是針對中心城市、城市群的實有常住人口，研究住房、醫(yī)療等資源配置。

第三，以聯(lián)合編制與實施規(guī)劃為突破點開展改革。一是完善都市圈和城市群聯(lián)合規(guī)劃編制的程序，加強規(guī)劃的權威性。二是推動區(qū)域建立規(guī)劃協(xié)調機制。三是探索區(qū)域共享式的財稅改革。四是設立區(qū)域聯(lián)合發(fā)展基金（共同基金）。五是營造區(qū)域共同營商環(huán)境，清除壁壘。六是建立區(qū)域科技創(chuàng)新資源的協(xié)同共享機制。七是采取區(qū)域生態(tài)治理的聯(lián)合行動。改革設計要有利于提高城市的能級，避免形成新的大城市病，優(yōu)化特色功能在中小城市布局。

第四，探索新型空間數(shù)據(jù)治理的重大改革。將新基建與城市群、都市圈結合起來，綜合運用衛(wèi)星遙感等流域生態(tài)全息診斷和智能監(jiān)測等現(xiàn)代高新技術，對城市群、都市圈的地理環(huán)境、自然資源、生態(tài)環(huán)境、人文景觀、社會和經(jīng)濟狀態(tài)等各種信息進行采集和數(shù)字化管理，深化5G、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術在都市圈的應用力度。在此過程中，需要圍繞數(shù)據(jù)治理、城市群治理實施一系列改革，加快構建跨區(qū)域的動態(tài)智慧感知體系、智聯(lián)大數(shù)據(jù)體系、智能應用支撐體系、智慧應用體系，打造一批戰(zhàn)略性、網(wǎng)絡型基礎設施建設的國家骨干工程。

第五，科學統(tǒng)計城市群的發(fā)展指標。一是將城市群統(tǒng)計列為國家統(tǒng)計內容。二是開展城市群分級分類管理。現(xiàn)有成熟型、成長型的分類并不科學，因為現(xiàn)有成熟型城市群并不就是成長型城市群的未來，有的小型城市群永遠不可能變成長三角、珠三角。三是城市群內城市政績考核，應兼顧城市群協(xié)作事務責任擔當方面的表現(xiàn)。四是開展城市群重大專項試點。2014年開始的國家新型城鎮(zhèn)化試點只有城市和小城鎮(zhèn)的試點，這種試點過于強化了城市之間的競爭，“十四五”期間，可在城市群、都市圈開展一批國家戰(zhàn)略改革試點。

六、增強城鎮(zhèn)化改革的新動能

展望“十四五”，應進一步提升城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位，更加明確地堅持城市化發(fā)展道路，將城鎮(zhèn)化改革發(fā)展中的成熟做法上升到國家治理體系與治理能力的高度，為城鎮(zhèn)化改革注入新的強大動能。

第一，在方向上，適時將城鎮(zhèn)化調整為城市化。一是考慮到后疫情時代全球化可能性的調整，中國的城市化對于中國戰(zhàn)略再平衡具有牽一發(fā)而動全身的巨大意義；二是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點、目標已發(fā)生重大變化，特別是考慮到中心城市、都市圈、城市群已經(jīng)成為國家發(fā)展最根本的動力源；三是考慮到中國城市數(shù)量過少，未來應著力推動城市數(shù)量增加、質量提升等相關方面的重要改革。

第二，在載體上，確定以都市圈建設為突破口推進城鎮(zhèn)化改革發(fā)展。確定城市群是區(qū)域經(jīng)濟的未來形態(tài)，都市圈是現(xiàn)實的突破口和最有力的抓手。持續(xù)鞏固和發(fā)揮以中心城市引領帶動都市圈，以都市圈支撐和驅動城市群的發(fā)展模式。以都市圈空間為重點載體，布局新型基礎設施，提升公共服務水平，推進綜合性改革。尤其是結合此次武漢大都市圈防控疫情的經(jīng)驗教訓，著眼于現(xiàn)代化強國情境下的國家安全，設立以地方政府為主體，以都市圈為基本單元的應急響應體制；構建區(qū)域性的公共資源應急調配機制；優(yōu)化新型都市圈布局，大力發(fā)展都市圈外圍節(jié)點和微中心。

第三，在路徑上，通過加快推進要素市場化配置推進城鎮(zhèn)化改革發(fā)展。“十四五”時期是要素市場化配置加速落地的5年。要素市場化配置改革，涉及的領域眾多，困難重重。城鎮(zhèn)化領域在推進土地要素市場化配置、引導勞動力要素合理暢通有序流動、推進資本要素市場化配置、加快發(fā)展技術要素市場、加快培育數(shù)據(jù)要素市場、加快要素價格市場化改革等方面，已積累了豐富的改革成果，應集中梳理一批試點做法，使之上升到法律法規(guī)的層面。此舉既鞏固城鎮(zhèn)化改革成果，又能實質性地擴大要素市場化的廣度、深度，對經(jīng)濟全局意義重大。

第四，在目標上，從國家治理體系與治理能力角度推進城鎮(zhèn)化改革發(fā)展。“十三五”時期，城鎮(zhèn)化領域取得一系列改革發(fā)展成果，僅國家新型城鎮(zhèn)化試點工作就在2省及232個城鎮(zhèn)地區(qū)，開展了三批多任務、多目標改革。但也要看到，城鎮(zhèn)化領域的“四梁八柱”雖然初步建立，但還有相當多的不完善、不健全。有些方面碎片化、短期化、行政化推動的色彩較濃，沒有上升到國家治理體系與治理能力建設的高度。“十四五”時期開啟了中國邁向現(xiàn)代化的新征程，高質量的城鎮(zhèn)化推動中國從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會向城市高度發(fā)達、城鄉(xiāng)融合的社會變遷，核心內容是制度變遷，是制度更加定型、更加成熟。沿著這一方向來看，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，為城鎮(zhèn)化改革順利推進提供了保障；同時，城鎮(zhèn)化改革與制度探索是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。通過推進城鎮(zhèn)化，為國家未來探索更加成熟、更加定型的各類治理制度，這是城鎮(zhèn)化改革的總體方向。

本文節(jié)選自《區(qū)域經(jīng)濟評論》2020年第4期