作者簡介：肖金成，中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會理事長，國家發(fā)展改革委國土地區(qū)所原所長，中國區(qū)域經(jīng)濟50人論壇成員。

提要:黨的十九屆四中全會提出，“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”。隨著我國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)化，區(qū)域發(fā)展也應(yīng)突破原有的區(qū)域板塊格局，以城市群為核心構(gòu)建經(jīng)濟區(qū)，形成應(yīng)對全球競爭的國家競爭力。旨在揭示城市群輻射帶動經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的作用機理，提出了城市群帶動經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的輻射源、輻射路徑和實現(xiàn)過程。城市群是帶動經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的輻射源，通過空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能整合提升來提高其發(fā)展水平和輻射能力，人口流動、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移擴散和交通發(fā)展是主要輻射路徑。最后，基于我國城市群發(fā)展現(xiàn)存的問題，提出城市群輻射帶動經(jīng)濟區(qū)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策建議。

一、引言

我國是一個幅員遼闊的大國，擁有多個民族及其代表的多元文化，如何平衡各地區(qū)發(fā)展一直以來是我國區(qū)域發(fā)展政策的關(guān)注重點。新中國成立70年來，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向非均衡發(fā)展，在20世紀90年代后期形成了區(qū)域總體發(fā)展的戰(zhàn)略格局，區(qū)域發(fā)展空間由沿海地區(qū)高度集聚向各地區(qū)均衡布局演化，逐步縮小了我國區(qū)域發(fā)展的相對差距。為了實現(xiàn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，我國曾提出多種經(jīng)濟區(qū)劃方案，如沿海與內(nèi)地、三大地帶、四大板塊、七大經(jīng)濟區(qū)域等，但種種方案由于劃分原則、分類、指向的不同始終沒有達成一致。當前，世界經(jīng)濟環(huán)境紛繁復(fù)雜，我國經(jīng)濟發(fā)展從高速增長進入高質(zhì)量發(fā)展階段，區(qū)域發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了較大變化，有利條件和不利因素并存，我國區(qū)域發(fā)展仍然面臨不充分、不平衡、不協(xié)調(diào)的問題，欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟仍很落后、地區(qū)封鎖依然存在、板塊利益格局日趨固化、國家層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有待加強。新時代必須立足新形勢的需要，實施新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

進入21世紀以來，城市群的出現(xiàn)是我國區(qū)域發(fā)展的重要特點之一。特別是“十一五”以來，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略逐漸從以“條狀”劃分的東、中、西部為單位向以“塊狀”劃分的城市群為單位轉(zhuǎn)變，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重心不斷向城市群地區(qū)轉(zhuǎn)移。目前，我國已經(jīng)在國家、省、市等各個層面形成了多個不同等級和規(guī)模的城市群，這些城市群的城鎮(zhèn)化水平普遍較高，經(jīng)濟總量較大，各城市間聯(lián)系密切，有力帶動了其所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。隨著城市群的快速發(fā)展，城市群之間將逐漸連接形成經(jīng)濟帶，城市群腹地范圍的外延也將進一步促進經(jīng)濟帶向外拓展形成經(jīng)濟區(qū)。以城市群為核心推動形成經(jīng)濟區(qū)，不僅順應(yīng)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展在空間上先集聚成點、后擴散于帶、再輻射為面的客觀趨勢，也有利于改變我國人口與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不匹配、大城市過大、小城鎮(zhèn)過小、中等城市發(fā)育不良的不合理狀況。

城市群是城市化水平進入高級階段所出現(xiàn)的一種空間形態(tài)，以一個以上特(超)大城市為核心，包含不同等級規(guī)模的城市，城市間功能互補且具有明確的分工與合作。城市群的發(fā)展演進伴隨著功能和空間結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化，各城市依托交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)緊密聯(lián)系、相互作用，形成一體化水平較高的城市集合區(qū)域。但是，城市群的范圍不可能很大，城市群是隨著歷史的發(fā)展演進形成的，不可能在短時期內(nèi)向外快速擴展，通過規(guī)劃擴大城市群范圍的做法是缺乏意義的。城市群的數(shù)量也不可能很多，隨意把幾個城市攏在一起謂之某某城市群，更沒有多大的意義。根據(jù)我們的測算，我國能稱得上城市群的區(qū)域范圍不會超過20%。城市群之外尚有80%左右的國土面積，城市不太密集，城市規(guī)模不太大，經(jīng)濟不太發(fā)達。這些地區(qū)除了沙漠、戈壁等不太適宜人居住的地方之外，由于基礎(chǔ)設(shè)施不太完善，自然條件不太優(yōu)越，或位于省際交接地區(qū)或邊疆地區(qū)，受行政分割的影響，經(jīng)濟比較落后。這些地區(qū)有的位于城市群的周邊，但與城市群的經(jīng)濟落差很大。通過與城市群開展對接，可逐步融入相鄰的城市群。

經(jīng)濟區(qū)的范圍可大可小，一般認為，具有一定經(jīng)濟聯(lián)系且具有地緣關(guān)系的地區(qū)均可謂之經(jīng)濟區(qū)。本文所謂經(jīng)濟區(qū)是指與城市群有地緣關(guān)系即與城市群相鄰的地區(qū)，面積是城市群的數(shù)倍，但與城市群的經(jīng)濟發(fā)展水平落差較大。可通過編制經(jīng)濟區(qū)一體化規(guī)劃，加強與城市群的聯(lián)系和對接，主動接受城市群的輻射。如長三角城市群周邊地區(qū)，浙南、蘇北及整個安徽省，雖然與長三角城市群的經(jīng)濟落差很大，但聯(lián)系十分密切，可謂之泛長三角經(jīng)濟區(qū)或長江下游經(jīng)濟區(qū)。如果與長三角城市群共同編制一個一體化規(guī)劃，將有利于二者的對接與融合。經(jīng)濟區(qū)應(yīng)至少以一個發(fā)育較為成熟的城市群為核心，以完善的交通、通信網(wǎng)絡(luò)為支撐，包含不同規(guī)模、不同等級的城市和廣大農(nóng)村地區(qū)。

