作者簡(jiǎn)介：黃征學(xué)，男，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó) 土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國(guó)土經(jīng)濟(jì)室主任，研究員（北京 100038）。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，區(qū)域發(fā)展格局發(fā)生重大變化，“分化”與“極化”并存，部分區(qū)域發(fā)展難度加大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)加速累積。2019年底，新冠肺炎疫情的暴發(fā)，造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)短時(shí)停擺，沿海地區(qū)海外訂單下降、中部地區(qū)尤其是疫情中心地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速大幅下滑、西部貧困地區(qū)貧困農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)難度增加等風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。可預(yù)期的是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)將顯著增加。加快構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性，對(duì)防范區(qū)域發(fā)展中“黑天鵝”“灰犀牛”等事件具有重要意義。

一、構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警機(jī)制

結(jié)合資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)預(yù)警機(jī)制的建立，疊加經(jīng)濟(jì)增速、人均GDP、城鄉(xiāng)人均可支配收入、人均地方財(cái)政收入、人口流動(dòng)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)，推動(dòng)建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別預(yù)警機(jī)制，開(kāi)展日常化、常態(tài)化監(jiān)測(cè)預(yù)警。密切關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中苗頭性、潛在性、傾向性問(wèn)題，加強(qiáng)前期研究預(yù)判，及時(shí)采取針對(duì)性政策措施。根據(jù)戰(zhàn)略區(qū)和類型區(qū)發(fā)展目標(biāo)、面臨問(wèn)題的不同，建立差異化指標(biāo)體系，明確防范重點(diǎn)，前移防控關(guān)口，防微杜漸，避免風(fēng)險(xiǎn)積累。東部沿海地區(qū)的粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、京津冀等戰(zhàn)略區(qū)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“壓艙石”，是引領(lǐng)我國(guó)參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要地區(qū)，要重點(diǎn)加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、進(jìn)出口貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)鏈安全、中小企業(yè)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)增速等指標(biāo)的監(jiān)測(cè)預(yù)警，積極培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能。中西部地區(qū)的長(zhǎng)江中游城市群、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈、中原城市群、關(guān)中平原城市群等地區(qū)是引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，要著重加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增速、城鎮(zhèn)化率、產(chǎn)業(yè)鏈完整、人口流入等指標(biāo)的監(jiān)測(cè)預(yù)警，認(rèn)真分析城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，積極培育高質(zhì)量發(fā)展新的增長(zhǎng)極。革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、資源型地區(qū)、老工業(yè)基地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等特殊類型地區(qū)，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、糧食安全、邊境安全、能源安全中發(fā)揮重要作用，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難點(diǎn)和重點(diǎn)地區(qū)，要重點(diǎn)加強(qiáng)就業(yè)形勢(shì)、社會(huì)穩(wěn)定、增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)、人口流動(dòng)、人均可支配收入、人均地方財(cái)政收入等指標(biāo)的監(jiān)測(cè)預(yù)警，強(qiáng)化對(duì)問(wèn)題突出的城市、行業(yè)、企業(yè)等的跟蹤研究與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，制定不同前景下的應(yīng)對(duì)預(yù)案。

二、建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

把經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)合作范疇，加強(qiáng)企業(yè)登記信息、信用信息和債務(wù)信息共享，重點(diǎn)防范區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、資金鏈等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。仔細(xì)梳理區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈薄弱環(huán)節(jié)，補(bǔ)強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，創(chuàng)新補(bǔ)充資金鏈，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定性和安全性，著力打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化攻堅(jiān)戰(zhàn)。按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)監(jiān)管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的要求，加強(qiáng)化解區(qū)域企業(yè)“三角債”的合作，優(yōu)先解決粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、京津冀等應(yīng)收賬款數(shù)量大、增長(zhǎng)幅度快、經(jīng)濟(jì)總量占比高的應(yīng)收賬款，防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈金融，積極建設(shè)第三方供應(yīng)鏈金融平臺(tái)，支持區(qū)域內(nèi)核心企業(yè)開(kāi)具的承兌匯票在供應(yīng)鏈中發(fā)揮“準(zhǔn)貨幣”（用于多級(jí)供應(yīng)商之間的結(jié)算）或者“擔(dān)保品”（用于向金融機(jī)構(gòu)或者其他企業(yè)融資）的作用，讓中小企業(yè)分享供應(yīng)鏈上核心企業(yè)的銀行信用，同時(shí)，為核心企業(yè)的現(xiàn)金流管理、負(fù)債結(jié)構(gòu)管理、供應(yīng)商管理提供更多、更靈活的選項(xiàng)，共同抗擊外來(lái)的負(fù)面沖擊。建立政府清欠賬款和基建融資相掛鉤的機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府加大清欠力度，支持地方政府增加有效投資。長(zhǎng)期來(lái)看，結(jié)合《政府投資條例》和《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的實(shí)施，加快推進(jìn)《及時(shí)支付中小企業(yè)款項(xiàng)條例》等法律法規(guī)落地，利用法律手段規(guī)范企業(yè)間付款模式。以“19+2”個(gè)城市群為重點(diǎn)，優(yōu)化應(yīng)急物資產(chǎn)能保障和區(qū)域布局，加強(qiáng)城市群內(nèi)應(yīng)急管理體系和公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，借助城市大腦、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)手段，推動(dòng)跨區(qū)域應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化，增強(qiáng)防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的“韌性”。

