中國(guó)的人口聚集程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要拋棄絕對(duì)的均衡發(fā)展思想，放棄機(jī)械地按照以“區(qū)域”為中心制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的套路，緊緊圍繞人口分布和人口聚集制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)刻不容緩。

　　區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略既是解決地區(qū)發(fā)展不平衡矛盾的基本途徑，又是解決地區(qū)發(fā)展不充分矛盾的重要手段。它是依據(jù)區(qū)域要素稟賦進(jìn)行宏觀資源配置的總綱領(lǐng)，是依托區(qū)域優(yōu)勢(shì)、突出主體功能、推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的總布局，是培育國(guó)家核心增長(zhǎng)極、深度參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的總抓手。

　　改革開放40多年來(lái)最重要的經(jīng)驗(yàn)之一就是區(qū)域率先發(fā)展戰(zhàn)略的成功實(shí)施，而這一戰(zhàn)略之所以成功，是因?yàn)樗槕?yīng)了人口聚集與經(jīng)濟(jì)聚集二者之間的契合。今天，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略往往以“區(qū)域”為中心，為了區(qū)域平衡而平衡，忽視了人口聚集與經(jīng)濟(jì)聚集的匹配度。

　　反思以“區(qū)域”為中心的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

　　區(qū)域發(fā)展差距為什么沒有縮小？產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為什么沒有在國(guó)內(nèi)區(qū)域間進(jìn)行，而是跨出國(guó)門？區(qū)域非均衡戰(zhàn)略為什么成功？區(qū)域均衡戰(zhàn)略為什么效果不明顯？當(dāng)前，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，外部形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，面臨百年未有之大變局，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略能否再次成為新時(shí)代全面深化改革開放的突破口？面對(duì)這些尖銳問(wèn)題，需要我們對(duì)現(xiàn)有的以“區(qū)域”為中心的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行反思。

　　體現(xiàn)“區(qū)域協(xié)調(diào)與平衡發(fā)展”理念的西部大開發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)實(shí)施20年了，繼2004年提出振興東北戰(zhàn)略也15年了，我國(guó)區(qū)域發(fā)展的差距并沒有明顯縮小，尤其是東北地區(qū)，2016年又實(shí)施了新一輪振興東北戰(zhàn)略，在政策利好不斷疊加的情況下，仍未阻擋東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大幅回落，東北地區(qū)與東部發(fā)展的差距進(jìn)一步拉大了。

　　區(qū)域戰(zhàn)略本質(zhì)上是資源向配置地區(qū)傾斜的政策。區(qū)域戰(zhàn)略的地區(qū)指向并非簡(jiǎn)單的空間劃定問(wèn)題，更重要的是圍繞國(guó)家宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，尤其是要實(shí)現(xiàn)貧困人口的脫貧和全面小康社會(huì)的建成，這就需要在制定區(qū)域戰(zhàn)略時(shí)不能局限于地域空間，而要以人為中心，從人口的分布和聚集出發(fā)，更好地實(shí)現(xiàn)人與地結(jié)合、人與物的結(jié)合。與此同時(shí)，在全球復(fù)雜多變的開放形勢(shì)與國(guó)內(nèi)多樣化的地區(qū)發(fā)展格局下，國(guó)家戰(zhàn)略在內(nèi)涵上進(jìn)行了深化與擴(kuò)展，地區(qū)發(fā)展的需求相應(yīng)升級(jí)，而區(qū)域戰(zhàn)略作為連接國(guó)家戰(zhàn)略與地區(qū)發(fā)展之間的橋梁，其地區(qū)指向存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

　　GDP占比／人口占比是衡量一國(guó)區(qū)域平衡發(fā)展程度的基本指標(biāo)。僅以GDP占比或經(jīng)濟(jì)增速不能衡量區(qū)域發(fā)展的平衡。區(qū)域差異其實(shí)就是其經(jīng)濟(jì)分布與人口分布間的不匹配程度。如果各個(gè)地區(qū)聚集的經(jīng)濟(jì)和人口占全國(guó)的份額相同，那么區(qū)域差距就不存在。美國(guó)50萬(wàn)人以上都市區(qū)經(jīng)濟(jì)—人口比值的均值為0.98。韓國(guó)人口長(zhǎng)期大規(guī)模向首爾圈集聚，而首爾圈經(jīng)濟(jì)—人口比值處于1左右。東京圈經(jīng)濟(jì)—人口比值為1.14。相比之下，中國(guó)各省的GDP全國(guó)占比—人口全國(guó)占比則呈現(xiàn)出明顯的分化，比值在0.6-2.2之間。其中北京、上海、江蘇三省市比值最高，分別為2.11、2.08和1.75。從人口分布與經(jīng)濟(jì)分布匹配的角度來(lái)看，中國(guó)的區(qū)域差距主要由經(jīng)濟(jì)聚集度所決定，人口聚集度往往處于從屬地位，生產(chǎn)過(guò)多地集中到核心發(fā)達(dá)區(qū)域，而人口沒有相應(yīng)地高度集中，造成核心發(fā)達(dá)區(qū)域生產(chǎn)與人口分布高度失衡。因此，促進(jìn)人口在區(qū)域間的合理流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的有效途徑。

