作者簡介：黃征學(xué)，男，中國宏觀經(jīng)濟研究院國 土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所國土經(jīng)濟室主任，研究員（北京 100038）。

我國經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，區(qū)域發(fā)展格局發(fā)生重大變化，“分化”與“極化”并存，部分區(qū)域發(fā)展難度加大，區(qū)域經(jīng)濟面臨的風險加速累積。2019年底，新冠肺炎疫情的暴發(fā)，造成經(jīng)濟社會短時停擺，沿海地區(qū)海外訂單下降、中部地區(qū)尤其是疫情中心地區(qū)經(jīng)濟增速大幅下滑、西部貧困地區(qū)貧困農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)難度增加等風險逐步顯現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟風險開始受到社會各界廣泛關(guān)注。可預(yù)期的是，隨著我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，在新舊動能轉(zhuǎn)換過程中，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨的傳統(tǒng)風險和非傳統(tǒng)風險將顯著增加。加快構(gòu)建長效機制，增強經(jīng)濟發(fā)展韌性，對防范區(qū)域發(fā)展中“黑天鵝”“灰犀牛”等事件具有重要意義。

一、構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟風險識別預(yù)警機制

結(jié)合資源環(huán)境承載力評價預(yù)警機制的建立，疊加經(jīng)濟增速、人均GDP、城鄉(xiāng)人均可支配收入、人均地方財政收入、人口流動等區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)，推動建立區(qū)域經(jīng)濟風險識別預(yù)警機制，開展日常化、常態(tài)化監(jiān)測預(yù)警。密切關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中苗頭性、潛在性、傾向性問題，加強前期研究預(yù)判，及時采取針對性政策措施。根據(jù)戰(zhàn)略區(qū)和類型區(qū)發(fā)展目標、面臨問題的不同，建立差異化指標體系，明確防范重點，前移防控關(guān)口，防微杜漸，避免風險積累。東部沿海地區(qū)的粵港澳大灣區(qū)、長三角、京津冀等戰(zhàn)略區(qū)是經(jīng)濟增長的“壓艙石”，是引領(lǐng)我國參與全球競爭的重要地區(qū)，要重點加強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、進出口貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)鏈安全、中小企業(yè)增長、經(jīng)濟增速等指標的監(jiān)測預(yù)警，積極培育經(jīng)濟增長新動能。中西部地區(qū)的長江中游城市群、成渝雙城經(jīng)濟圈、中原城市群、關(guān)中平原城市群等地區(qū)是引領(lǐng)我國經(jīng)濟增長的重要引擎，要著重加強經(jīng)濟增速、城鎮(zhèn)化率、產(chǎn)業(yè)鏈完整、人口流入等指標的監(jiān)測預(yù)警，認真分析城市和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，積極培育高質(zhì)量發(fā)展新的增長極。革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、資源型地區(qū)、老工業(yè)基地、重點生態(tài)功能區(qū)等特殊類型地區(qū)，在維護國家生態(tài)安全、糧食安全、邊境安全、能源安全中發(fā)揮重要作用，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的難點和重點地區(qū)，要重點加強就業(yè)形勢、社會穩(wěn)定、增長態(tài)勢、人口流動、人均可支配收入、人均地方財政收入等指標的監(jiān)測預(yù)警，強化對問題突出的城市、行業(yè)、企業(yè)等的跟蹤研究與風險識別，制定不同前景下的應(yīng)對預(yù)案。

