作者簡介：劉云中，男，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員（北京 100010）。

改革開放以來，中國經(jīng)歷了持續(xù)高速增長的城鎮(zhèn)化進程。進入城鎮(zhèn)化的中后期，城市與區(qū)域的空間組織形態(tài)逐步走向成熟和高級化，出現(xiàn)了城市群、都市圈等多種空間概念與區(qū)域發(fā)展模式。2019年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的意見指出，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈是推進新型城鎮(zhèn)化的重要手段。在以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化推進背景下，建設(shè)都市圈正逐漸成為新的區(qū)域發(fā)展核心思路。都市圈是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要空間形態(tài)，是城市群的核心組成部分，在中國城鎮(zhèn)人口總體上仍然趨于空間集聚的前提下，都市圈將成為城鎮(zhèn)人口的重要載體，此時有必要對中國都市圈的識別和發(fā)展特征給予討論。

一、對城市規(guī)模分類以及識別都市圈的人口數(shù)據(jù)說明

人口是都市圈研究的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，鑒于人口數(shù)據(jù)的口徑和來源多樣，有必要就本文所使用的人口數(shù)據(jù)，尤其是中心城市的城區(qū)人口數(shù)據(jù)給予說明。根據(jù)目前的城市規(guī)模劃分標準，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔：超大城市（1000萬人以上）、特大城市（500萬—1000萬人）、大城市（100萬—500萬人）、中等城市（50萬—100萬人）和小城市（50萬以下），其中大城市和小城市又各自細分為兩檔。城區(qū)常住人口缺乏準確統(tǒng)計，目前有《中國城市統(tǒng)計年鑒》和《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》公布城市人口的年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但前者針對的是全市和市轄區(qū)的戶籍人口，既不能對應(yīng)于常住人口，也難以對應(yīng)到城區(qū)，《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》發(fā)布的“城區(qū)人口”及“城區(qū)暫住人口”是依據(jù)公安部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)所得，未登記的流動人口無法計入其中，難以準確反映實際的常住人口規(guī)模，導(dǎo)致對大城市的規(guī)模有所低估，而對小城市的規(guī)模有所高估。聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部統(tǒng)計并發(fā)布一定人口規(guī)模以上城市的城區(qū)人口數(shù)據(jù)，并沒有公布完整的統(tǒng)計方法，但綜合各種資料，可以整理出其統(tǒng)計方式為根據(jù)空間影像數(shù)據(jù)識別出城區(qū)的空間范圍，其上的人口數(shù)在人口普查年份采用普查數(shù)據(jù)，在非普查年份則根據(jù)世界人口地圖項目（World POP）以及中國國內(nèi)的城市數(shù)據(jù)給予插值推算。

人口普查提供了城市人口規(guī)模較為準確的數(shù)據(jù)，但人口普查每十年一次，中間五年有一次百分之一的人口抽樣調(diào)查，其他年份的數(shù)據(jù)需要更多的估算。本文嘗試以2015年的“城區(qū)人口+城區(qū)暫住人口”作為城區(qū)戶籍常住人口，再根據(jù)抽樣調(diào)查推算得到的遷入、遷出率進行修正，從而將流動人口的規(guī)模估計進來，得到接近于現(xiàn)實的城區(qū)常住人口。然而，通過地級單元抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)得到的凈遷移率不能反映同一個地級單元中的縣級市到市轄區(qū)的人口流動，且受到抽樣比例影響，導(dǎo)致對大中城市城區(qū)人口規(guī)模存在低估。將修正后的數(shù)據(jù)再進一步與聯(lián)合國發(fā)布的30萬人口以上城市數(shù)據(jù)進行比對，發(fā)現(xiàn)聯(lián)合國數(shù)據(jù)普遍偏大。由于聯(lián)合國發(fā)布的城區(qū)人口數(shù)據(jù)是多年的連續(xù)數(shù)據(jù)，從數(shù)字上比較可以認為包括了流動人口，應(yīng)更接近于真實的城區(qū)人口數(shù)據(jù)。鑒于本文的主要研究對象是都市圈，以大中城市為研究主體，選用聯(lián)合國數(shù)據(jù)更為合理，因此本文在識別都市圈中心城市時，采用該數(shù)據(jù)進行分析。