　　“人口分布”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略勢(shì)在必行

　　人口流動(dòng)加速人口聚集，人口聚集提升經(jīng)濟(jì)復(fù)雜度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷升級(jí)與國(guó)民收入水平的持續(xù)攀升，并通過(guò)城市群載體的核心增長(zhǎng)極提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。這是中國(guó)過(guò)去40多年改革開放的成功經(jīng)驗(yàn)，也是未來(lái)30年實(shí)現(xiàn)重要戰(zhàn)略目標(biāo)的必要途徑。

　　人口自由流動(dòng)是改革開放成功的關(guān)鍵。中國(guó)改革開放的過(guò)程，就是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化和國(guó)際化的過(guò)程，也就是現(xiàn)代化的過(guò)程。其中，市場(chǎng)化是前提，工業(yè)化是核心，城鎮(zhèn)化是重要內(nèi)容，國(guó)際化是必要條件，現(xiàn)代化是必然結(jié)果。這“五化”都離不開人口的自由流動(dòng)，離不開人口素質(zhì)的提高，離不開人與物的有機(jī)高效結(jié)合。城市人口的流動(dòng)以及遷出，恰恰是人口在空間上實(shí)現(xiàn)更優(yōu)化配置的結(jié)果，是勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提升的結(jié)果。以工業(yè)化而言，工業(yè)化是人與物的結(jié)合與互動(dòng)持續(xù)發(fā)生的螺旋式提升過(guò)程，其結(jié)果是實(shí)現(xiàn)了人的素質(zhì)提高和經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。人是構(gòu)筑市場(chǎng)的基礎(chǔ)，市場(chǎng)則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平臺(tái)。沒有人口作為基礎(chǔ)，縱然有再好的產(chǎn)業(yè)都無(wú)法運(yùn)行。

　　人口聚集提升經(jīng)濟(jì)復(fù)雜度。經(jīng)濟(jì)復(fù)雜度指經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中產(chǎn)業(yè)間的相互依存性。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越多樣化，產(chǎn)業(yè)間的相互依存性越高，產(chǎn)業(yè)鏈越長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)復(fù)雜度越高，反之，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越單一，產(chǎn)業(yè)間聯(lián)系越少，經(jīng)濟(jì)復(fù)雜度則越低。人口聚集是提升經(jīng)濟(jì)復(fù)雜度關(guān)鍵要素。人口聚集帶來(lái)規(guī)模效應(yīng)，人口聚集創(chuàng)造新的需求，人口聚集細(xì)化分工，人口聚集提升專業(yè)化水平，人口聚集加速經(jīng)濟(jì)聚集，從而不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)雜度的提升。城市化的本質(zhì)就是聚集，國(guó)際上三大灣區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)復(fù)雜化和高級(jí)化的邏輯就是高速聚集、高效配置，再聚集、再配置，直至人口與資源在特定區(qū)域空間上高度聚集并產(chǎn)生最大的聚合效應(yīng)。城市的開放性，很大程度上在于匯聚各類資源，包括資本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素，來(lái)促進(jìn)城市和城市群的發(fā)展。