二、城市群:帶動經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的輻射源

城市群是經(jīng)濟區(qū)內(nèi)發(fā)展水平最高的地區(qū)，也是經(jīng)濟區(qū)的增長中心和輻射源。城市群的發(fā)展具有一定的動態(tài)性，即城市群的結(jié)構(gòu)、功能、各城市之間的聯(lián)系始終保持調(diào)整、完善和深化的狀態(tài)，這使得城市群功能不斷整合，匯聚所有城市的經(jīng)濟勢能形成一定的輻射力，此時在區(qū)域合作不斷加強的基礎(chǔ)上就形成了經(jīng)濟區(qū)。因此，城市群的輻射力和輻射范圍是由其整體發(fā)展水平和一體化程度決定的，而這可以通過空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能整合來實現(xiàn)。

(一)城市群的基本功能

以產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移為特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進了城市群內(nèi)資本結(jié)構(gòu)、勞動力結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、自然條件和資源供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整，各城市功能分工與合作不斷深化，使城市群整體表現(xiàn)出以下六個方面的功能。

1.經(jīng)濟增長功能

城市群是經(jīng)濟全球化趨勢下出現(xiàn)的具有國際競爭力的區(qū)域單元，是目前主導(dǎo)中國經(jīng)濟發(fā)展的主要空間形態(tài)。城市群內(nèi)要素流動、資源共享和分工合作是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟增長與提高城鎮(zhèn)化水平的有效途徑。隨著區(qū)域一體化進程的加快，城市群內(nèi)的集聚經(jīng)濟效應(yīng)將進一步吸引人口和經(jīng)濟活動向其集聚，城市群整體發(fā)展水平不斷提高，區(qū)域發(fā)展空間逐漸由城市群內(nèi)部向外部地區(qū)擴展，對相鄰區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生溢出效應(yīng)，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟增長。

2.集聚擴散功能

城市的形成與發(fā)展是集聚經(jīng)濟的結(jié)果，而城市群是不同等級規(guī)模城市的集合，匯集了區(qū)域內(nèi)多個城市的經(jīng)濟體量，具有極大的市場規(guī)模，吸引各種經(jīng)濟要素和經(jīng)濟活動向城市群內(nèi)部集聚。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度，集聚經(jīng)濟能夠提升城市的生產(chǎn)效率與專業(yè)化程度，制造業(yè)的發(fā)展催生了對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的需求，進而促使勞動力向服務(wù)業(yè)集中，產(chǎn)生了服務(wù)業(yè)的集聚效應(yīng)與規(guī)模效應(yīng)，又吸引了大量經(jīng)濟活動和人口的集聚，這將使城市群比單一城市具備更強大的規(guī)模效應(yīng)，城市群整體的集聚能力和擴散能力也相應(yīng)更強。

3.輻射帶動功能

輻射可分為點輻射和線輻射兩種類型，點輻射是指以大城市為中心向周邊城市擴散，線輻射是沿鐵路、公路、水路等交通干線向兩翼或上下游地區(qū)推開。經(jīng)濟要素和經(jīng)濟活動首先在城市群核心城市這些“點”上集聚，繼而在各種線狀交通基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)系下形成“軸”，在點輻射和線輻射的共同作用下，形成以節(jié)點城市和輻射干線為核心的高度一體化區(qū)域。城市群的輻射功能可以分為兩種形式:一種是核心城市產(chǎn)生的輻射，另一種是城市群整體對非城市群地區(qū)的輻射。在城市群發(fā)展初期，其輻射作用主要表現(xiàn)為核心城市的單一擴散功能，當城市群發(fā)展步入成熟階段，新的集聚中心開始出現(xiàn)并逐漸發(fā)展成為次級核心城市，城市群空間結(jié)構(gòu)向多中心轉(zhuǎn)變，城市群的輻射功能更多地表現(xiàn)為城市群整體對周邊地區(qū)的輻射。

4.規(guī)模經(jīng)濟功能

城市群包含了不同規(guī)模的城市，各個城市根據(jù)各自的資源稟賦和比較優(yōu)勢形成一個高效的產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)，使城市群具備多樣化與專業(yè)化兼具的特征。隨著城市間的關(guān)系由競爭向合作轉(zhuǎn)變，城市群各城市間的經(jīng)濟聯(lián)系不斷深化，形成統(tǒng)一的市場，并且在與外界進行交換的過程中實現(xiàn)自我結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能完善。正是由于集合了區(qū)域內(nèi)各個空間組織的規(guī)模和優(yōu)勢，城市群的整體優(yōu)勢才比單個城市更大，而城市群功能的提升又能夠進一步發(fā)揮城市群的整體優(yōu)勢，從而實現(xiàn)單一城市與城市群共同提高競爭力的雙贏效果。

5.協(xié)同創(chuàng)新功能

在全球化與信息化的背景下，科技創(chuàng)新能力已成為一國經(jīng)濟增長和參與國際競爭的核心環(huán)節(jié)。城市群核心城市集聚了大量的研發(fā)中心和服務(wù)機構(gòu)，是科學(xué)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的主要基地。城市群各城市間緊密的聯(lián)系為企業(yè)、研發(fā)中心、服務(wù)機構(gòu)等相關(guān)經(jīng)濟主體提供了一個相對集中的知識共享空間，方便知識與技術(shù)溢出，這對周邊地區(qū)的影響比物流的傳遞更具有滲透性，同時，交通及通信水平的提升使得相關(guān)知識與技術(shù)能夠以較快的速度在上下游企業(yè)間傳播，加強了科學(xué)技術(shù)在城市群內(nèi)外的擴散能力。

