作者簡(jiǎn)介：馮奎，男，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員（北京 100045）。

“十四五”期間，全球化進(jìn)程將進(jìn)入調(diào)整期，妥善處理外部環(huán)境，加強(qiáng)內(nèi)部大循環(huán)，應(yīng)是中國(guó)的核心應(yīng)對(duì)策略。如果僅靠外需這根增長(zhǎng)的生命線(xiàn)，既有近憂(yōu)，也有遠(yuǎn)患。結(jié)合謀劃“十四五”發(fā)展戰(zhàn)略，我們認(rèn)為“十四五”期間城鎮(zhèn)化應(yīng)有新的歷史擔(dān)當(dāng)。總體而言，中國(guó)城鎮(zhèn)化率只有60%，這其中還有2億多進(jìn)城人口沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)籍；“十二五”以來(lái)謀劃的19個(gè)城市群及近兩年推動(dòng)的30座都市圈處于培育發(fā)展階段；中國(guó)城市建設(shè)短板很多，中小城市數(shù)量嚴(yán)重不足等。從需求的角度講，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)將擴(kuò)大內(nèi)需、加大投資，這是中國(guó)穩(wěn)住“基本盤(pán)”的需要。從供給的角度來(lái)講，全球經(jīng)濟(jì)衰退幾成定局，需要將業(yè)已形成的龐大生產(chǎn)能力投向城鎮(zhèn)化相關(guān)的民生服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等龐大領(lǐng)域。城鎮(zhèn)化完全可以在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造內(nèi)部大循環(huán)的過(guò)程中發(fā)揮重大作用。城鎮(zhèn)化涉及體制機(jī)制等一系列問(wèn)題，要推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展就必須推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大變革。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》針對(duì)城鎮(zhèn)化改革面臨的制度障礙，提出了重大改革方向，在實(shí)踐中取得了明顯的進(jìn)展。2020年之后改革如何推進(jìn)，就需要進(jìn)一步形成城鎮(zhèn)化改革的意義共識(shí)、問(wèn)題共識(shí)、方向共識(shí)，通過(guò)優(yōu)化提升方法，持續(xù)增強(qiáng)改革合力。

一、“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、效率與動(dòng)力變革

質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革這三變革，涵蓋國(guó)民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域、各層面，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)階的基本路徑。“十四五”（2021—2025）期間，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入新階段，需要緊緊圍繞三大變革的目標(biāo)、要求，加快提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

一是質(zhì)量變革。目前在城鎮(zhèn)化問(wèn)題上疊加的東西太多，回到本質(zhì)上來(lái)講，城鎮(zhèn)化的核心就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這里還包括一部分農(nóng)業(yè)人口還要轉(zhuǎn)移出來(lái)，也包括要解決好中國(guó)業(yè)已存在的“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，不是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得怎么樣，而是要產(chǎn)生數(shù)量更多的新市民，形成素質(zhì)更高的新市民隊(duì)伍。這意味著城鎮(zhèn)化不僅要強(qiáng)調(diào)“落戶(hù)”這一個(gè)點(diǎn)上的動(dòng)作，而是要強(qiáng)調(diào)市民化這一條主線(xiàn)。

截至2019年底，中國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%，這意味著中間有16.22%的差值，對(duì)應(yīng)著2.27億人口還沒(méi)有做到真正意義上的落戶(hù)，還不能享受基本的公共服務(wù)待遇，更談不上成為新市民。考慮到還有2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，那么未來(lái)實(shí)際上就需要推動(dòng)4億—5億人在城市落戶(hù)成為新市民。這樣做的意義在于：真正體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念；能夠延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)時(shí)間；能夠擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)投資增長(zhǎng)；發(fā)掘出中國(guó)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的最大潛力，這也是中國(guó)成功邁向現(xiàn)代化的重要保證。

二是效率變革。效率變革需要破除制約效率提升的各種體制機(jī)制障礙，以既定的投入獲取最大的產(chǎn)出。城鎮(zhèn)化的過(guò)程，恰恰就是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的過(guò)程，流動(dòng)的目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置，實(shí)現(xiàn)低效率向高效率變革。

效率變革就要求必須加快城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)并未形成，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市有所進(jìn)展，但規(guī)模小，沒(méi)有全面推開(kāi)。大量的宅基地、公益性建設(shè)用地仍然處于低效率使用狀態(tài)，甚至出現(xiàn)“撂荒”或“閑置”。2019年末，農(nóng)村就業(yè)人口尚有3.32億人，農(nóng)民人均產(chǎn)出效率不足城市勞動(dòng)力的10%。進(jìn)城農(nóng)民工45歲返鄉(xiāng)現(xiàn)象仍很普遍。城市可持續(xù)發(fā)展的投融資機(jī)制沒(méi)有形成，一些地方負(fù)債率較高、負(fù)債基數(shù)大。同時(shí)，資本下鄉(xiāng)遇到瓶頸障礙，資金要素得不到充分使用。

