作者簡介：陳耀，男，鄭州師范學(xué)院國家中心城市研究院院長，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長兼秘書長（北京 100836）。

2019年9月18日，習(xí)近平總書記在河南鄭州主持召開座談會，從中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計著眼，把“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”上升為重大國家戰(zhàn)略（以下簡稱“黃河戰(zhàn)略”），這是新時代深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、培育經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新動能、完善我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的又一重大布局，具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記在鄭州會議上的講話精神，用系統(tǒng)保護(hù)和治理的思想、區(qū)域分類指導(dǎo)的思想和“一盤棋”調(diào)控的思想，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河，唱響新時代生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的“黃河大合唱”。

一、充分認(rèn)識“黃河戰(zhàn)略”的重大意義

1.“黃河戰(zhàn)略”是深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手

黃河發(fā)源于青藏高原，全長5464公里，流經(jīng)9個省區(qū)，是我國僅次于長江的第二大江河，是重要的生態(tài)屏障。自古以來，中華民族始終在同黃河水旱災(zāi)害做斗爭，迄今，防洪減災(zāi)和水沙治理取得明顯成效，流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，隨著三江源等重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程的推進(jìn)，上游水源涵養(yǎng)能力穩(wěn)定提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強(qiáng)，出現(xiàn)了“人進(jìn)沙退”的治沙奇跡，生物多樣性明顯增加。但是，黃河流域生態(tài)環(huán)境依然脆弱，水資源保障形勢嚴(yán)峻，不僅存在“地上懸河”的安全威脅，而且流域水質(zhì)受沿岸工農(nóng)業(yè)污染狀況尚未得到有效緩解。因此，加大黃河流域的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理十分必要，實(shí)施“黃河戰(zhàn)略”，與長江經(jīng)濟(jì)帶一樣共抓大保護(hù)，成為新時代我國生態(tài)文明建設(shè)的又一重大實(shí)踐，無疑這是關(guān)系中華民族長遠(yuǎn)利益和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略之舉。

2.“黃河戰(zhàn)略”是培育經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新動能的重要舉措

黃河流域流經(jīng)的地區(qū)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有十分重要的地位，2018年流域沿線9個省區(qū)總?cè)丝?SPAN lang=EN-US>4.2億人，占全國人口的近1/3（30.3%）；地區(qū)生產(chǎn)總值23.9萬億元，占全國的1/4強(qiáng)（26.5%）。黃河流域是我國能礦資源富集區(qū)，煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源豐富，是“北煤南運(yùn)”的主戰(zhàn)場，擁有稀土、鉭鈮鈹?shù)戎匾獞?zhàn)略性資源，是我國重要的能源原材料和重化工基地，也是我國航空航天軍工生產(chǎn)和發(fā)射地。黃河流域省份特別是黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區(qū)也是我國農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，糧食和肉類產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的1/3左右。實(shí)施“黃河戰(zhàn)略”不僅有利于加快流域地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，而且有利于在當(dāng)今國際復(fù)雜環(huán)境下培育我國經(jīng)濟(jì)增長的新動能和新引擎。

3.“黃河戰(zhàn)略”是完善新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要棋局

黃河流域9省區(qū)集聚的人口較多，尤其是河南、山東、陜西等都是人口大省、農(nóng)業(yè)大省（四川也是人口大省，黃河流經(jīng)川西北），上中游的青海、甘肅、寧夏、川西、蒙西、陜北等均屬于我國經(jīng)濟(jì)社會欠發(fā)達(dá)地區(qū)，面臨貧困面廣、貧困度深、貧困人多、返貧率高的問題，是脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場和難啃的“硬骨頭”。黃河上游地區(qū)又是我國少數(shù)民族人口集聚區(qū)，很多與革命老區(qū)、貧困地區(qū)、高寒山區(qū)等疊加，中下游地區(qū)也生活著一些少數(shù)民族群眾。顯然，實(shí)施“黃河戰(zhàn)略”有利于構(gòu)建和諧社會，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)中華民族大家庭繁榮穩(wěn)定；既有利于促進(jìn)我國東西部之間協(xié)調(diào)發(fā)展，也考慮到了統(tǒng)籌南北方之間的均衡發(fā)展。“黃河戰(zhàn)略”的提出，將使我國新時代的國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略更加完善，在四大板塊的基礎(chǔ)上推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)、引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的“三群兩帶”新戰(zhàn)略格局（所謂“三群”就是三大城市群：京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)；所謂“兩帶”就是長江經(jīng)濟(jì)帶和黃河生態(tài)帶）。

二、推進(jìn)“黃河戰(zhàn)略”的科學(xué)思路

1.要用系統(tǒng)工程的思想，統(tǒng)籌推進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)和治理