6.綜合服務(wù)功能

城市群的綜合服務(wù)功能體現(xiàn)在兩方面:一是提供就業(yè)與公共服務(wù)的功能。城市群內(nèi)匯聚了豐富的教育、醫(yī)療、文化等公共資源，吸引城市群外部的人口不斷向內(nèi)部集聚，并且發(fā)達的服務(wù)業(yè)為不同技能的勞動力提供了多樣化的就業(yè)渠道;二是經(jīng)濟調(diào)節(jié)與管理功能。城市群中擁有一系列具備經(jīng)濟調(diào)節(jié)與管理的職能機構(gòu)，如金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)等，管理體系健全，能夠保障市場體系規(guī)范化、制度化發(fā)展，這使得城市群具備了一定的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能。隨著城市群內(nèi)生產(chǎn)、就業(yè)與消費的需求水平進一步擴大，不同城市間的經(jīng)濟要素相互補充、相互促進，使城市間的生產(chǎn)、服務(wù)、就業(yè)與需求結(jié)構(gòu)多層級發(fā)展，從而進一步提升城市群的綜合服務(wù)功能。

(二)城市群空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化

城市群空間結(jié)構(gòu)是其發(fā)展程度、階段與過程在空間上的反映，可以理解為一定區(qū)域的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、等級規(guī)模結(jié)構(gòu)等在空間上的投影，是城市群發(fā)展水平和整體競爭力的重要體現(xiàn)。城市群空間結(jié)構(gòu)的演化是伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程，在不同的發(fā)展階段，其空間結(jié)構(gòu)具有不同的特征。在城市群形成初期，城市規(guī)模較小，各城市基本處于獨立發(fā)展的階段。隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，一個或多個具有資源稟賦或區(qū)位優(yōu)勢的城市在長期的資本積累和外部刺激下實現(xiàn)經(jīng)濟的飛速發(fā)展，逐漸發(fā)展成為整個地區(qū)的經(jīng)濟增長中心，并吸引邊緣地區(qū)的資源和要素不斷向其集聚，而邊緣地區(qū)則由于生產(chǎn)資料的流出而發(fā)展滯緩。經(jīng)過長期的集聚，核心城市的規(guī)模不斷擴大，同時也出現(xiàn)生產(chǎn)成本高企、土地資源不足、生態(tài)環(huán)境惡化等集聚不經(jīng)濟的情況，企業(yè)和勞動者迫于生產(chǎn)成本和生活成本的提高開始向外轉(zhuǎn)移，在周邊地區(qū)集聚形成了新的產(chǎn)業(yè)中心。在這一階段，區(qū)域發(fā)展的集聚與擴散效應(yīng)并存，二者的相互作用結(jié)果是在城市群范圍內(nèi)形成了多個不同規(guī)模的核心——邊緣結(jié)構(gòu)，各城市之間的分工與合作不斷深化，空間關(guān)聯(lián)更加緊密復(fù)雜。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與完善，城市間的經(jīng)濟聯(lián)系進一步加強，人口和經(jīng)濟活動通過空間上的重組形成了協(xié)調(diào)穩(wěn)定的發(fā)展狀態(tài)，城市群空間結(jié)構(gòu)也向網(wǎng)絡(luò)化演變，進入到新的一體化發(fā)展階段。

根據(jù)核心城市的規(guī)模與功能的不同，城市群空間結(jié)構(gòu)可以分為單核心與多核心兩種。單核心結(jié)構(gòu)是以一個特大城市為核心，周邊分布若干個中等城市和小城市，這些城市緊密聯(lián)系，主次分明，核心城市的主導(dǎo)地位突出，如英國中南部城市群和中國的中原城市群;多核心結(jié)構(gòu)是由多個城市共同擔當核心城市的職能，主從關(guān)系不明確，其他城市圍繞多個核心城市形成復(fù)雜的空間網(wǎng)絡(luò)，如美國大西洋沿岸波士華城市群和中國的長三角城市群。然而，無論城市群結(jié)構(gòu)如何，過度集聚于單個城市都會引發(fā)集聚不經(jīng)濟的問題，因此向單核心集聚的空間形態(tài)往往經(jīng)濟效率較低且難以維持穩(wěn)定，而多核心形態(tài)可以產(chǎn)生空間均衡性集聚，比單核心結(jié)構(gòu)更能促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，OECD國家城市體系發(fā)展的實踐也證明，多核心空間結(jié)構(gòu)往往與較高的人均GDP緊密相關(guān)。城市群空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化就是要形成多核心協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，有效分散經(jīng)濟活動降低集聚不經(jīng)濟的情況。

(三)城市群功能提升

城市群功能提升是指根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展要求和城市群結(jié)構(gòu)演變的規(guī)律，調(diào)整原有功能的不合理部分，建立合理的功能體系和高效的運行模式，實現(xiàn)最佳的經(jīng)濟和社會環(huán)境效益。城市群功能的增強不僅是城市群空間結(jié)構(gòu)演變的結(jié)果，也是進一步推動城市群結(jié)構(gòu)優(yōu)化的動因，主要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市關(guān)系轉(zhuǎn)變來實現(xiàn)。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

產(chǎn)業(yè)分工與專業(yè)化是提升城市群功能的基礎(chǔ)條件。在城市群形成和發(fā)展的早期階段，城市間的產(chǎn)業(yè)分工以制造業(yè)為主，每個城市的技術(shù)水平差別不大，存在一定程度的同質(zhì)化競爭，市場分割嚴重。在城市群快速發(fā)展階段，生產(chǎn)成本的增加和城市規(guī)模的擴大，促使核心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，而勞動密集型產(chǎn)業(yè)開始向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)分工轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵某鞘信c外圍城市的垂直分工。隨著城市群逐漸發(fā)育成熟，集聚經(jīng)濟驅(qū)使生產(chǎn)性服務(wù)型企業(yè)向具有區(qū)位、人才、政策、交通等比較優(yōu)勢的核心城市進一步集聚，形成了以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)集群，其他城市則基于成本優(yōu)勢接受核心城市的制造業(yè)轉(zhuǎn)移，形成了以制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)集群，同時也因為承接核心城市的高技術(shù)服務(wù)而使經(jīng)濟發(fā)展水平得到明顯提高。此時，城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工逐漸從垂直分工向圍繞產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的功能分工轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和轉(zhuǎn)移使各城市分別形成了既有差異性又有互補性的分工結(jié)構(gòu)，每個城市的專業(yè)化功能不斷完善，并一一轉(zhuǎn)化成為城市群整體功能的一部分。