三是動(dòng)力變革。城鎮(zhèn)化的動(dòng)力正在發(fā)生重大變化，從產(chǎn)業(yè)角度來(lái)講，是制造業(yè)帶動(dòng)向服務(wù)業(yè)帶動(dòng)轉(zhuǎn)變；從城市角度來(lái)講，是由小城鎮(zhèn)和中小城市齊頭并進(jìn)向中心城市帶動(dòng)轉(zhuǎn)變；從動(dòng)力源頭來(lái)講，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城由追求收入水平提高向獲得居住、就業(yè)、教育等一攬子公共服務(wù)轉(zhuǎn)變等。在這其中，“十四五”期間，中心城市、都市圈和城市群等所構(gòu)成的空間動(dòng)力系統(tǒng)，正取代單一的城鎮(zhèn)空間，成為高質(zhì)量發(fā)展的新型動(dòng)力系統(tǒng)。

都市圈和城市群發(fā)展依賴(lài)于傳統(tǒng)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，但又不同于行政區(qū)。行政手段解決行政區(qū)內(nèi)部問(wèn)題已經(jīng)有豐富的經(jīng)驗(yàn)，但行政手段并不完全適用于超越行政區(qū)邊界范圍的復(fù)雜空間、聯(lián)系空間、流動(dòng)空間的治理。新型經(jīng)濟(jì)空間的治理問(wèn)題就成為動(dòng)力變革面臨的主要問(wèn)題。對(duì)于新型經(jīng)濟(jì)空間來(lái)說(shuō)，諸如治理主體、目標(biāo)、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、機(jī)制等方面，都還不清晰、不健全、不完善。圍繞如何提升中心城市和城市群的綜合承載力，發(fā)揮其在城鎮(zhèn)化中的動(dòng)力作用，就必須圍繞治理體系，實(shí)施一系列重大改革。

“十四五”期間城鎮(zhèn)化需要實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，相應(yīng)地需要采取一系列改革，主要包括：一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化全面推進(jìn)的改革；二是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)取向的改革；三是城鄉(xiāng)可持續(xù)的投融資制度的改革；四是中心城市和城市群治理的改革等。

二、高質(zhì)量推進(jìn)人口市民化

“十三五”期間，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)以上，2019年底城鎮(zhèn)人口達(dá)到8.48億人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%。2014—2018年共有9000萬(wàn)以上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要進(jìn)展包括：一是戶(hù)籍制度改革全面落地。31個(gè)省（區(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已全部出臺(tái)戶(hù)籍制度改革方案或意見(jiàn)，除北京、上海外，基本已放開(kāi)放寬落戶(hù)限制，許多中小城市基本實(shí)現(xiàn)落戶(hù)零門(mén)檻，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度性通道全面打通。二是“人錢(qián)掛鉤”“人地掛鉤”以及農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制等市民化配套政策體系不斷完善。三是城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)加快覆蓋到常住人口。全國(guó)所有城市以居住證為載體的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系基本建立，職業(yè)技能培訓(xùn)、義務(wù)教育、保障性住房等基本公共服務(wù)供給不斷擴(kuò)面提質(zhì)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，已經(jīng)取得了重要進(jìn)展，“十四五”期間需要實(shí)現(xiàn)量變到質(zhì)變，必須把握住“高質(zhì)量”的兩個(gè)要點(diǎn)。

一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化必須保持較高數(shù)量規(guī)模。此次疫情過(guò)程中，部分農(nóng)民工受到各種限制，沒(méi)有急于返城返工；還有部分農(nóng)民工因城市企業(yè)倒閉暫時(shí)回鄉(xiāng)回村，這些都是暫時(shí)的現(xiàn)象。我們預(yù)測(cè)，到2035年前后，有4億—5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，其中，到2025年有1億—1.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要實(shí)現(xiàn)市民化，這是中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的挑戰(zhàn)所在，更是人口質(zhì)量紅利所在。我們估計(jì)，城鎮(zhèn)化每年直接形成的投資消費(fèi)拉動(dòng)增加約為20萬(wàn)億元，是最大的結(jié)構(gòu)性潛能。如果認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可以緩下來(lái)甚至停下來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程就會(huì)出現(xiàn)倒退，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，還會(huì)使現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)因此延緩。