二、中國重要都市圈的界定與識別

都市圈的概念有一個演進過程，有很多學(xué)者使用了不同的術(shù)語來描述具有重要作用的城市，包括多中心大都市區(qū)（Megaloplis)、全球城市地區(qū)（Global-City Region）、超級城市地區(qū)（Mega-City Region)、大都市地區(qū)（Metropolitan Region）和城市大區(qū)域（Megaregions)等，各自反映了這些城市地區(qū)的特征。實際上，都市圈的概念內(nèi)涵主要有兩個關(guān)鍵點：（1）有一個或多個大城市作為中心城市，圍繞中心城市出現(xiàn)了空間上的功能外溢；（2）中心城市與外圍地區(qū)緊密聯(lián)系，外圍地區(qū)通常與中心城市距離較近且功能緊密結(jié)合而形成了生活圈或通勤圈，使之成為一體化的都市圈地區(qū)。現(xiàn)在，中國的都市圈定義基本明確為城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。推進建設(shè)現(xiàn)代化都市圈不僅有利于大城市的高效集聚發(fā)展，而且對大城市外圍的小城市聯(lián)動發(fā)展具有積極的促進作用，進而優(yōu)化人口和經(jīng)濟空間結(jié)構(gòu)，逐漸形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展—特色小鎮(zhèn)”統(tǒng)籌發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。

關(guān)于都市圈具體范圍的界定，主要圍繞中心城市和外圍地區(qū)兩方面的標準展開討論。美國最早使用都市區(qū)的概念，主要基于統(tǒng)計上的城鄉(xiāng)劃分思路，包括最早的都市區(qū)（Metropolitan District）概念，而后又調(diào)整為標準大都市統(tǒng)計區(qū)（SMSA），20世紀80年代至今使用都市統(tǒng)計區(qū)（MSA）的概念和統(tǒng)計標準。MSA由一個以上城市化地區(qū)（中心城市）和外圍地區(qū)兩部分組成，中心城市的人口規(guī)模必須大于5萬人，外圍地區(qū)主要依據(jù)通勤率（>30%）確定，并結(jié)合就業(yè)人員的居住情況等指標來反映大都市區(qū)內(nèi)工作和生活場所之間的聯(lián)系以及地區(qū)間經(jīng)濟上的交往。20世紀50年代，日本借鑒美國提出了都市圈概念，日本行政管理廳將其定義為：以一日為周期，可以接受中心城市某一方面功能服務(wù)的地域范圍，中心城市人口規(guī)模必須在10萬人以上。60年代又提出了“大都市圈”概念，以中心城市人口規(guī)模（>100萬人）和外圍地區(qū)通勤率（>15%）為核心界定標準。但對于中國而言，由于通勤數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)計，已有研究多嘗試用其他方法對都市圈范圍進行間接的界定，目前主要有定性和定量兩類方法。一方面，定性方法基于周一星（2010）提出的指標體系：（1）中心市，指城市實體地域內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口在20萬人以上的地級市；（2）外圍縣，指非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的75%以上，且從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動勞動力占全社會勞動力總量的60%以上。另一方面，定量方法的使用愈加豐富，包括計算斷裂點、經(jīng)濟聯(lián)系強度、隸屬度、引力范圍等方法，但不同方法得到的結(jié)果各有差異，較難統(tǒng)一。

基于上述研究回顧，都市圈的界定和識別關(guān)鍵在于確定中心城市和輻射范圍。首先是確定都市圈的中心城市，根據(jù)都市圈的基本內(nèi)涵，要求以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心，本文選取2017年城區(qū)人口300萬人以上的大城市作為都市圈中心城市。另外，為表征城市之間的緊密聯(lián)系，本研究在確定中心城市的基礎(chǔ)上，以城際鐵路的最短旅行時間小于1小時（普通鐵路或高速公路的修正系數(shù)為0.7）進行初步篩選得到結(jié)果。值得注意的是，從都市圈發(fā)展的理論基礎(chǔ)來看，其概念建立于城市的實體地域和功能地域意義上。

三、中國重要都市圈的基本特征

1.區(qū)域分布相對集中

38個都市圈的區(qū)域差異顯著，東部地區(qū)比較集中。38個都市圈中，超過一半的都市圈（21個）分布在東部地區(qū)，遠多于中部和西部地區(qū)，中部6個省份以各自的省會城市形成了6個都市圈，西部地區(qū)地域面積遼闊，但只分布了7個都市圈，東北3省圍繞3個省會和1個計劃單列市形成了4個都市圈。