2.城市關(guān)系調(diào)整

競爭與合作是城市間普遍存在的關(guān)系，城市間競爭與合作的交替過程也是城市群形成與發(fā)展的過程，城市間的關(guān)系由競爭向合作轉(zhuǎn)變是城市群功能整合和形成經(jīng)濟區(qū)的重要條件。在城市群形成初期，各城市對外服務(wù)能力較弱，各城市的空間布局相對分散。隨著產(chǎn)業(yè)分工不斷細化，各城市之間經(jīng)濟往來頻繁起來，逐步形成了專業(yè)化發(fā)展格局。在城市群發(fā)展演進的初始階段，由于集聚與擴散效應(yīng)的重疊性，各城市在土地管理、產(chǎn)業(yè)選擇、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新要素等方面的競爭不可避免，但也正是由于這種競爭關(guān)系，為區(qū)域發(fā)展創(chuàng)造了一個更加公平的市場環(huán)境。而當城市發(fā)展超過其所能承受的最大利用限度時，受最優(yōu)發(fā)展規(guī)模的制約，首位城市或核心城市的功能就會向城市周邊地區(qū)和周邊城市擴散，在這一過程中，城市內(nèi)“弱而全”的功能體系被打破，各城市之間逐漸由競爭關(guān)系向競爭—合作轉(zhuǎn)變。城市之間的合作關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)合作，這就要求各個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)既有差異又能互補。當然，在一些偶然性因素如行政區(qū)劃、政策傾斜等的影響下，城市之間為了提高自身的經(jīng)濟發(fā)展水平仍有可能產(chǎn)生競爭，但從區(qū)域整體的角度看，只有形成分工合理、競合有序的城市關(guān)系，才能使城市群匯集各地優(yōu)勢，以更低的成本和更高的效率創(chuàng)造共同利益，提高城市群的整體經(jīng)濟效益和對外服務(wù)功能。

三、城市群帶動經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的輻射路徑

區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的演變來源于三個方面:一是由于城市內(nèi)部在規(guī)模經(jīng)濟和集聚經(jīng)濟的作用下形成的推動力，這一推動力主要受市場機制的影響，是企業(yè)和居民出于效用最大化的理性選擇;二是來自市場和政府的合力，在相關(guān)政策和規(guī)劃的引導(dǎo)下，產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟活動在不同的區(qū)域間進行更加合理高效的配置，使要素的流動更加有序;三是城市之間由于密切的物質(zhì)交流與交換而產(chǎn)生的不可分割的經(jīng)濟聯(lián)系，特別是隨著交通條件的改善，原本在空間上分離、交流上封閉的城市之間形成了緊密聯(lián)系的空間網(wǎng)絡(luò)。城市群帶動經(jīng)濟區(qū)發(fā)展就是在集聚與擴散效應(yīng)下，人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施在不同地區(qū)間集聚與擴散的過程。

(一)人口流動

根據(jù)配第——克拉克定理，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，勞動人口會隨產(chǎn)業(yè)的升級沿“第一產(chǎn)業(yè)——第二產(chǎn)業(yè)——第三產(chǎn)業(yè)”的方向轉(zhuǎn)移，這是由于工業(yè)發(fā)展所帶來的經(jīng)濟效益遠大于農(nóng)業(yè)。城市的工資更高，就業(yè)機會更多，醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施條件更好，導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率和工資報酬存在明顯差異，吸引大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。勞動者首先會根據(jù)自身的技能對所要從事的職業(yè)和地區(qū)進行選擇，同時，某一地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟功能也會對勞動力的流入進行分類。城市生活成本的差異使其分化為不同功能和產(chǎn)出水平，高技能勞動者往往集中在生產(chǎn)率和生活成本都較高的核心城市，低技能勞動力者更多集中在生活成本較低的外圍中小城市和非城市群地區(qū)，因此生活成本較高的核心城市由于集聚了更多高技能勞動力而具有更高的勞動生產(chǎn)率。

(二)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與擴散

產(chǎn)業(yè)集聚和擴散促進了區(qū)域空間格局的演變。不同等級規(guī)模的企業(yè)由于生產(chǎn)相同或相似的產(chǎn)品而在某一區(qū)域集聚，形成產(chǎn)業(yè)集群，使這一區(qū)域形成較大的市場規(guī)模，產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)又進一步推動了產(chǎn)業(yè)集聚。但是集聚不會沒有限制的一直進行下去，產(chǎn)業(yè)集聚與擴散的臨界點決定了城市規(guī)模的上限。當產(chǎn)業(yè)的邊際成本高于邊際收益時，產(chǎn)業(yè)按照價格指數(shù)效應(yīng)和內(nèi)部市場效應(yīng)由低到高的順序開始擴散，擴散成本較低的產(chǎn)業(yè)首先擴散，隨后帶動其他產(chǎn)業(yè)的擴散，進而形成大、中、小城市在一定區(qū)域內(nèi)有序分布的空間體系。根據(jù)梯度轉(zhuǎn)移理論，產(chǎn)業(yè)的擴散與轉(zhuǎn)移是沿經(jīng)濟梯次有序進行的，即產(chǎn)業(yè)由高梯度地區(qū)向低梯度地區(qū)逐級轉(zhuǎn)移，跨級轉(zhuǎn)移的情況較少，這是因為產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移的路徑和方向是由各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)承載能力決定的，如果兩個地區(qū)的經(jīng)濟梯度過大，低梯度地區(qū)往往由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱和技術(shù)條件不足而難以承接高梯度地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，在一定區(qū)域空間組織內(nèi)，只有形成合理的城市等級體系，才能形成產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移，從而使每一個區(qū)域空間組織實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和優(yōu)化。