二是必須確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所獲得市民化權(quán)利的全面性、完整性。目前非市民權(quán)利是殘缺不全的、低質(zhì)量的。如有的地方行政區(qū)劃調(diào)整后，農(nóng)民集體轉(zhuǎn)為城市戶(hù)籍，但并沒(méi)有完整地享受城市的基本公共服務(wù)。有的地方出臺(tái)了許多政策，但政策背后又有政策，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化打了折扣。還有些人認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化就是給他們發(fā)放新的戶(hù)口本，對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城市之后的居住、就業(yè)、社會(huì)保障等政策沒(méi)有充分準(zhǔn)備。換言之，沒(méi)有做足“化”的文章。

高質(zhì)量推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，建議考慮如下改革：

第一，以負(fù)面清單的方式推動(dòng)全面戶(hù)籍改革。目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，尤其是戶(hù)籍政策，還是正面清單性質(zhì)，即規(guī)定哪些城市可以放寬或放松。這樣做主要是考慮到城市的承載力，同時(shí)也是為了積累管理經(jīng)驗(yàn)。但這樣做的弊端也很明顯，不利于城市制定長(zhǎng)期人口規(guī)劃，不利于人口的充分流動(dòng)。“十四五”期間，應(yīng)考慮將正面清單性質(zhì)的落戶(hù)改革改為負(fù)面清單式改革。各省（區(qū)、市）可自主提出核心功能區(qū)限制人口的空間范圍，在此范圍之外的城市及其郊區(qū)、新區(qū)、縣區(qū)等全面放開(kāi)落戶(hù)限制。

第二，在城市群、都市圈開(kāi)展戶(hù)籍同城化改革。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以往的思路是分步走，大致是：第一步到2020年，實(shí)現(xiàn)1/3的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)，2/3根據(jù)相關(guān)條件享受相應(yīng)的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)；第二步到2030年，實(shí)現(xiàn)2/3的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口；第三步，到21世紀(jì)中葉，在實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的同時(shí)，徹底破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。這種做法時(shí)間拖得較長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化效應(yīng)不利于集中發(fā)揮。而且操作性上不具體，沒(méi)有較好地落到具體的空間。建議壓縮時(shí)間這條線(xiàn)，強(qiáng)化在空間上實(shí)施調(diào)節(jié)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶(hù)籍同城化累計(jì)互認(rèn)可在全國(guó)有條件的30—40個(gè)都市圈同步推開(kāi)。為避免短時(shí)間內(nèi)過(guò)多一般城市市民涌向中心城市的情況，可由各都市圈設(shè)定城市間同城化累計(jì)積分細(xì)則，比如規(guī)定不同等級(jí)規(guī)模城市年限換算時(shí)的折合系數(shù)。這會(huì)不會(huì)導(dǎo)致大量人口短時(shí)間涌向大城市？恰恰不會(huì)，因?yàn)槌鞘腥骸⒍际腥ν腔母镆馕吨谥行〕鞘猩踔列〕擎?zhèn)居住年限的積累的有效性，這將起到分流作用。2020年年初寧波與舟山戶(hù)籍互認(rèn)、待遇對(duì)等，就是非常好的嘗試。

第三，以居住地登記制度為核心推動(dòng)一系列改革。建議在即將開(kāi)展的第七次全國(guó)人口普查中，與換發(fā)新的身份證結(jié)合起來(lái)，使每一個(gè)普查到的人口都與其身份證吻合。最近發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》要求，“放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶(hù)限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度”。這既是對(duì)戶(hù)口制度的改革，也是對(duì)身份證制度的改革。原來(lái)的身份證是按戶(hù)籍所在地登記的，而以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度，意味著身份證可以按常住地的住址登記，不必再按戶(hù)口所在地的住址登記。圍繞身份證制度改革，需要推進(jìn)國(guó)家基本公共服務(wù)制度建設(shè)，推動(dòng)未落戶(hù)常住人口逐步享受與戶(hù)籍人口同等的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。運(yùn)用信息化手段建設(shè)便捷高效的公共服務(wù)平臺(tái)，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)度，完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)跨省異地就醫(yī)費(fèi)用直接結(jié)算制度，做好社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，促進(jìn)人口流動(dòng)。