　　人口流動(dòng)和聚集不僅是改革開放成功的關(guān)鍵，也是提高經(jīng)濟(jì)復(fù)雜度的必要途徑，更是形成參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的灣區(qū)核心增長(zhǎng)極的基礎(chǔ)要素。從全球發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，灣區(qū)是城市發(fā)展的必然趨勢(shì)和高階形態(tài)，也是參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要載體。灣區(qū)核心增長(zhǎng)極可以理解為全球化背景下，經(jīng)濟(jì)學(xué)追求資源配置效率最大化在區(qū)域?qū)用娴捏w現(xiàn)。灣區(qū)經(jīng)濟(jì)以大體量、高密度和高產(chǎn)出的特征成為拉動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心增長(zhǎng)點(diǎn)和驅(qū)動(dòng)技術(shù)革新的關(guān)鍵性動(dòng)力。灣區(qū)經(jīng)濟(jì)具有的超大城市簇群形成的人才、知識(shí)、科技、資本資源優(yōu)勢(shì)和完善的產(chǎn)業(yè)鏈分工形成的先進(jìn)生產(chǎn)力要素的集合，使投資每一平方米灣區(qū)面積所創(chuàng)造的超額利潤(rùn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他地區(qū)，開放引領(lǐng)、科技創(chuàng)新所帶動(dòng)的超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)總量是其他城市或發(fā)達(dá)區(qū)域不可比擬的，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)正在發(fā)揮引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)核心增長(zhǎng)極。

　　中國(guó)社會(huì)主要矛盾是發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題，從當(dāng)前國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)如此復(fù)雜尖銳的形勢(shì)來(lái)看，發(fā)展的不充分問(wèn)題尤其應(yīng)該受到重視。中國(guó)的發(fā)展仍存在嚴(yán)重的不充分問(wèn)題，仍需要通過(guò)集中資源全力打造核心增長(zhǎng)極這種不平衡發(fā)展方式實(shí)施追趕戰(zhàn)略。而且，中國(guó)的人口聚集程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。全國(guó)城鎮(zhèn)人口向中東部地區(qū)集聚依然是未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要趨勢(shì)。這不僅是沿海地區(qū)和中部地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)和綜合地理?xiàng)l件所致，也是實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)分布相均衡、人口與經(jīng)濟(jì)同向集聚實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域發(fā)展差距的重要途徑。因此，拋棄絕對(duì)的均衡發(fā)展思想，放棄機(jī)械地按照以“區(qū)域”為中心制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的套路，緊緊圍繞人口分布和人口聚集制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)刻不容緩。

　　新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略如何協(xié)調(diào)“區(qū)域”發(fā)展

　　新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略事關(guān)資源要素的全國(guó)新配置，事關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的新導(dǎo)向，事關(guān)構(gòu)建核心競(jìng)爭(zhēng)力的新舉措。新發(fā)展戰(zhàn)略的核心是人口分布與人口聚集及其與經(jīng)濟(jì)聚集的匹配，而人口流動(dòng)與聚集分布對(duì)管理體制、府際關(guān)系、行政架構(gòu)、社會(huì)保障等產(chǎn)生重大影響。這就需要加快完善促進(jìn)人口流動(dòng)的政策體系，制定和完善人口流入地與流出地的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，制定和完善生產(chǎn)力空間布局的相關(guān)規(guī)劃。

　　要加快制定和完善促進(jìn)人口流動(dòng)的政策體系。加快完善人口流動(dòng)政策體系，關(guān)鍵是要深化戶籍制度改革。具有中國(guó)特色的戶籍制度，尤其是北京、上海這樣的一線城市，附著其上的福利制度和各種門檻待遇太多，這也是改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)。要分步驟、分階段逐步淡化戶籍制度的福利色彩，要在高考制度上恢復(fù)全國(guó)一張卷制度，照顧分對(duì)象也只能是邊疆和貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的學(xué)生，不能按照地域和城市劃定。切實(shí)保障進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)。要堅(jiān)持資源分類、有序的原則，充分尊重農(nóng)民的意愿，因地制宜制定具體辦法；統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、教育、就業(yè)以及醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域的配套政策，加快完善公平穩(wěn)定的公共服務(wù)，滿足流動(dòng)人口的需求，提高社會(huì)融合能力。

　　要加快構(gòu)建人口流入地與流出地的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。要按照人口流向和人口聚集來(lái)配置資源，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)力布局要緊緊實(shí)現(xiàn)與人口的結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)高效率的配置。要統(tǒng)籌完善財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、民族等政策體系，通過(guò)建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤、中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜的“三掛鉤”激勵(lì)機(jī)制以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策與人的結(jié)合、資金與人的結(jié)合、資源與人的結(jié)合。

　　要加快統(tǒng)籌以人口分布為依托的產(chǎn)業(yè)空間布局。按照人口分布和聚集情況優(yōu)化制造業(yè)發(fā)展的空間布局，實(shí)現(xiàn)人口聚集與產(chǎn)業(yè)聚集的高度契合。要根據(jù)我國(guó)四大板塊制造業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件、優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿Γ鞔_各自的戰(zhàn)略重點(diǎn)，推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（作者：趙大全 中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院社會(huì)發(fā)展研究中心副主任、研究員）