產(chǎn)業(yè)擴散的原因主要有兩種:一是由于集聚不經(jīng)濟而發(fā)生的被迫擴散，即當集聚膨脹到一定程度后，產(chǎn)業(yè)的邊際產(chǎn)出被土地價格、勞動力價格等生產(chǎn)成本的提高所抵消，那些產(chǎn)品附加值較低的產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)由于失去集聚經(jīng)濟效應(yīng)而不得不向外圍地區(qū)擴散;二是主動擴散，即由政府或相關(guān)機構(gòu)以行政力量將產(chǎn)業(yè)疏散到衛(wèi)星城或周邊的中小城市。不論出于何種原因，產(chǎn)業(yè)擴散都加強了城市群核心城市與外圍城市的經(jīng)濟聯(lián)系，推動著區(qū)域空間格局不斷向外圍地區(qū)延伸。在區(qū)域發(fā)展的過程中，集聚與擴散既是一個相互影響的作用過程，也是一個各種因素影響的作用結(jié)果。擴散一旦發(fā)生，要素與經(jīng)濟活動就可能在另一個地區(qū)集聚，而不斷集聚的過程又會引發(fā)新一輪的擴散。因此，一個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展往往是集聚中有擴散，擴散中也有集聚，較強的集聚力意味著較強的擴散力，較強的擴散力也是在較強的集聚過程中積累產(chǎn)生的。值得注意的是，由于地區(qū)間存在成本落差，企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一定要考慮轉(zhuǎn)移成本與轉(zhuǎn)移地生產(chǎn)成本的關(guān)系。如生產(chǎn)成本落差不大，其不一定考慮轉(zhuǎn)移，只有轉(zhuǎn)移地的生產(chǎn)成本遠遠低于原地的生產(chǎn)成本時才會考慮實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這就是城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)不一定轉(zhuǎn)移到城市群內(nèi)的某個城市，而會考慮轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)成本落差更大的城市或地區(qū)。

(三)交通設(shè)施的完善

交通在促進經(jīng)濟集聚與擴散的過程中發(fā)揮了重要的作用，對經(jīng)濟區(qū)空間格局演化的方向也具有一定的引導(dǎo)性。從國內(nèi)外城市群的形成與發(fā)展來看，大多數(shù)城市群的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)比較完善，擁有較為完善的公路、鐵路、航道、通信設(shè)施、運輸管道等，城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)沿交通干線密集分布并相連。交通設(shè)施的完善對城市間形成產(chǎn)業(yè)分工與專業(yè)化的影響，一是交通軸帶通過降低運輸成本改變了區(qū)域離心力和向心力的作用均衡點，影響各城市專業(yè)化水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點;二是影響產(chǎn)業(yè)的集聚與擴散路徑，即影響產(chǎn)業(yè)的空間分布，形成了中心地區(qū)以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主、外圍地區(qū)以制造業(yè)為主的空間格局。同時，網(wǎng)絡(luò)化交通布局是重塑區(qū)域空間格局的重要推動力。區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)為產(chǎn)業(yè)和人口的集聚與擴散提供了轉(zhuǎn)移路徑，也提高了各地區(qū)的可達性水平，擴大了區(qū)域之間的關(guān)聯(lián)半徑，使得區(qū)域之間人口流動、知識共享、技術(shù)交流、創(chuàng)新協(xié)同的頻率大大提高。隨著我國交通基礎(chǔ)設(shè)施和裝備技術(shù)的迅速發(fā)展，區(qū)域的“點—軸”結(jié)構(gòu)將演化為“點—軸—集聚區(qū)”結(jié)構(gòu)，集聚區(qū)的規(guī)模越大，對周邊地區(qū)產(chǎn)生的影響也越強。

四、城市群帶動經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的實現(xiàn)過程

城市群空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能整合分別對經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)生空間溢出效應(yīng)和功能溢出效應(yīng)。空間溢出效應(yīng)是指城市群空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化對經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各經(jīng)濟主體和經(jīng)濟活動的空間分布所產(chǎn)生的影響;功能溢出效應(yīng)是指城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級促使城市功能發(fā)生分異，各城市功能的提升使城市群匯聚六種經(jīng)濟功能。城市群的空間溢出和功能溢出是一個相互作用、相互影響的過程，空間溢出隨功能溢出而發(fā)生，功能溢出也是空間溢出的表現(xiàn)形式。實際上，城市群輻射帶動經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的過程就是區(qū)域間要素集聚與擴散的過程，二者發(fā)展差距的縮小就是人口向城市群內(nèi)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)由城市群地區(qū)向非城市群地區(qū)擴散的過程(圖1)。

(一)城市群空間溢出

城市群空間結(jié)構(gòu)演化的過程也是其空間有序化的過程，其中一個最顯著的微觀特征就是核心城市逐步成為企業(yè)總部、研發(fā)基地、金融中心和高端人才的集聚地。企業(yè)為了獲得最大效益，通常會采取縱向分離、空間分散的生產(chǎn)方式，即在組織上和空間上都分離的向外擴散發(fā)展。根據(jù)新經(jīng)濟地理學(xué)的觀點，高生產(chǎn)率的企業(yè)在貿(mào)易成本下降的情況下會優(yōu)先選擇市場規(guī)模較大的區(qū)域，生產(chǎn)率較低的企業(yè)則選擇市場規(guī)模較小的區(qū)域。城市規(guī)模越大，高端要素集聚越多，市場規(guī)模就越大，而較高的勞動生產(chǎn)率進一步加強了這些城市對高端要素的吸引力和集聚力，使得這些城市在產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)更強的支配地位。城市群的核心城市往往人口規(guī)模巨大，企業(yè)相對集中，在較高的土地成本和勞動力成本的影響下，企業(yè)總部與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)在大城市集聚。隨著運輸成本的下降，企業(yè)開始將制造業(yè)部門分離，從生產(chǎn)成本很高的核心城市遷往規(guī)模較小的城市，中小城市根據(jù)比較優(yōu)勢的原則成為專業(yè)化程度較高的制造業(yè)基地。

產(chǎn)業(yè)在空間上的集聚動力來自于外部規(guī)模經(jīng)濟和外部范圍經(jīng)濟。城市群是經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，聚集了較多的高端要素，擁有較大的市場需求，城市群的外部規(guī)模經(jīng)濟為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了額外的邊際收益，從而促進了高端產(chǎn)業(yè)率先在城市群集聚，但是，隨著城市的生產(chǎn)和生活成本逐漸提高，產(chǎn)業(yè)開始由城市群向非城市群地區(qū)擴散。