第四，實(shí)施農(nóng)民工中長(zhǎng)期住房與就業(yè)制度改革。市民化屬于央地共同事權(quán)。國(guó)家層面，應(yīng)針對(duì)農(nóng)民工全生命周期，尤其是要研究?jī)芍寥r(nóng)民工的市民化進(jìn)程，據(jù)此制定中長(zhǎng)期戰(zhàn)略。戰(zhàn)略的主要內(nèi)容是要從制度上低成本地幫助農(nóng)民工成為新市民。一是住房制度改革，重點(diǎn)是抓緊完善市民住房保障體系，結(jié)合住房公積金改革，制定農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房、住房專(zhuān)項(xiàng)貸款辦法，促進(jìn)多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)?fù)瑱?quán)的住房制度建設(shè)，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有房可住、有戶(hù)可落的問(wèn)題。二是建立農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)的制度。應(yīng)考慮將農(nóng)民工就業(yè)納入就業(yè)統(tǒng)計(jì)范圍，這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。在市民化人口中，開(kāi)展大規(guī)模的就業(yè)職業(yè)培訓(xùn)，建立職業(yè)技能認(rèn)定。考慮將農(nóng)民工的職業(yè)技能折合成為進(jìn)城年限，此舉既有吸引力，又能真正提升新市民素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)人口的社會(huì)性流動(dòng)。

第五，制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的激勵(lì)相容政策。大城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)力不強(qiáng)，源自動(dòng)力機(jī)制的政策設(shè)計(jì)。以廣東為例，廣東雖然是中國(guó)財(cái)政收入總量排名第一的經(jīng)濟(jì)大省，但其人均財(cái)政支出水平卻只能排在全國(guó)第20位左右，這說(shuō)明經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)后，廣東省以人均財(cái)政支出水平衡量的政府公共服務(wù)能力，在全國(guó)只能排在20名之后。這在一定程度上說(shuō)明了為什么吸納外來(lái)人口較多的沿海發(fā)達(dá)省份和城市，沒(méi)有動(dòng)力讓這樣外來(lái)常住人口落戶(hù)成為本地居民。國(guó)家要探索利用綜合數(shù)據(jù)手段建立健全各城市城區(qū)常住人口等的統(tǒng)計(jì)制度，為政策制定提供支撐；同時(shí)通過(guò)信息發(fā)布，引導(dǎo)各類(lèi)資源合理流動(dòng)。實(shí)施按常住人口動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)土地、資金等資源，落實(shí)“人地錢(qián)掛鉤”配套政策，提高城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)的積極性。

三、高效率、科學(xué)配置土地資源

土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要穩(wěn)妥推進(jìn)。過(guò)去5年，事關(guān)土地制度的改革，初步完成了兩件基礎(chǔ)性工作。一是通過(guò)試點(diǎn)積累了經(jīng)驗(yàn)。2015年2月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣行政區(qū)域內(nèi)暫停調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施《土地管理法》5個(gè)條款、《城市房地產(chǎn)管理法》1個(gè)條款。33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)大膽探索，勇于創(chuàng)新，試點(diǎn)取得了明顯成效。二是法律修訂。2014年中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。土地制度改革的內(nèi)容與憲法、土地管理有關(guān)法律法規(guī)有一定沖突。深入推進(jìn)土地制度改革，必須修法。2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案，決定自2020年1月1日起施行。這鞏固了土地制度改革的成果，又為土地制度完善鋪平了道路。

“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要高效率、科學(xué)合理配置土地資源。土地資源配置影響到城鎮(zhèn)化的主體、空間、產(chǎn)業(yè)等諸多方面。從主體上說(shuō)，涉及農(nóng)民的土地權(quán)益能夠充分實(shí)現(xiàn)并流動(dòng)，有利于農(nóng)民帶著權(quán)益進(jìn)城；從空間上講，土地資源能夠影響城鎮(zhèn)化的空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；從土地用途管制上講，集體土地建設(shè)租賃房等做法能解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)住房問(wèn)題；從產(chǎn)業(yè)上講，能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，起到促進(jìn)人口集中集聚的作用。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》提出建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革、完善土地管理體制、鼓勵(lì)盤(pán)活存量建設(shè)用地等重大改革，為土地要素市場(chǎng)化配置提出方向，同時(shí)為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供了重要保證。

結(jié)合“十四五”時(shí)期高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)一步要求土地資源高效率配置，應(yīng)在以下方面加大改革力度。

第一，推進(jìn)全國(guó)土地交易制度的改革。科學(xué)預(yù)測(cè)面向現(xiàn)代化情境下的人口流向，結(jié)合國(guó)家中心城市、城市群和都市圈建設(shè)發(fā)展的趨勢(shì)，探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。土地制度改革已通過(guò)試點(diǎn)積累了經(jīng)驗(yàn)，《土地管理法》的修訂為進(jìn)一步改革提供了法律支持，開(kāi)展全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易，政策上已無(wú)原則性障礙，各方都期待有更大的實(shí)踐突破。如可以考慮成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈與長(zhǎng)三角地區(qū)進(jìn)行土地指標(biāo)跨區(qū)域交易試點(diǎn)，這項(xiàng)改革是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“龍頭”與“龍尾”的重要合作，有利于長(zhǎng)江流域上下游建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于探索區(qū)域協(xié)調(diào)合作發(fā)展機(jī)制。

