作者：肖金成（國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長）

70年來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生了翻天覆地的變化，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略也經(jīng)歷了幾次轉變。回顧這些發(fā)展變化及取得的巨大成就，總結經(jīng)驗，有利于豐富區(qū)域發(fā)展理論，加深對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的理解，也有利于新時代現(xiàn)代化區(qū)域發(fā)展體系的建設。

1949-1978年：區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略

新中國建立之初，生產(chǎn)力水平十分低下，工業(yè)基礎十分薄弱，地區(qū)分布也極不平衡。全國工業(yè)70%以上集中在占國土面積12%的東部沿海地區(qū)，其中60%以上集中在以上海為中心的長江三角洲（20%以上）、以沈陽為中心的東北南部（20%）、以天津為中心的京津唐地區(qū)（10%）、以青島為中心的膠濟沿線（5%）和廣州（3%）。而廣大內(nèi)陸地區(qū)，尤其是西南、西北地區(qū)，除少數(shù)采礦業(yè)之外，幾乎沒有什么近代工業(yè)。

改變這種工業(yè)偏集于沿海地區(qū)的狀況，成為新中國領導人必須考慮的問題。在均衡發(fā)展戰(zhàn)略的指導下，我國在中西部地區(qū)進行大規(guī)模投資，加快了內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，基本實現(xiàn)了生產(chǎn)力均衡布局的目標，在全國生產(chǎn)力的均衡配置方面取得很大成效，用較短的時間為內(nèi)陸地區(qū)奠定了工業(yè)基礎。沒有這一時期的鐵路等交通基礎設施建設和工業(yè)的發(fā)展，廣大內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展或許還要延遲幾十年或更長的時間，正是這一時期奠定的工業(yè)基礎，有力支撐了改革開放后沿海地區(qū)乃至整個國民經(jīng)濟的快速增長。

從20世紀50年代初到70年代末，我國區(qū)域發(fā)展的主線或基調(diào)是均衡發(fā)展戰(zhàn)略，即以內(nèi)地為投資和建設的重點，以縮小沿海與內(nèi)地之間的差距實現(xiàn)生產(chǎn)力的均衡布局為基本目標，追求地區(qū)經(jīng)濟的同步發(fā)展和自成體系。

在此期間，也出現(xiàn)了忽視沿海地區(qū)發(fā)展的問題，主要體現(xiàn)在沿海地區(qū)投資減少，增長率下降，致使上海、華北等老工業(yè)基地的作用未得到應有的發(fā)揮和加強。但加快內(nèi)陸地區(qū)的發(fā)展不僅具有重要的經(jīng)濟意義，而且具有重要的政治意義和歷史意義。

1979-1999年：區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略

改革開放后，理論界對犧牲效率的絕對平衡觀進行了反思，對促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的理論進行了深入探索，把效率原則和效益目標放在優(yōu)先地位。與此同時，國際上盛行的梯度推移理論被引入我國生產(chǎn)力布局與區(qū)域經(jīng)濟研究中，在理論界逐步形成非均衡發(fā)展理念。

“六五”計劃（1981—1985）國家對經(jīng)濟布局和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行了重大調(diào)整，由均衡發(fā)展戰(zhàn)略轉向非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。明確指出：要積極利用沿海地區(qū)的現(xiàn)有基礎，充分發(fā)揮它們的優(yōu)勢，帶動內(nèi)地經(jīng)濟進一步發(fā)展。“七五計劃”（1996-1990）又明確按東部-中部-西部的順序安排發(fā)展重點，東部地帶“加速發(fā)展”，中部地帶“有重點地發(fā)展”，西部地帶“做好進一步開發(fā)的準備”。