城市群空間結(jié)構(gòu)的演化是支撐地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模擴大和持續(xù)增長的重要條件。Anas等學(xué)者對美國大都市區(qū)的相關(guān)研究表明，單核心集聚的結(jié)構(gòu)向分散化集聚的多核心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變更有利于持續(xù)地獲取集聚經(jīng)濟效益，從而能夠支撐區(qū)域規(guī)模擴展和經(jīng)濟增長。新經(jīng)濟地理學(xué)的研究也證明，在特定的交易費用下，核心城市以極化效應(yīng)為主的空間結(jié)構(gòu)尚可維持，當交易費用超過一定水平，集聚的空間結(jié)構(gòu)將被打破，出現(xiàn)新的和較小的集聚中心。城市群的空間結(jié)構(gòu)由單中心向多中心轉(zhuǎn)變正是為了通過分散經(jīng)濟活動而降低集聚不經(jīng)濟的情況。在此過程中，各地區(qū)的專業(yè)化水平不斷提高，逐漸形成了分工明確的合作格局，每一個城市的對外服務(wù)功能進一步強化，在集聚和擴散效應(yīng)的共同作用下繼續(xù)形成新的集聚中心，使得區(qū)域空間不斷向外擴展。

(二)城市群功能溢出

區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的演化總是伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的過程。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化主要包括三個方面:主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)更替、新興產(chǎn)業(yè)誕生和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，一些新興產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)首先出現(xiàn)在核心城市，這意味著一些附加值較低的產(chǎn)業(yè)必須向外轉(zhuǎn)移，為新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展騰出空間。對于外圍地區(qū)而言，其經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都與核心城市存在一定差距，這些轉(zhuǎn)移出去的產(chǎn)業(yè)在當?shù)厝匀痪哂休^大的發(fā)展?jié)摿ΑＭ瑫r，運輸成本的降低使得周邊地區(qū)的區(qū)位劣勢在弱化，成本優(yōu)勢在強化，一些產(chǎn)業(yè)也更愿意向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，這樣既可以接近市場，又可以降低生產(chǎn)成本。

某一地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級不僅可以改變區(qū)域整體的產(chǎn)業(yè)布局，也將致使人口隨產(chǎn)業(yè)發(fā)生空間轉(zhuǎn)移。出于理性經(jīng)濟人的假設(shè)，勞動者通常會向工資報酬較高的城市群地區(qū)集中，盡管現(xiàn)實中工資水平較高的地區(qū)往往生活成本也較高，但在市場競爭條件下，區(qū)位會對勞動力形成篩選機制，即只有能夠承受較高成本的勞動者才能留在工資水平較高的地區(qū)。當然，影響勞動力流動的因素是多樣且復(fù)雜的，人口的轉(zhuǎn)移方向也是雙向的，但若核心城市與外圍城市之間的工資差異持續(xù)存在，那么經(jīng)過長期的自我選擇和優(yōu)勝劣汰，高技能勞動力更傾向于集聚在經(jīng)濟發(fā)展水平和勞動生產(chǎn)率都更高的核心城市，而低技能勞動者則可能集中在經(jīng)濟發(fā)展水平和勞動生產(chǎn)率較低的城市群外圍地區(qū)和非城市群地區(qū)。

產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移擴散和人口的空間分異導(dǎo)致城市群地區(qū)和非城市群地區(qū)的功能產(chǎn)生分異，這種作用機理首先出現(xiàn)在城市群內(nèi)部，具體表現(xiàn)為城市群核心城市和外圍城市的功能分異，核心城市主要發(fā)揮生產(chǎn)性服務(wù)功能，外圍城市主要發(fā)揮生產(chǎn)制造功能，隨著城市群一體化水平不斷提高，最終將形成產(chǎn)業(yè)沿城市群核心城市——城市群次級核心城市——城市群外圍地區(qū)——非城市群地區(qū)逐級轉(zhuǎn)移的發(fā)展格局，而這種空間結(jié)構(gòu)也決定了產(chǎn)業(yè)逐步由城市群地區(qū)向非城市群地區(qū)轉(zhuǎn)移、人口由非城市群地區(qū)向城市群地區(qū)流動的趨勢。

(三)城市群整體對外輻射

在經(jīng)歷了長期的集聚與擴散后，城市群各城市的功能分工形成，區(qū)域合作不斷加強，城市群呈一體化發(fā)展，逐漸具備了更強的區(qū)域性甚至國際性功能。最顯著的特征是城市群開始向非城市群地區(qū)擴散。城市群對經(jīng)濟區(qū)的輻射帶動作用既可以由核心城市直接產(chǎn)生，也可以沿核心城市——次級核心城市——城市群外圍地區(qū)——非城市群地區(qū)的路徑進行擴散。這種擴散主要表現(xiàn)為非核心功能的產(chǎn)業(yè)由城市群內(nèi)向非城市群地區(qū)擴散，當然這也伴隨著勞動人口的向外遷移，而在這一過程中，非城市群地區(qū)的人口在高就業(yè)、高工資等條件的吸引下仍持續(xù)向城市群內(nèi)部集聚，城市群始終是人口凈流入的地區(qū)，從人均發(fā)展水平上看，城市群地區(qū)與非城市群地區(qū)人均收入差距逐漸縮小。同時，在城市群外圍和非城市群地區(qū)，一些經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的新興城市根據(jù)自身的發(fā)展水平和比較優(yōu)勢開始新一輪的競爭，最終發(fā)展成為新一級的集聚中心，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)就在這樣在交替過程中不斷擴展并得以優(yōu)化。