第二，提高宅基地利用效率的改革。改革的目的是為農(nóng)民進(jìn)城增加財(cái)產(chǎn)性收入，主要改革方向有兩個(gè)：一是允許農(nóng)民集體妥善處理產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償關(guān)系后，依法收回農(nóng)民自愿退出的閑置宅基地，按照國(guó)土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營(yíng)性用途入市；二是宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)、宅基地及農(nóng)房使用權(quán)“三權(quán)分置”之后，進(jìn)一步探索適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

第三，集體用地建設(shè)租賃住房改革。此項(xiàng)改革的目的是逐步解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。總結(jié)目前在北京、上海、成都等13個(gè)城市開(kāi)展的集體用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將這項(xiàng)試點(diǎn)在全國(guó)推廣。推動(dòng)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供保障。未來(lái)應(yīng)主要基于城鎮(zhèn)化人口需求，由吸納人口較多的省或國(guó)家中心城市自主確定集體用地建設(shè)租賃住房的范圍。

第四，盤(pán)活集體存量建設(shè)用地的改革。目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地就業(yè)。深入推進(jìn)建設(shè)用地整理，預(yù)留一定新增建設(shè)用地指標(biāo)。充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤(pán)活存量土地和低效用地，研究完善促進(jìn)盤(pán)活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。

第五，土地要素分配機(jī)制的改革。城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用更多由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有利于完善土地利用計(jì)劃管理，實(shí)施年度建設(shè)用地總量調(diào)控制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，推動(dòng)土地計(jì)劃指標(biāo)更加合理化。省級(jí)范圍統(tǒng)籌，要兼顧行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的聯(lián)系與區(qū)別，注意城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、城市之間的均衡發(fā)展，注重用土地資源推動(dòng)和引導(dǎo)大中小城市、小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展，促進(jìn)省域城鎮(zhèn)化空間高效布局。

四、完善可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制

“十四五”期間，地方政府財(cái)政壓力持續(xù)加大，主要表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，尤其是新冠肺炎疫情帶來(lái)的財(cái)政收入下降壓力。減費(fèi)降稅政策力度加大，地方財(cái)政收入減少。房地產(chǎn)調(diào)控政策未見(jiàn)放松，土地出讓收入償債的缺口持續(xù)存在且有可能加大。

我們認(rèn)為“十四五”期間，完善可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，在思路上應(yīng)有重要改變：

一是按中長(zhǎng)期測(cè)算農(nóng)民工市民化成本，制定分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)民工市民化成本的支出，是一個(gè)長(zhǎng)期的累進(jìn)和分?jǐn)傔^(guò)程，并不需要一次性投入，這個(gè)投入可拉長(zhǎng)到農(nóng)民工市民化的過(guò)程。短期來(lái)看，義務(wù)教育和保障性住房是主要支出；遠(yuǎn)期來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障是主要支出。其中，義務(wù)教育和保障性住房的支出占總成本的1/3左右，養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)占總成本的40%—50%。分?jǐn)偟?SPAN lang=EN-US>15年再進(jìn)行成本分擔(dān)設(shè)計(jì)，有利于形成較為合理的投融資機(jī)制。

二是通過(guò)收益與成本的正向循環(huán)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)投融資機(jī)制。我們測(cè)算，自2021年到2035年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口將從8.4億人增加到9.7億人，新增人口80%將進(jìn)入都市圈、城市群范圍內(nèi)的中心城市和有潛力的中小城市。推動(dòng)這些遷移人口市民化，將會(huì)激發(fā)巨大的內(nèi)需消費(fèi)需求和促進(jìn)人力資本提升。

三是必須通過(guò)多主體參與來(lái)設(shè)計(jì)可持續(xù)投融資模式。城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的效應(yīng)具有很強(qiáng)的外部性，在中心城市、城市群層面推進(jìn)城鎮(zhèn)化，需要國(guó)家與地方共同分擔(dān)成本。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，新老市民是參與者、受益者，也應(yīng)是成本分擔(dān)者。另外，社會(huì)資本通過(guò)多種途徑也能充分參與城鎮(zhèn)化并分享其中受益。

綜上，“十四五”期間，需要在可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資模式設(shè)計(jì)上有較大改革的力度：