采取區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，即向東部沿海地區(qū)傾斜的戰(zhàn)略，取得了巨大的成功。一是推動了東部地帶的發(fā)展，為推進改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟體制積累了寶貴的經(jīng)驗；二是吸納了大批農(nóng)村勞動力；三是通過示范效應和技術經(jīng)濟合作等多種途徑，在一定程度上拉動了中西部地帶的發(fā)展；四是產(chǎn)業(yè)結構失衡狀況得以扭轉，各地經(jīng)濟呈現(xiàn)活躍的態(tài)勢和不同的特色。當然，也存在一些問題。主要是東部地帶與中西部地帶的經(jīng)濟差距不斷拉大

到了20世紀90年代，區(qū)域發(fā)展又出現(xiàn)了與80年代不同的新特點。首先，區(qū)域政策在繼續(xù)強調(diào)效率原則的同時，開始注意公平的目標取向。“八五”（1991-1995）計劃提出，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)力布局遵循的指導原則是“統(tǒng)籌規(guī)劃，合理分工，優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)發(fā)展，利益兼顧，共同富裕”，體現(xiàn)出國家對過分東傾的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整。其次，通過進一步擴大對外開放，特別是重點開放沿海、沿江、沿邊地區(qū)，建立各種類型的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，逐步擴大外商投資領域，為中西部地區(qū)的開發(fā)創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。第三，突出了中西部基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設。

2000-2015年：區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略

從2000年開始，西部大開發(fā)戰(zhàn)略全面啟動；2003年，實施東北等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略；2005年開始實施中部崛起戰(zhàn)略；2008年，美國金融危機爆發(fā)，對中國沿海地區(qū)造成較大沖擊，東部率先轉型升級戰(zhàn)略啟動。至此，西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先戰(zhàn)略全面實施（俗稱四大板塊）。各個板塊采取不同的發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策，有力地促進了各區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展。

西部地區(qū)由于自然、歷史、社會、經(jīng)濟等諸多因素的影響，經(jīng)濟發(fā)展相對比較落后。1999年，黨中央審時度勢做出了西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策。十五屆四中全會決定將西部大開發(fā)作為21世紀我國經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一。

實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，人民生活水平明顯提高，生態(tài)環(huán)境建設取得積極成果，對外開放水平進一步提高，多層次區(qū)域合作的格局開始形成，為進一步加快發(fā)展奠定了良好基礎。

東北地區(qū)是我國少數(shù)資源稟賦合理、交通設施完善、產(chǎn)業(yè)基礎雄厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的地區(qū)之一。十六大報告提出支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造，支持以資源開采為主的城市和地區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的方針。2003年10月，中共中央、國務院發(fā)布了關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見。

東北振興戰(zhàn)略取得了一定的效果。經(jīng)濟結構優(yōu)化，自主創(chuàng)新能力有所提升，對外開放水平明顯提高，棚戶區(qū)及下崗職工等民生問題逐步解決。但東北地區(qū)與發(fā)達地區(qū)比較還有較大差距，一些影響長遠發(fā)展和深層次問題還未根本解決。

中部地區(qū)地處內(nèi)陸，是我國區(qū)域關聯(lián)度最強的地區(qū)，承東啟西，連南貫北，具有開拓大市場和發(fā)展大流通的優(yōu)越條件。2004年9月，“促進中部地區(qū)崛起”寫入十六屆四中全會的決定。2005年10月，十六屆五中全會通過的“十一五”規(guī)劃建議對中部地區(qū)的發(fā)展提出了明確要求。

通過實施“中部崛起”戰(zhàn)略，中部地區(qū)加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐。通過擴大開放，承接海外和沿海的產(chǎn)業(yè)轉移，加快資源整合與區(qū)域經(jīng)濟合作，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，走出一條全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的新路子。

從“鼓勵東部地區(qū)加快發(fā)展”，到“東部地區(qū)率先轉型發(fā)展”，國家對于東部地區(qū)的發(fā)展并沒有專門的文件，也沒有整體規(guī)劃，更多地體現(xiàn)在支持局部區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃和政策。例如，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出：東部地區(qū)必須加快經(jīng)濟轉型升級、空間結構優(yōu)化、資源永續(xù)利用和環(huán)境質量提升。