(四)長三角城市群輻射帶動泛長三角經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的案例分析

長三角區(qū)域原指滬蘇浙兩省一市，隨著長三角城市群輻射力的增強，安徽省與滬蘇浙地區(qū)的聯(lián)系越來越密切，所以當前長三角區(qū)域的范圍已經(jīng)擴大至滬蘇浙皖三省一市，范圍不斷擴大。最早的長江三角洲指上海都市圈，上海作為一個國際化大都市，其輻射范圍涵蓋了蘇州、嘉興、南通、寧波、舟山、無錫、常州等地，這個區(qū)域稱為上海都市圈，因為這些區(qū)域和上海關(guān)系密切，不能脫離上海，否則難以解釋其發(fā)展過程。上海快速發(fā)展的同時，杭州、南京也在發(fā)展，上海輻射周邊的同時，杭州、南京也在輻射周邊，逐漸形成了各自的都市圈。上海、杭州、南京三大都市圈在發(fā)展過程中相互耦合，形成長三角城市群。可見，長三角城市群不是人為規(guī)劃出來的，而是一個歷史的發(fā)展過程。長三角城市群的邊緣很難確定，其外有浙南和蘇北，之后的相關(guān)規(guī)劃都涵蓋了整個滬蘇浙地區(qū)，再由滬蘇浙地區(qū)擴展到安徽，謂之長三角區(qū)域或長三角經(jīng)濟區(qū)。

如果把長三角區(qū)域分為三個層次的話，可以發(fā)現(xiàn)人均GDP存在較大差異，比如，16市核心區(qū)的人均GDP較高，當擴大至26市時，人均GDP下降了很多，再擴大到滬蘇浙皖4個省級行政區(qū)，人均GDP又有較大幅度下降。2016年，長三角城市群16市的土地面積只有滬蘇浙二省一市的52%，人口占69.26%，但GDP占比卻達80.88%，人均GDP比滬蘇浙二省一市的水平高16000多元，地均GDP每平方千米高出3900多元;滬蘇浙皖三省一市土地面積是長三角16市的3倍多，但人口剛剛超過2倍，GDP只有1倍多，人均GDP相差2萬多元，地均GDP每平方千米相差6500多元(圖2，圖3)。經(jīng)濟發(fā)展落差大，既表明一體化發(fā)展的必要性，也意味著障礙還很多。

長三角區(qū)域是我國跨省域一體化起步最早，程度比較高的地區(qū)之一，但仍存在行政壁壘，一體化發(fā)展仍面臨諸多需要解決的問題。長期以來，我國都是以行政區(qū)為單元組織生產(chǎn)和銷售，“一畝三分地”的思維定式短期內(nèi)難以改變，再加上不少地方仍在延續(xù)“強政府、弱市場”的發(fā)展模式，地方為追求自身利益最大化，導(dǎo)致較嚴重的行政壁壘，經(jīng)濟要素難以順暢流動。推動長三角經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展，是實現(xiàn)長三角經(jīng)濟區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。要強化政府規(guī)劃引導(dǎo)，建立健全體制機制，不斷完善制度規(guī)范，為長三角經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展保駕護航。

2019年，中共中央國務(wù)院《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，長江三角洲地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，在國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。推動長三角一體化發(fā)展，增強長三角地區(qū)創(chuàng)新能力和競爭能力，提高經(jīng)濟集聚度、區(qū)域連接性和政策協(xié)同效率，對引領(lǐng)全國高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系意義重大。

五、促進城市群輻射帶動經(jīng)濟區(qū)的政策建議

深入研究城市群與經(jīng)濟區(qū)的關(guān)系，對于優(yōu)化我國城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、提升城市群整體功能、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。從現(xiàn)實來看，目前我國大多數(shù)城市群空間結(jié)構(gòu)都處于單核心集聚的階段，城市群一體化程度較低，城市群內(nèi)部仍沒有形成合理的功能分工格局，難以成為支撐經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的輻射源，原因主要有4點:一是我國城市群內(nèi)大部分城市規(guī)模較小，城市間經(jīng)濟聯(lián)系松散，導(dǎo)致一體化水平和整體功能提升受限;二是區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不合理，特別是城市等級體系不健全，大都市過大，小城市過小，缺少能夠承上啟下的大中城市;三是地方政府過多參與經(jīng)濟活動，造成地區(qū)市場分割、行政壁壘、地方保護主義等，阻礙了區(qū)域一體化進程;四是我國的戶籍制度阻礙了人口和生產(chǎn)要素在區(qū)域間的自由流動與重新配置，對城市人口的不合理控制導(dǎo)致空間布局的畸形演化。為此，筆者提出如下建議。

(一)促進要素自由流動，推動經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展

要素的自由流動是發(fā)揮集聚效應(yīng)和保證經(jīng)濟健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。經(jīng)濟區(qū)是跨省區(qū)、跨地市的區(qū)域形態(tài)，涉及不同行政級別的城市，各市政府固有的地方保護主義使得要素的自由流動面臨諸多人為障礙，影響了區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的自然演化。因此，必須積極穩(wěn)妥地推進市場化改革，消除市場分割，依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)資源的高效配置，推動城市群一體化發(fā)展。首先，充分發(fā)揮市場的決定性作用，打破行政區(qū)劃的局限，構(gòu)建統(tǒng)一的區(qū)域市場，打破區(qū)域間社會保障體系不對接引起的人口流動障礙，降低非市場因素造成的效率損失，加快市場一體化進程;其次，推動跨省區(qū)的區(qū)域合作，強化經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的聯(lián)系，引導(dǎo)核心城市不具優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)向外圍地區(qū)和非城市群地區(qū)轉(zhuǎn)移，同時也要促進高技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈向中小城市延伸，提高中小城市的產(chǎn)業(yè)承接能力，遵循產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)互動轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟規(guī)律，使核心城市充分發(fā)揮經(jīng)濟中心的功能，使中小城市作為經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)節(jié)點密切聯(lián)系核心城市與廣大腹地，推動大、中、小城市與小城鎮(zhèn)形成分工合作和功能互補的有機整體。

(二)制訂科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃，指導(dǎo)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展