第一，在中長(zhǎng)期投融資機(jī)制的框架下加大改革力度。“十四五”期間，國(guó)家應(yīng)在全面宣布放開(kāi)戶(hù)籍之時(shí)，啟動(dòng)為期15年左右的城鎮(zhèn)化投融資框架設(shè)計(jì)，著眼于基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化之時(shí)人口的總量、分布、結(jié)構(gòu)等特征，測(cè)算成本，并對(duì)基本設(shè)施、公共服務(wù)等予以按年度分擔(dān)。由于勞動(dòng)力要素具有強(qiáng)的外部性，因此農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅僅是地方事權(quán)，而應(yīng)列入央地共同事權(quán)，相應(yīng)地中央財(cái)政應(yīng)加大成本分擔(dān)的支持力度。

第二，在國(guó)家中心城市等率先建立房地產(chǎn)稅。目前中國(guó)城市財(cái)政的收入主要來(lái)源于增值稅、營(yíng)業(yè)稅以及土地使用權(quán)出讓收益，黨的十八屆三中全會(huì)提出要“完善地方稅種”。對(duì)于加快房地稅立法，中國(guó)已錯(cuò)過(guò)以前較好時(shí)機(jī)。現(xiàn)在較好的時(shí)機(jī)就是中心城市和城市群放開(kāi)落戶(hù)。開(kāi)征房地產(chǎn)稅作為屬地稅，有助于使基礎(chǔ)設(shè)施投入形成的房地產(chǎn)增值收益，以房地產(chǎn)稅形式變?yōu)檎杖耄瑥亩鵀榈胤秸畠斶�債務(wù)提供穩(wěn)定的來(lái)源，促進(jìn)財(cái)務(wù)良性循環(huán)。可在除個(gè)別超大城市之外的特大城市開(kāi)展這項(xiàng)改革，鼓勵(lì)城市接納新的移民，同時(shí)為新市民進(jìn)入籌集資金。

第三，降低債務(wù)規(guī)模，特別是優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。立足于現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)，特別是中心城市、城市群的中長(zhǎng)期項(xiàng)目，在項(xiàng)目建成后對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和地方政府收入有外溢性，主要風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在現(xiàn)金流的長(zhǎng)期性和債務(wù)期限不匹配，融資成本偏高。化解這類(lèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一方面要采取有效措施，控制高負(fù)債地區(qū)的新增債務(wù)規(guī)模，從源頭上控制新增政府性投資項(xiàng)目；另一方面，要通過(guò)地方政府債務(wù)置換優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，以低成本債務(wù)替換高成本存量債務(wù)，以長(zhǎng)期債替換短期債。

第四，深入推進(jìn)融資治理模式的改革。目前用于規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資運(yùn)作的投資、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等相關(guān)法律和政策文件，多數(shù)是在傳統(tǒng)體制下形成的。開(kāi)發(fā)性PPP、REITs導(dǎo)入需要進(jìn)行許多改革。“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)化領(lǐng)域應(yīng)推動(dòng)REITs在多領(lǐng)域擴(kuò)展，包括促進(jìn)長(zhǎng)租公寓實(shí)現(xiàn)規(guī)模化擴(kuò)張、促進(jìn)養(yǎng)老地產(chǎn)快速形成專(zhuān)業(yè)化產(chǎn)業(yè)鏈、促進(jìn)城市更新升級(jí)迭代、促進(jìn)工業(yè)物流地產(chǎn)規(guī)模化網(wǎng)絡(luò)化等。同時(shí)推進(jìn)建立中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的REITs模式，結(jié)合深化金融改革，構(gòu)建多層次的資本市場(chǎng)體系等，發(fā)揮REITs對(duì)盤(pán)活存量，擴(kuò)大投資的效果。

第五，落實(shí)主體功能區(qū)考核制度，提升生態(tài)價(jià)值。根據(jù)主體功能區(qū)定位改革考核方式，優(yōu)化考核內(nèi)容，對(duì)于以生態(tài)保護(hù)為主的地區(qū)不再考核工業(yè)和GDP。加快建立跨區(qū)域的自然資源補(bǔ)償、交易機(jī)制，提高生態(tài)地區(qū)保護(hù)生態(tài)的積極性。落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題是要解決生態(tài)資源可度量、可核算問(wèn)題，進(jìn)而解決可貨幣化、可交易問(wèn)題。