三、完善區(qū)域差異化政策扶持機(jī)制

順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“分化”與“極化”的態(tài)勢(shì)，充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，加快構(gòu)建“戰(zhàn)略區(qū)+類型區(qū)”雙維度的區(qū)域政策體系，增強(qiáng)區(qū)域抗風(fēng)險(xiǎn)能力。加大對(duì)粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、京津冀等創(chuàng)新要素集中區(qū)域自主創(chuàng)新支持力度，依托國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國(guó)家高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)等的建設(shè)，積極推動(dòng)綜合性國(guó)家科學(xué)中心、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的布局，探索開(kāi)展科技自由港、金融自由港、信息自由港、貿(mào)易自由港的建設(shè)，加快提升區(qū)域創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“韌性”。構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新技術(shù)聯(lián)盟，搭建共同的科技成果交易轉(zhuǎn)化平臺(tái)，加大科技成果轉(zhuǎn)化形成的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式在區(qū)域內(nèi)測(cè)試、試用、應(yīng)用，著力構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)體系。支持中西部地區(qū)長(zhǎng)江中游城市群、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈、中原城市群、關(guān)中平原城市群等地區(qū)設(shè)立若干承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的示范區(qū)，探索承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新模式，不斷優(yōu)化政府投資環(huán)境，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、建鏈，打造區(qū)域協(xié)同配套、完整可靠的產(chǎn)業(yè)鏈，拓展我國(guó)經(jīng)濟(jì)的“回旋余地”。全面實(shí)施財(cái)政資金、建設(shè)資金、用地指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的“三掛鉤”政策，不斷完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性，縮小常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距。把提高特殊類型地區(qū)居民就業(yè)能力擺在首要位置，布局建設(shè)一批技工院校、再就業(yè)培訓(xùn)基地、職業(yè)技能實(shí)訓(xùn)基地，千方百計(jì)推動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。針對(duì)特殊類型地區(qū)財(cái)政增收難、收支缺口大、社會(huì)矛盾突出、風(fēng)險(xiǎn)承受能力差等特點(diǎn)，要完善應(yīng)急處置預(yù)案，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保障基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)，緩解社會(huì)壓力，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

四、強(qiáng)化區(qū)域政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合機(jī)制

按照構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)的要求，著力打好區(qū)域政策與產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、財(cái)稅政策、金融政策、土地政策、社會(huì)政策等宏觀調(diào)控政策的“組合拳”，增強(qiáng)政策的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性，促進(jìn)各類政策在區(qū)域內(nèi)定向精準(zhǔn)發(fā)力，不斷激發(fā)區(qū)域內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和活力，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“免疫力”。把增強(qiáng)中心城市和城市群經(jīng)濟(jì)和人口承載能力作為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)集聚與人口集聚相匹配、經(jīng)濟(jì)集聚人口集聚與資源集聚相匹配，不斷深化戶籍制度、土地制度、投資政策、財(cái)稅政策、金融政策等領(lǐng)域的改革，破解要素有序自由流動(dòng)的障礙，讓經(jīng)濟(jì)集聚度高的地區(qū)愿意接納更多的流動(dòng)人口，充分釋放有發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展優(yōu)勢(shì)的地區(qū)的活力。目前，著重細(xì)化、實(shí)化城鎮(zhèn)化地區(qū)“三掛鉤”的政策，改革投資、土地利用計(jì)劃等領(lǐng)域的管理方式，賦予省級(jí)政府更大的管理權(quán)限，支持城市群、都市圈、中心城市的發(fā)展。把增強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、貧困地區(qū)等區(qū)域的生態(tài)安全、糧食安全和邊疆安全作為重點(diǎn)，加大政府生態(tài)補(bǔ)償、職業(yè)教育、基本公共服務(wù)及各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，引導(dǎo)特殊類型區(qū)域人口“內(nèi)聚外遷”，盡量減少人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的干擾。積極推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)編制產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，嚴(yán)格限制與區(qū)域主體功能不一致的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，努力打造青山常在、綠水長(zhǎng)流、空氣常新的區(qū)域發(fā)展新樣板。

五、建立區(qū)域政策落實(shí)的督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制

加大區(qū)域政策儲(chǔ)備力度，把區(qū)域經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)預(yù)警結(jié)果作為出臺(tái)區(qū)域政策重要的參考，建立常態(tài)化和應(yīng)急性區(qū)域政策相協(xié)同的機(jī)制，加強(qiáng)部門之間、上下級(jí)政府之間分工協(xié)作，不斷提升區(qū)域政策的操作性、針對(duì)性和有效性。明確區(qū)域政策實(shí)施的時(shí)間表、路線圖，強(qiáng)化部門責(zé)任，加強(qiáng)區(qū)域政策落實(shí)的督導(dǎo)評(píng)估，確保政策可落地、可操作、可追責(zé)。定期開(kāi)展區(qū)域政策實(shí)施的成效評(píng)估和督導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施中面臨的問(wèn)題，提出進(jìn)一步的完善措施。對(duì)于落地困難的政策，要深入分析原因、積累經(jīng)驗(yàn)，提出改進(jìn)建議。對(duì)部門和地方不作為、亂作為造成政策落地難的情況，要采取措施及時(shí)糾正錯(cuò)誤，并給予懲戒。同時(shí)，建立區(qū)域政策實(shí)施的反饋機(jī)制，鼓勵(lì)各地區(qū)積極向國(guó)家相關(guān)部門反映政策實(shí)施中自身難以解決的問(wèn)題，懇請(qǐng)部門協(xié)調(diào)解決，打通政策落地的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)和難點(diǎn)。借鑒“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“增存掛鉤”等政策落實(shí)中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，加強(qiáng)對(duì)政策評(píng)估督導(dǎo)結(jié)果的應(yīng)用，建立政策落實(shí)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于政策落實(shí)好的地區(qū)，采取加大投入力度、優(yōu)先審批項(xiàng)目和土地供給等措施給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于打折落實(shí)政策的地區(qū)，采取取消優(yōu)惠政策、向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果等措施給予一定懲戒，讓政策能夠真正落地、真正激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力、真正能防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

本文選自《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第4期