大江大河流域的上中下游、干支流、左右岸相互聯(lián)系、相互影響，流域地區(qū)的山水林田湖草構(gòu)成完整的生態(tài)系統(tǒng)。因此，做好黃河流域的生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)和環(huán)境修復(fù)治理，必須以系統(tǒng)工程的思想，強(qiáng)調(diào)保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，堅(jiān)持流域生態(tài)空間一體化保護(hù)和環(huán)境污染協(xié)同治理，形成上游“中華水塔”穩(wěn)固、中下游生態(tài)宜居的生態(tài)安全格局。同時，對于安全隱患突出的“地上懸河”區(qū)域、重化工污染嚴(yán)重以及農(nóng)村面源污染的地區(qū)，要加大整治力度，實(shí)現(xiàn)黃河流域水質(zhì)的大幅提升和生態(tài)系統(tǒng)的整體改善。

2.要用區(qū)域分類指導(dǎo)的思想，科學(xué)謀劃流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

與長江流域類似，黃河上中下游地區(qū)的發(fā)展也很不平衡，特別是黃河上中游有7個省區(qū)都是發(fā)展不充分的地區(qū)，同東部地區(qū)及長江流域相比存在明顯差距，有些省區(qū)甚至是全國發(fā)展最困難的地區(qū)，這些地區(qū)自然條件差，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后，內(nèi)生動力不足；整個黃河流域?qū)ν忾_放程度較低，9省區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易僅占全國的 12.3%；全國14個集中連片特困地區(qū)有5個處于這一流域。因此，實(shí)施“黃河戰(zhàn)略”除了搞好大保護(hù)，還要解決流域地區(qū)發(fā)展的不平衡不充分問題。要按照“分類指導(dǎo)、分區(qū)施策”的思路，針對不同類型的地區(qū)提出不同的發(fā)展策略。大體上，黃河流域可以劃分為四種類型區(qū)，即生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)和貧困地區(qū)，對于三江源、祁連山等生態(tài)功能重要的地區(qū)，主要是保護(hù)生態(tài)，涵養(yǎng)水源，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品；對于河套灌區(qū)、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)，重點(diǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提上去；對于區(qū)域中心城市，要集約集聚集中發(fā)展，提高單位空間的經(jīng)濟(jì)和人口承載力；而對于貧困地區(qū)，重點(diǎn)是提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，全力改善民生和發(fā)展環(huán)境。整個流域地區(qū)要積極參與“一帶一路”建設(shè)，提高對外開放水平，以開放促改革、促發(fā)展。

3.要用“一盤棋”調(diào)控的思想，有效建立流域整體聯(lián)動利益共享機(jī)制

推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，要發(fā)揮我國社會主義制度集中力量干大事的優(yōu)越性，堅(jiān)持用“一盤棋”調(diào)控的思想，建立和完善如下幾個重要體系和機(jī)制：流域整體管理體系，河長制湖長制組織體系，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控、共保共治、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，跨區(qū)域管理多層次協(xié)調(diào)機(jī)制，流域地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工合作和利益共享機(jī)制。特別需要及早建立黃河流域生態(tài)保護(hù)的指揮中樞，可以在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，組建由國家發(fā)展和改革委員會、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、交通運(yùn)輸部等部門和沿黃9省區(qū)共同參與的“黃河戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組”。同時，建立由黃河流域9省區(qū)主要負(fù)責(zé)人組成的聯(lián)席工作會議，定期召開高層論壇，落實(shí)中央政策，打破區(qū)域壁壘，推進(jìn)區(qū)域聯(lián)動、政令通行和深化合作。

三、抓好用好戰(zhàn)略機(jī)遇的幾點(diǎn)建議

對于沿黃9省區(qū)而言，國家實(shí)施“黃河戰(zhàn)略”帶來了難得的重大發(fā)展機(jī)遇，要有強(qiáng)烈的“機(jī)遇意識”，精準(zhǔn)把握中央精神和政策要義，抓好用好落實(shí)好，為新時代黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展出思路、亮實(shí)招、做貢獻(xiàn)。

1.抓好科學(xué)規(guī)劃，突出創(chuàng)新驅(qū)動

實(shí)施“黃河戰(zhàn)略”要有科學(xué)規(guī)劃，目前作為頂層設(shè)計的國家規(guī)劃綱要正在編制中，流域各地區(qū)要同時開展規(guī)劃研究和科學(xué)論證。高質(zhì)量發(fā)展是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，其中首要的就是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。黃河流域在科技創(chuàng)新方面與長江經(jīng)濟(jì)帶相比差距不小，2018年長江經(jīng)濟(jì)帶11省市的研發(fā)投入占全國的56.8%，專利授權(quán)量占全國的62%，共設(shè)立了上海張江、江蘇蘇南、武漢東湖、長株潭、重慶、成都等6個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。而黃河流域9省區(qū)的研發(fā)投入只占全國的23.7%，專利授權(quán)量僅占全國的24%，只有甘肅蘭白、河南鄭洛新、山東半島3個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。推進(jìn)科技創(chuàng)新不僅可以為流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理提供技術(shù)支撐，更重要的是，可以加快流域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展更多適合流域綠色發(fā)展需要和未來新技術(shù)變革趨勢的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。為此，要不斷提高研發(fā)投入強(qiáng)度，爭取在黃河流域布局更多的國家實(shí)驗(yàn)室、國家技術(shù)工程中心、檢驗(yàn)檢測中心等國家級研發(fā)平臺，提升黃河流域整體科技創(chuàng)新能力，并通過各類創(chuàng)新平臺和激勵政策匯集高層次人才和創(chuàng)新資源。