五、構(gòu)建高效協(xié)同的城鎮(zhèn)化治理體系

構(gòu)建高效協(xié)同的城鎮(zhèn)化治理體系，推動(dòng)中心城市和城市群發(fā)展，具有多方面的意義。一是基礎(chǔ)性，城市群發(fā)展需要治理體系與能力的支撐。二是迫切性，疫后恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，投資與消費(fèi)的主要空間在中心城市和城市群。三是全局性，70%—80%的人口與經(jīng)濟(jì)總量和增量在中心城市和城市群。四是長(zhǎng)期性，疫情之后全球化面臨著新的挑戰(zhàn)，以治理體系水平提升促進(jìn)超大規(guī)模戰(zhàn)略平臺(tái)建設(shè)，是全球競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)容。

“十四五”時(shí)期，構(gòu)建城鎮(zhèn)化高效率治理體系，推動(dòng)中心城市、城市群發(fā)展，需要實(shí)施一系列改革。

第一，構(gòu)建新型的央地治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，將國(guó)家戰(zhàn)略落到實(shí)處。一是建立中央部門(mén)統(tǒng)領(lǐng)、地方省級(jí)政府參與的實(shí)施機(jī)制。二是研究借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都市圈開(kāi)發(fā)整治的法律法規(guī)，可研究考慮制定中國(guó)的《都市圈開(kāi)發(fā)法》。三是在全國(guó)層面，加強(qiáng)若干都市圈和城市群的合作機(jī)制建設(shè)。

第二，在中心城市與城市群開(kāi)展要素市場(chǎng)化改革。中心城市的勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素密集，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，有強(qiáng)勁需求。“十四五”時(shí)期應(yīng)立足于超大規(guī)模戰(zhàn)略平臺(tái)建設(shè)，選擇有潛力、有動(dòng)力、穩(wěn)定性強(qiáng)的區(qū)域推進(jìn)要素市場(chǎng)化的改革。當(dāng)前有幾項(xiàng)重點(diǎn)工作：一是貨幣政策、財(cái)政政策方面，以中心城市與城市群為重點(diǎn)，設(shè)計(jì)出長(zhǎng)期或特別國(guó)債支持的重大基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目。二是土地制度改革力度加大，加大向中心城市和城市群傾斜。三是針對(duì)中心城市、城市群的實(shí)有常住人口，研究住房、醫(yī)療等資源配置。

第三，以聯(lián)合編制與實(shí)施規(guī)劃為突破點(diǎn)開(kāi)展改革。一是完善都市圈和城市群聯(lián)合規(guī)劃編制的程序，加強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性。二是推動(dòng)區(qū)域建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。三是探索區(qū)域共享式的財(cái)稅改革。四是設(shè)立區(qū)域聯(lián)合發(fā)展基金（共同基金）。五是營(yíng)造區(qū)域共同營(yíng)商環(huán)境，清除壁壘。六是建立區(qū)域科技創(chuàng)新資源的協(xié)同共享機(jī)制。七是采取區(qū)域生態(tài)治理的聯(lián)合行動(dòng)。改革設(shè)計(jì)要有利于提高城市的能級(jí)，避免形成新的大城市病，優(yōu)化特色功能在中小城市布局。

第四，探索新型空間數(shù)據(jù)治理的重大改革。將新基建與城市群、都市圈結(jié)合起來(lái)，綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感等流域生態(tài)全息診斷和智能監(jiān)測(cè)等現(xiàn)代高新技術(shù)，對(duì)城市群、都市圈的地理環(huán)境、自然資源、生態(tài)環(huán)境、人文景觀(guān)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)狀態(tài)等各種信息進(jìn)行采集和數(shù)字化管理，深化5G、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)在都市圈的應(yīng)用力度。在此過(guò)程中，需要圍繞數(shù)據(jù)治理、城市群治理實(shí)施一系列改革，加快構(gòu)建跨區(qū)域的動(dòng)態(tài)智慧感知體系、智聯(lián)大數(shù)據(jù)體系、智能應(yīng)用支撐體系、智慧應(yīng)用體系，打造一批戰(zhàn)略性、網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家骨干工程。

第五，科學(xué)統(tǒng)計(jì)城市群的發(fā)展指標(biāo)。一是將城市群統(tǒng)計(jì)列為國(guó)家統(tǒng)計(jì)內(nèi)容。二是開(kāi)展城市群分級(jí)分類(lèi)管理。現(xiàn)有成熟型、成長(zhǎng)型的分類(lèi)并不科學(xué)，因?yàn)楝F(xiàn)有成熟型城市群并不就是成長(zhǎng)型城市群的未來(lái)，有的小型城市群永遠(yuǎn)不可能變成長(zhǎng)三角、珠三角。三是城市群內(nèi)城市政績(jī)考核，應(yīng)兼顧城市群協(xié)作事務(wù)責(zé)任擔(dān)當(dāng)方面的表現(xiàn)。四是開(kāi)展城市群重大專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)。2014年開(kāi)始的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)只有城市和小城鎮(zhèn)的試點(diǎn)，這種試點(diǎn)過(guò)于強(qiáng)化了城市之間的競(jìng)爭(zhēng)，“十四五”期間，可在城市群、都市圈開(kāi)展一批國(guó)家戰(zhàn)略改革試點(diǎn)。