二、建立區(qū)域經(jīng)濟風險聯(lián)防聯(lián)控機制

把經(jīng)濟風險聯(lián)防聯(lián)控納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟合作范疇，加強企業(yè)登記信息、信用信息和債務(wù)信息共享，重點防范區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、資金鏈等領(lǐng)域的風險。仔細梳理區(qū)域內(nèi)重點產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈薄弱環(huán)節(jié)，補強產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，創(chuàng)新補充資金鏈，維護產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定性和安全性，著力打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化攻堅戰(zhàn)。按照“屬地管理、分級負責、誰監(jiān)管誰負責”的要求，加強化解區(qū)域企業(yè)“三角債”的合作，優(yōu)先解決粵港澳大灣區(qū)、長三角、京津冀等應(yīng)收賬款數(shù)量大、增長幅度快、經(jīng)濟總量占比高的應(yīng)收賬款，防范區(qū)域性金融風險，夯實經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈金融，積極建設(shè)第三方供應(yīng)鏈金融平臺，支持區(qū)域內(nèi)核心企業(yè)開具的承兌匯票在供應(yīng)鏈中發(fā)揮“準貨幣”（用于多級供應(yīng)商之間的結(jié)算）或者“擔保品”（用于向金融機構(gòu)或者其他企業(yè)融資）的作用，讓中小企業(yè)分享供應(yīng)鏈上核心企業(yè)的銀行信用，同時，為核心企業(yè)的現(xiàn)金流管理、負債結(jié)構(gòu)管理、供應(yīng)商管理提供更多、更靈活的選項，共同抗擊外來的負面沖擊。建立政府清欠賬款和基建融資相掛鉤的機制，鼓勵地方政府加大清欠力度，支持地方政府增加有效投資。長期來看，結(jié)合《政府投資條例》和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的實施，加快推進《及時支付中小企業(yè)款項條例》等法律法規(guī)落地，利用法律手段規(guī)范企業(yè)間付款模式。以“19+2”個城市群為重點，優(yōu)化應(yīng)急物資產(chǎn)能保障和區(qū)域布局，加強城市群內(nèi)應(yīng)急管理體系和公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，借助城市大腦、云計算等現(xiàn)代技術(shù)手段，推動跨區(qū)域應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化，增強防范社會風險的“韌性”。

三、完善區(qū)域差異化政策扶持機制

順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展“分化”與“極化”的態(tài)勢，充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，加快構(gòu)建“戰(zhàn)略區(qū)+類型區(qū)”雙維度的區(qū)域政策體系，增強區(qū)域抗風險能力。加大對粵港澳大灣區(qū)、長三角、京津冀等創(chuàng)新要素集中區(qū)域自主創(chuàng)新支持力度，依托國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺等的建設(shè)，積極推動綜合性國家科學(xué)中心、國家實驗室、國家重點實驗室、國家級檢驗檢測機構(gòu)的布局，探索開展科技自由港、金融自由港、信息自由港、貿(mào)易自由港的建設(shè)，加快提升區(qū)域創(chuàng)新能力和競爭力，提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“韌性”。構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新技術(shù)聯(lián)盟，搭建共同的科技成果交易轉(zhuǎn)化平臺，加大科技成果轉(zhuǎn)化形成的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式在區(qū)域內(nèi)測試、試用、應(yīng)用，著力構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)體系。支持中西部地區(qū)長江中游城市群、成渝雙城經(jīng)濟圈、中原城市群、關(guān)中平原城市群等地區(qū)設(shè)立若干承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的示范區(qū)，探索承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新模式，不斷優(yōu)化政府投資環(huán)境，推動產(chǎn)業(yè)強鏈、補鏈、建鏈，打造區(qū)域協(xié)同配套、完整可靠的產(chǎn)業(yè)鏈，拓展我國經(jīng)濟的“回旋余地”。全面實施財政資金、建設(shè)資金、用地指標與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的“三掛鉤”政策，不斷完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，調(diào)動地方政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性，縮小常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距。把提高特殊類型地區(qū)居民就業(yè)能力擺在首要位置，布局建設(shè)一批技工院校、再就業(yè)培訓(xùn)基地、職業(yè)技能實訓(xùn)基地，千方百計推動就業(yè)創(chuàng)業(yè)。針對特殊類型地區(qū)財政增收難、收支缺口大、社會矛盾突出、風險承受能力差等特點，要完善應(yīng)急處置預(yù)案，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，保障基層政府運轉(zhuǎn)，緩解社會壓力，促進基本公共服務(wù)均等化。