都市圈處于城市群的核心地帶。在所有都市圈中，僅有汕頭市和溫州市不在“十三五”規(guī)劃確定的19個城市群范圍中，其他都市圈都是所在城市群的核心組成部分。這符合都市圈形成的基本路徑，即都市區(qū)化—大城市化—圈化—都市圈化—城市群化的過程，都市圈的發(fā)展是形成大規(guī)模城市群的前提和基礎(chǔ)。

大城市密集地區(qū)出現(xiàn)都市圈重疊交融。隨著地區(qū)中心城市的影響力不斷增強，與周邊城市形成更緊密聯(lián)系，都市圈的輻射范圍逐漸擴大，地域相近的大城市所形成的都市圈隨之出現(xiàn)重疊。目前在京津冀、長三角、珠三角這3個大城市密集地區(qū)已出現(xiàn)了不同程度的都市圈重疊。北京和天津的輻射范圍基本一致，環(huán)繞京津的首都圈和石家莊圈正在逐漸接近，隨著雄安新區(qū)的設(shè)立，兩圈的聯(lián)系將更加被拉近。長三角的上海圈和杭州圈已經(jīng)出現(xiàn)重疊，上海和杭州的聯(lián)系越來越強，可能逐漸融合形成“大都市圈”。珠三角的廣佛和莞深兩個核心都市圈也趨于融合，同時汕頭的快速發(fā)展為“泛珠三角”的形成奠定了重要基礎(chǔ)。未來在東部沿海三大城市群將出現(xiàn)“大都市圈”的模式。

都市圈范圍超越行政邊界，功能地域互相連接。38個都市圈中有36個跨越了地級行政單元的邊界，大部分中心城市已與周邊地級市形成緊密聯(lián)系。重慶都市圈由于特殊的地域條件，通達條件一般，范圍僅限于主城區(qū)和市轄區(qū)內(nèi)。大連都市圈范圍也僅限于大連市內(nèi)，100公里或1小時通勤尚不能聯(lián)系到周邊的地級市。此外，大部分都市圈沒有超過省級行政邊界（除直轄市外），只有南京都市圈出現(xiàn)跨省，包括了安徽省的馬鞍山、滁州和蕪湖等地，接近合肥都市圈的邊界。

總地來看，都市圈已逐漸成為全國城鎮(zhèn)化和各個城市群發(fā)展的核心單元。2017年全國38個都市圈范圍內(nèi)設(shè)市城市（地級市、縣級市）的城區(qū)人口規(guī)模達到3.84億人，在全國城區(qū)人口（6.91億人）中所占比重為55.6%。從就業(yè)方面來看，都市圈城市的非農(nóng)就業(yè)規(guī)模為1.32億人，在全國城市的非農(nóng)就業(yè)總量（2.07億人）中所占比重為63.8%，表明都市圈范圍內(nèi)的城市相較于其他城市具有更強的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)，而且全國城鎮(zhèn)化進程也越來越集中表現(xiàn)于這些城市。

2.人口規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平差異大

人口規(guī)模方面，根據(jù)38個都市圈的城區(qū)人口數(shù)據(jù)，按照規(guī)模可以大致分為三類：（1）大型都市圈，城區(qū)人口總規(guī)模超過1500萬人，包括上海都市圈、北京都市圈、杭州都市圈和廣州都市圈，均分布于中國東部三大沿海城市群（京津冀、長三角、珠三角）內(nèi)部。（2）中型都市圈，城區(qū)人口總規(guī)模超過600萬人，但低于1500萬人，這里的600萬人主要基于位序規(guī)模分布原則，假定都市圈中至少包括一個超過300萬人的中心城市和一個超過150萬人的次中心城市，并以此類推。中型都市圈共28個，大部分都市圈人口規(guī)模均處于這一區(qū)間。（3）小型都市圈，以城區(qū)人口總量低于600萬人為標準，共有6個都市圈，分別為昆明都市圈、南寧都市圈、太原都市圈、貴陽都市圈、唐山都市圈和烏魯木齊都市圈。這些規(guī)模較小的都市圈中，中心城市的輻射能力比較薄弱，形成緊密聯(lián)系的圈層范圍也比較有限，而且唐山都市圈更為特殊，緊鄰天津，同時處于北京和天津兩個中心城市的輻射范圍內(nèi)，自身的輻射范圍僅到秦皇島，未來可能逐漸融入京津，形成更大的首都圈。