六、增強(qiáng)城鎮(zhèn)化改革的新動(dòng)能

展望“十四五”，應(yīng)進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位，更加明確地堅(jiān)持城市化發(fā)展道路，將城鎮(zhèn)化改革發(fā)展中的成熟做法上升到國(guó)家治理體系與治理能力的高度，為城鎮(zhèn)化改革注入新的強(qiáng)大動(dòng)能。

第一，在方向上，適時(shí)將城鎮(zhèn)化調(diào)整為城市化。一是考慮到后疫情時(shí)代全球化可能性的調(diào)整，中國(guó)的城市化對(duì)于中國(guó)戰(zhàn)略再平衡具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的巨大意義；二是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)、目標(biāo)已發(fā)生重大變化，特別是考慮到中心城市、都市圈、城市群已經(jīng)成為國(guó)家發(fā)展最根本的動(dòng)力源；三是考慮到中國(guó)城市數(shù)量過(guò)少，未來(lái)應(yīng)著力推動(dòng)城市數(shù)量增加、質(zhì)量提升等相關(guān)方面的重要改革。

第二，在載體上，確定以都市圈建設(shè)為突破口推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革發(fā)展。確定城市群是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的未來(lái)形態(tài)，都市圈是現(xiàn)實(shí)的突破口和最有力的抓手。持續(xù)鞏固和發(fā)揮以中心城市引領(lǐng)帶動(dòng)都市圈，以都市圈支撐和驅(qū)動(dòng)城市群的發(fā)展模式。以都市圈空間為重點(diǎn)載體，布局新型基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)水平，推進(jìn)綜合性改革。尤其是結(jié)合此次武漢大都市圈防控疫情的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，著眼于現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)情境下的國(guó)家安全，設(shè)立以地方政府為主體，以都市圈為基本單元的應(yīng)急響應(yīng)體制；構(gòu)建區(qū)域性的公共資源應(yīng)急調(diào)配機(jī)制；優(yōu)化新型都市圈布局，大力發(fā)展都市圈外圍節(jié)點(diǎn)和微中心。

第三，在路徑上，通過(guò)加快推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革發(fā)展。“十四五”時(shí)期是要素市場(chǎng)化配置加速落地的5年。要素市場(chǎng)化配置改革，涉及的領(lǐng)域眾多，困難重重。城鎮(zhèn)化領(lǐng)域在推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置、引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)、推進(jìn)資本要素市場(chǎng)化配置、加快發(fā)展技術(shù)要素市場(chǎng)、加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革等方面，已積累了豐富的改革成果，應(yīng)集中梳理一批試點(diǎn)做法，使之上升到法律法規(guī)的層面。此舉既鞏固城鎮(zhèn)化改革成果，又能實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大要素市場(chǎng)化的廣度、深度，對(duì)經(jīng)濟(jì)全局意義重大。

第四，在目標(biāo)上，從國(guó)家治理體系與治理能力角度推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革發(fā)展。“十三五”時(shí)期，城鎮(zhèn)化領(lǐng)域取得一系列改革發(fā)展成果，僅國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作就在2省及232個(gè)城鎮(zhèn)地區(qū)，開(kāi)展了三批多任務(wù)、多目標(biāo)改革。但也要看到，城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的“四梁八柱”雖然初步建立，但還有相當(dāng)多的不完善、不健全。有些方面碎片化、短期化、行政化推動(dòng)的色彩較濃，沒(méi)有上升到國(guó)家治理體系與治理能力建設(shè)的高度。“十四五”時(shí)期開(kāi)啟了中國(guó)邁向現(xiàn)代化的新征程，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化推動(dòng)中國(guó)從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)向城市高度發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)融合的社會(huì)變遷，核心內(nèi)容是制度變遷，是制度更加定型、更加成熟。沿著這一方向來(lái)看，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，為城鎮(zhèn)化改革順利推進(jìn)提供了保障；同時(shí)，城鎮(zhèn)化改革與制度探索是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。通過(guò)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，為國(guó)家未來(lái)探索更加成熟、更加定型的各類(lèi)治理制度，這是城鎮(zhèn)化改革的總體方向。

本文節(jié)選自《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第4期