四、強化區(qū)域政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合機制

按照構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展動力系統(tǒng)的要求，著力打好區(qū)域政策與產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、財稅政策、金融政策、土地政策、社會政策等宏觀調(diào)控政策的“組合拳”，增強政策的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性，促進各類政策在區(qū)域內(nèi)定向精準發(fā)力，不斷激發(fā)區(qū)域內(nèi)生發(fā)展動力和活力，提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“免疫力”。把增強中心城市和城市群經(jīng)濟和人口承載能力作為重點，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟集聚與人口集聚相匹配、經(jīng)濟集聚人口集聚與資源集聚相匹配，不斷深化戶籍制度、土地制度、投資政策、財稅政策、金融政策等領(lǐng)域的改革，破解要素有序自由流動的障礙，讓經(jīng)濟集聚度高的地區(qū)愿意接納更多的流動人口，充分釋放有發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展優(yōu)勢的地區(qū)的活力。目前，著重細化、實化城鎮(zhèn)化地區(qū)“三掛鉤”的政策，改革投資、土地利用計劃等領(lǐng)域的管理方式，賦予省級政府更大的管理權(quán)限，支持城市群、都市圈、中心城市的發(fā)展。把增強重點生態(tài)功能區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、貧困地區(qū)等區(qū)域的生態(tài)安全、糧食安全和邊疆安全作為重點，加大政府生態(tài)補償、職業(yè)教育、基本公共服務(wù)及各類專項轉(zhuǎn)移支付力度，引導(dǎo)特殊類型區(qū)域人口“內(nèi)聚外遷”，盡量減少人類活動對生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的干擾。積極推進重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)編制產(chǎn)業(yè)準入負面清單，嚴格限制與區(qū)域主體功能不一致的產(chǎn)業(yè)準入，努力打造青山常在、綠水長流、空氣常新的區(qū)域發(fā)展新樣板。

五、建立區(qū)域政策落實的督導(dǎo)評估機制

加大區(qū)域政策儲備力度，把區(qū)域經(jīng)濟監(jiān)測預(yù)警結(jié)果作為出臺區(qū)域政策重要的參考，建立常態(tài)化和應(yīng)急性區(qū)域政策相協(xié)同的機制，加強部門之間、上下級政府之間分工協(xié)作，不斷提升區(qū)域政策的操作性、針對性和有效性。明確區(qū)域政策實施的時間表、路線圖，強化部門責任，加強區(qū)域政策落實的督導(dǎo)評估，確保政策可落地、可操作、可追責。定期開展區(qū)域政策實施的成效評估和督導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)政策實施中面臨的問題，提出進一步的完善措施。對于落地困難的政策，要深入分析原因、積累經(jīng)驗，提出改進建議。對部門和地方不作為、亂作為造成政策落地難的情況，要采取措施及時糾正錯誤，并給予懲戒。同時，建立區(qū)域政策實施的反饋機制，鼓勵各地區(qū)積極向國家相關(guān)部門反映政策實施中自身難以解決的問題，懇請部門協(xié)調(diào)解決，打通政策落地的堵點、痛點和難點。借鑒“以獎代補”“增存掛鉤”等政策落實中的好經(jīng)驗、好做法，加強對政策評估督導(dǎo)結(jié)果的應(yīng)用，建立政策落實的獎懲機制。對于政策落實好的地區(qū)，采取加大投入力度、優(yōu)先審批項目和土地供給等措施給予獎勵；對于打折落實政策的地區(qū)，采取取消優(yōu)惠政策、向社會公布評估結(jié)果等措施給予一定懲戒，讓政策能夠真正落地、真正激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力、真正能防范經(jīng)濟風險。

本文選自《區(qū)域經(jīng)濟評論》2020年第4期