人口密度方面，依據(jù)《中國城市建設(shè)年鑒》所提供的“城區(qū)面積”數(shù)據(jù)，可以推算出各都市圈的人口密度。數(shù)據(jù)顯示，哈爾濱都市圈位居第一，這可能是由于此處哈爾濱都市圈的統(tǒng)計范圍僅包括哈爾濱的市轄區(qū)、大慶市和肇東市，城區(qū)面積較小，但集聚的人口較多。相較而言，北京都市圈的人口密度偏低，這是由于以北京、天津為代表的城市建設(shè)速度較快，目前的城區(qū)面積已經(jīng)很大，雖然人口規(guī)模總量很大，但在分布上趨于全域化。

經(jīng)濟發(fā)展水平方面，根據(jù)38個都市圈內(nèi)各城市的GDP匯總數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)都市圈間的經(jīng)濟發(fā)展差異遠大于人口規(guī)模的差異。按照2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，經(jīng)濟總量最大的是上海都市圈，超過4萬億元，而后是北京都市圈超過了3萬億元。而同時經(jīng)濟總量最小的是烏魯木齊都市圈，約為3334億元，不足上海都市圈的十分之一。所有都市圈的GDP平均值為1.4萬億元，高于這一平均值的都市圈有16個，剩下超過一半的都市圈都低于這一平均值。

3.公共交通建設(shè)相對薄弱

南方都市圈內(nèi)城市建成區(qū)的平均道路網(wǎng)密度高于北方。2017年，以秦嶺—淮河為地理分界線，北方都市圈城市建成區(qū)的平均道路網(wǎng)密度為6.05千米/平方千米，南方的平均值為6.25千米/平方千米。全國38個都市圈道路網(wǎng)密度的平均值為6.19千米/平方千米，其中密度最高的是青島都市圈，達到9.92公里/平方千米，其次為武漢都市圈、無錫都市圈等。地處長三角的都市圈得益于整個城市群的協(xié)同發(fā)展，道路網(wǎng)密度整體較高。

以新興二線城市為核心形成的都市圈的道路網(wǎng)密度較高，且多為組團式城市結(jié)構(gòu)，有利于增強都市圈內(nèi)部城市間的相互聯(lián)系，有較大的發(fā)展?jié)摿Α６�以北上廣深為核心的都市圈道路網(wǎng)密度卻并不高，只有上海都市圈的道路網(wǎng)密度高于平均值。由于一線城市的城市建設(shè)起步較早，道路網(wǎng)絡(luò)成型也比較早，但建成區(qū)面積同時在快速增大，城市的無序擴張導(dǎo)致當(dāng)前的道路網(wǎng)密度數(shù)值較低。

目前國內(nèi)大部分都市圈的公共交通尚未形成成熟的體系，僅能覆蓋單一的中心城區(qū)，并不能與周邊縣市形成更緊密的通勤聯(lián)系。公共交通作為一種重要的通勤工具，根據(jù)其發(fā)展建設(shè)情況可以窺見都市圈一體化發(fā)育的成熟程度。以軌道交通為例，包括地鐵、輕軌等常見的出行方式，從已有的建成長度來看，上海和北京位列前2名，有10個都市圈的中心城市沒有建成的軌道交通。從在建長度來看，幾乎所有的都市圈中心城市都有建設(shè)計劃，通過建設(shè)軌道交通來增強城市內(nèi)部和城市間的通勤聯(lián)系。

4.發(fā)展成熟程度差異顯著

按照都市圈內(nèi)城市的經(jīng)濟發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平兩項核心指標進行評估分類，對應(yīng)選用2017年的城市人均GDP和建成軌道交通線路長度兩個變量，采用因子分析的方法得到因子得分，并對其進行排序。根據(jù)得分排序結(jié)果，本文所識別的38個都市圈可以劃分為三類：（1）相對成熟型，共8個都市圈，包括北上廣深四個一線城市、長三角的蘇州、無錫、常州及南京都市圈，這些都市圈的城市經(jīng)濟發(fā)展水平均處于較高水平，且軌道交通發(fā)展較好，為居民基本通勤和城市間聯(lián)系提供了重要基礎(chǔ)。長三角的都市圈均被劃入該類別，反映出長三角地區(qū)已形成比較緊密的城市間聯(lián)系，都市圈的范圍存在部分重疊，并以之為核心形成了全國領(lǐng)先的大型連綿城市群。（2）快速發(fā)展型，共10個都市圈，這些城市主要為省會城市和計劃單列市，是近年來新興二線城市的代表。隨著搶人大戰(zhàn)的興起，這些城市通過落戶政策的調(diào)整吸引大量人才流入，人力資本實力快速提升，為都市圈的發(fā)展提供了充足的動力。（3）積極培育型，共20個都市圈，這些都市圈的經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，中心城市雖然已經(jīng)具有一定體量，但對周邊縣市的輻射能力不強、輻射范圍較小，尚未形成更加緊密的城市間聯(lián)系，仍然存在一定的發(fā)展?jié)摿Γ�需要通過政策的引導(dǎo)來推動都市圈的積極向好發(fā)展。