2.發(fā)揮中心城市優(yōu)勢，提高承載與引領(lǐng)帶動能力

黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展依賴于沿岸中心城市，提升中心城市、城市群等優(yōu)勢地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人口承載力，有利于高效利用資源，實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展。目前，鄭州、濟(jì)南、蘭州等省會中心城市首位度不高，作為中心城市的作用發(fā)揮得不夠，使得黃河流域高質(zhì)量發(fā)展缺乏中心城市的引領(lǐng)和帶動。因此，要支持黃河流域各地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，構(gòu)建以中心城市為內(nèi)核引領(lǐng)都市圈乃至城市群，帶動整個流域高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，重點(diǎn)發(fā)展以鄭州為核心的中原城市群、以青島和濟(jì)南為核心的山東半島城市群、以西安為中心的關(guān)中平原城市群以及蘭（州）西（寧）城市群和呼包鄂榆城市群。其中值得注意的是，作為沿黃重要城市的鄭州，近些年發(fā)揮國家中心城市建設(shè)的引領(lǐng)帶動作用，經(jīng)濟(jì)和人口承載力有了大幅提升，2018年地區(qū)生產(chǎn)總值突破1萬億元，常住人口突破1000萬人，人均GDP突破10萬元，科創(chuàng)、開放、生態(tài)、市容面貌均有顯著進(jìn)展和提升，成為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的中心城市范例。

3.強(qiáng)化水資源高效利用和流域生態(tài)修復(fù)治理

與長江不同，黃河水資源總量不到長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%，水資源利用粗放，尤其是農(nóng)業(yè)用水效率不高，大水漫灌的傳統(tǒng)耕作方式仍為主導(dǎo)，企業(yè)和城市居民用水的節(jié)水意識不強(qiáng)，流域水資源開發(fā)利用率已高達(dá)80%，遠(yuǎn)超一般流域40%生態(tài)警戒線。黃河水資源量有限，流經(jīng)的地區(qū)多為北方干旱半干旱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)要用水，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)居民生活也離不開水。因此，必須對流域水資源實(shí)行科學(xué)規(guī)劃，合理規(guī)劃沿岸人口、城市和產(chǎn)業(yè)的布局，堅(jiān)持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的總原則，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和全社會節(jié)水行動，尤其是開展水資源保護(hù)利用、生態(tài)環(huán)境治理、糧食生產(chǎn)等方面的綜合研究，采用現(xiàn)代科技手段并輔之以經(jīng)濟(jì)和法律手段，切實(shí)推動全流域用水方式由粗放向節(jié)約集約根本轉(zhuǎn)變。同時要開展對整個流域生態(tài)的全面修復(fù)和根本治理，對沿岸及支流污染嚴(yán)重的工礦企業(yè)堅(jiān)決取締，嚴(yán)格管控污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，沿岸城市要下決心消除霧霾，讓城鄉(xiāng)居民吸收到新鮮的空氣，用上清潔干凈的水，看得見藍(lán)天白云。

4.抓緊脫貧攻堅(jiān)，縮小發(fā)展差距，增強(qiáng)流域人民幸福感

由于歷史、自然條件等原因，黃河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后，特別是上中游地區(qū)和下游灘區(qū)，是我國貧困人口相對集中的區(qū)域。2014年以來沿黃河9省區(qū)1500多萬人擺脫貧困，灘區(qū)居民遷建工程加快推進(jìn)，百姓生活得到改善，但徹底擺脫貧困仍須努力，要按照中央部署到2020年實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困戶整體脫貧，特別是解決好黃河流域人民關(guān)心的飲水安全、防洪安全、生態(tài)安全等問題，加快提升全流域基本公共服務(wù)均等化水平，并加快推進(jìn)貧困區(qū)域的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，讓黃河流域人民有更多的獲得感、幸福感和安全感。

5.開展傳承黃河文化弘揚(yáng)中華文明的鑄魂工程

黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。黃河流域有3000多年都是全國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，孕育了河湟文化、河洛文化、關(guān)中文化、齊魯文化等，分布有鄭州、西安、洛陽、開封等古都，黃河沖積形成的中原地帶，是中華民族的文化之源和血脈之根，經(jīng)歷了千百年改道、治理和疏導(dǎo)，形成了沃野千里的中原大地，產(chǎn)生了高度發(fā)達(dá)的農(nóng)耕文化。“黃河戰(zhàn)略”的重要使命之一就是要推進(jìn)黃河文化遺產(chǎn)的系統(tǒng)保護(hù)，深入挖掘黃河文化蘊(yùn)含的時代價值，大力開展傳承黃河文化，弘揚(yáng)中華文明的鑄魂工程和創(chuàng)新工程，延續(xù)歷史文脈，堅(jiān)定文化自信，為推動中華文化繁榮發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供支撐力、凝聚力和向心力。

本文選自《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》2020年第1期