隨著東部地區(qū)加快建立全方位開放型經(jīng)濟體系、更高層次參與國際合作與競爭，將自身優(yōu)勢與“一帶一路”充分結合，其國際影響力不斷提高。隨著研發(fā)投入的不斷增加、創(chuàng)新能力的持續(xù)增強，東部地區(qū)在創(chuàng)新驅動發(fā)展方面的表現(xiàn)越來越突出，創(chuàng)新正成為東部地區(qū)率先發(fā)展的新優(yōu)勢、新引擎。

2016年以來：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

“十三五”規(guī)劃建議提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。2017年，十九大報告把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家七大戰(zhàn)略之一。中國是發(fā)展中大國，各個區(qū)域具有各自比較優(yōu)勢，發(fā)展呈現(xiàn)差異性是必然的，但區(qū)域差距不能過大，應打破區(qū)域分割、各自為政的狀況，按照優(yōu)勢互補、互利共贏的原則，加強區(qū)域合作，不斷縮小區(qū)域差距。走出一條科學持續(xù)、協(xié)同發(fā)展的路子，最后達到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。

建議提出，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

“十三五”規(guī)劃明確了推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務：深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，大力推動東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興，促進中部地區(qū)崛起，支持東部地區(qū)率先發(fā)展。同時，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和困難地區(qū)的支持力度，加大對資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)退化等困難地區(qū)的支持力度。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是貫徹新發(fā)展理念、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要內(nèi)容，對于促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、全面建成小康社會和構建現(xiàn)代化區(qū)域發(fā)展新格局具有重要意義。

2018年初，習近平總書記在主持中共中央政治局第三次集體學習時強調(diào)，要建設彰顯優(yōu)勢、協(xié)調(diào)聯(lián)動的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系，實現(xiàn)區(qū)域良性互動、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、陸海統(tǒng)籌整體優(yōu)化，培育和發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，加強區(qū)域優(yōu)勢互補，塑造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。他指出，要積極推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的空間布局，實施好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推動京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展，同時協(xié)調(diào)推進粵港澳大灣區(qū)發(fā)展。習近平總書記的講話為區(qū)域發(fā)展指明了方向。

現(xiàn)代化區(qū)域發(fā)展體系，應以實現(xiàn)全國現(xiàn)代化為導向，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為總戰(zhàn)略，統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北方，促進經(jīng)濟要素在更大范圍、更高層次、更廣空間順暢流動與合理配置，順應小城鎮(zhèn)、中心城市、大都市、都市圈梯次發(fā)展的趨勢，構建城市群、發(fā)展軸、經(jīng)濟區(qū)等為支撐的功能清晰、分工合理、各具特色、協(xié)同聯(lián)動的區(qū)域發(fā)展新格局。

以城市群為核心推動形成主要經(jīng)濟區(qū)，在空間上先集聚成點、后擴散于帶、再輻射為面，也有利于改變我國人口與產(chǎn)業(yè)不匹配、大都市過大、小城鎮(zhèn)過多、中等城市發(fā)育不良的區(qū)域空間結構不合理狀況，提高資源配置效率和經(jīng)濟自組織能力。

每個經(jīng)濟區(qū)內(nèi)均有經(jīng)濟相對發(fā)達的城市群，通過發(fā)展軸與周邊地區(qū)加強經(jīng)濟聯(lián)系，實現(xiàn)功能互補，可以發(fā)揮城市群的輻射帶動作用，也可以發(fā)揮整個經(jīng)濟區(qū)對城市群的支撐作用。通過建立優(yōu)勢互補的區(qū)域合作機制，就能夠沖破行政區(qū)的藩籬，加強區(qū)域合作，實現(xiàn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和現(xiàn)代化的目標。