四、促進中國重要都市圈發(fā)展的措施

1.因地制宜，分區(qū)分類，推動不同都市圈發(fā)展

不同的都市圈有不同的成熟階段，需要因地制宜地制定發(fā)展對策。相對成熟型的都市圈，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較好，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，則要更多地強化國際合作和區(qū)域協(xié)調(diào)，提高其在全球的競爭力和影響力，促進都市圈和城市群、都市連綿區(qū)的融合發(fā)展。快速發(fā)展型的都市圈主要是以東部、中部地區(qū)的省會城市和計劃單列市形成的都市圈，需要進一步集聚人口和經(jīng)濟活動，迅速提高都市圈的輻射力。積極培育型的都市圈主要是以中西部地區(qū)的省會城市形成的都市圈，基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟發(fā)展水平較為薄弱，需要加大在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資和建設(shè)。

2.以建設(shè)智慧韌性城市為導(dǎo)向，增強城市交通信息衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的能力

基礎(chǔ)設(shè)施是都市圈建設(shè)的重要抓手，以高速鐵路、高速公路和城市軌道交通為代表的交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展極大地拉近了地區(qū)和城市間的時空距離，催生了一系列新的生活和工作方式，城市基本功能和服務(wù)的共享范圍不斷擴大。發(fā)達國家成熟的都市圈都具有良好的公共交通組織架構(gòu)，如東京都市圈擁有全世界最密集的軌道交通網(wǎng)，環(huán)形放射狀布局已成為整個都市圈的交通骨架。在都市圈的建設(shè)中，在跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營服務(wù)方面，應(yīng)當(dāng)加快跨區(qū)域不同等級公路連接、城際軌道交通建設(shè)、異地公交運營等方面的建設(shè)。新冠肺炎疫情的發(fā)生將對都市圈及城市建設(shè)帶來很大影響，需要重新思索城市的規(guī)模和密度，無論如何，對于智慧韌性城市的要求會更高，需要更多地運用信息化和信息技術(shù)，通過大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等手段提高城市管理水平，通過建設(shè)更多、更能快速響應(yīng)的公共衛(wèi)生和防疫設(shè)施來提高城市的韌性。

3.加強空間治理，以省級政府為責(zé)任主體，編制和監(jiān)督實施都市圈規(guī)劃

都市圈需要中心城區(qū)、通勤地區(qū)以及外圍區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展，提高空間治理水平，以勞動力、資本、技術(shù)等要素自由流動促進都市圈建設(shè)。在當(dāng)前的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，受限于行政邊界的約束，各地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、要素流動受阻現(xiàn)象仍然存在。從細化政策尺度的角度來看，通過要素自由流動形成的都市圈要素市場，是未來政策制定和實施的主要空間單元，能夠提高區(qū)域政策的精準性，更加有效地適應(yīng)和應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。以公共服務(wù)在都市圈內(nèi)同城化為目標，協(xié)商建立教育衛(wèi)生等服務(wù)設(shè)施共建共享共治機制，加強都市圈內(nèi)的生態(tài)交通走廊的留空和對接。中國都市圈的空間范圍大部分都超過了單個城市的行政范圍，但突破省級行政范圍的都市圈很少，建議由省級政府為責(zé)任主體，結(jié)合國土空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，編制和監(jiān)督實施都市圈規(guī)劃，實現(xiàn)責(zé)任主體明確，責(zé)任主體的管理權(quán)限與都市圈空間范圍基本一致，降低管理成本。

本文節(jié)選自《區(qū)域經(jīng)濟評論》2020年第4期