區(qū)域發(fā)展離不開科學(xué)、合理的規(guī)劃和管理。當前，我國諸多規(guī)劃都缺乏約束力，一是規(guī)劃缺乏科學(xué)性和前瞻性，規(guī)劃往往落后于現(xiàn)實發(fā)展，比如，某一城市的規(guī)劃剛被批準，其實際人口規(guī)模便已超過規(guī)劃期末的人口目標;二是領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行規(guī)劃的意識不強，個人意志高于規(guī)劃約束;三是制定規(guī)劃時缺乏相互協(xié)調(diào)，規(guī)劃與規(guī)劃之間存在諸多矛盾之處。應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的資源稟賦、地理區(qū)位、交通狀況、經(jīng)濟條件因地制宜地編制規(guī)劃，指導(dǎo)地方發(fā)展。規(guī)劃要有科學(xué)性。首先，將經(jīng)濟區(qū)作為規(guī)劃單元，以城市群為核心，涵蓋周邊若干省份;其次，由中央部委如國家發(fā)改委組織一家規(guī)劃機構(gòu)負責規(guī)劃編制，對經(jīng)濟區(qū)進行深入考察研究;再次，起草規(guī)劃文本后征求有關(guān)省市、有關(guān)部門、社會各界的意見并進行反復(fù)論證;最后，報國務(wù)院審查批準。值得重視的是，編制規(guī)劃不能操之過急，因為是跨省區(qū)大尺度的規(guī)劃，絕不是半年一年可以完成，應(yīng)打持久戰(zhàn)，少則3年，多則5年。規(guī)劃要有約束力。規(guī)劃一經(jīng)批準，便具有法律效力。涉及的各省、各市、各縣甚至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)遵照執(zhí)行。

(三)完善交通基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化交通運輸體系

交通基礎(chǔ)設(shè)施是支撐要素和人口跨地區(qū)流動、加強區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系的主要載體。交通運輸條件的改善可以有效降低運輸成本，加強地區(qū)之間的交往與協(xié)作，促進沿線樞紐城市的經(jīng)濟增長，并通過空間溢出效應(yīng)輻射帶動周邊區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。未來應(yīng)加強綜合交通運輸體系建設(shè)，打通經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各市間的“斷頭路”，加快推進公路、鐵路、航空和水運建設(shè)，構(gòu)建多種交通方式相互銜接、相互協(xié)調(diào)的綜合運輸網(wǎng)絡(luò)。政府部門要充分考慮交通布局與空間結(jié)構(gòu)的聯(lián)系，合理安排各項公共支出的總量和結(jié)構(gòu)，特別是跨地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)明確各政府間的支出責任，在提升地區(qū)間關(guān)聯(lián)程度的同時避免重復(fù)建設(shè)和過度投資而造成的效率損失。

(四)支持區(qū)域中心城市的發(fā)展，培育經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生動力

經(jīng)濟區(qū)內(nèi)不僅包含經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市群地區(qū)，也包含大范圍的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。這些地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施往往不夠完善，與城市群的經(jīng)濟發(fā)展水平落差較大，難以形成合理的產(chǎn)業(yè)對接，使城市群的經(jīng)濟勢能無法有效擴散。所以，經(jīng)濟區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展僅靠城市群的輻射帶動作用是遠遠不夠的，還需要提高區(qū)域性中心城市的發(fā)展水平，形成經(jīng)濟區(qū)自我發(fā)展的內(nèi)生動力。大多數(shù)地級市的中心城區(qū)的區(qū)位條件比較好，絕大多數(shù)擁有鐵路和高速公路，有些建了機場、通了高鐵，已發(fā)展成為區(qū)域性經(jīng)濟中心城市，但這些城市仍然規(guī)模小、實力弱，與城市群內(nèi)的核心城市落差較大，輻射帶動能力還不強，正所謂“小馬拉大車”，即城市這批小馬，拉不動區(qū)域這架大車。今后應(yīng)把完善區(qū)域性中心城市的功能作為主要任務(wù)，優(yōu)化區(qū)域性中心城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進區(qū)域合作，充分發(fā)揮這些城市承上啟下的作用，促進小城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，小城市發(fā)展為中等城市，中等城市向大城市發(fā)展，形成空間布局合理、可持續(xù)發(fā)展、具有內(nèi)生動力的經(jīng)濟區(qū)。

(五)轉(zhuǎn)變政府職能，加強區(qū)域管理

政府的政策傾斜、區(qū)域規(guī)劃、投資建設(shè)以及協(xié)調(diào)組織工作對區(qū)域發(fā)展和空間格局的形成演化具有重要影響。首先，政府職能應(yīng)從微觀干預(yù)向公共管理轉(zhuǎn)變。我國建立市場經(jīng)濟體制之后，政府的職能應(yīng)當是為市場經(jīng)濟建立規(guī)則而不是直接改變或影響市場的選擇結(jié)果，應(yīng)減少政府對經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，強化政府在政策引導(dǎo)、規(guī)劃指導(dǎo)、依法監(jiān)管和公共服務(wù)等方面的職能;其次，構(gòu)建經(jīng)濟區(qū)一體化社會保障體系。積極推動戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度等方面的改革，降低人口流動的制度成本，特別是要放寬對勞動力流動的限制，使不同城市在社會保障和公共服務(wù)上相互銜接;最后，設(shè)置專門的、較高級別的城市群治理部門。從區(qū)域發(fā)展的整體利益出發(fā)統(tǒng)一管理經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部的分工與合作，約束區(qū)域資源的過度開發(fā)，針對區(qū)域合作和治理出臺指導(dǎo)原則和實施辦法，使各地區(qū)充分享受到區(qū)域整體發(fā)展的好處。明確各級政府在促進區(qū)域合作中的功能和作用，發(fā)揮中央政府推動經(jīng)濟區(qū)合作的促進和引領(lǐng)作用，完善城市間合作的評價、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等機制，提高區(qū)域一體化水平。

建立區(qū)域協(xié)調(diào)管理機制和利益協(xié)調(diào)機制，促進形成競合有序、一體化水平穩(wěn)步提升的發(fā)展格局。進一步促進政府與企業(yè)、社會組織的廣泛合作，發(fā)揮多元主體參與經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的積極性，在政府與企業(yè)、社會組織之間構(gòu)建協(xié)調(diào)機制，共同參與區(qū)域性公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)供給。

本文來源于《開發(fā)研究》2020年01期