作者簡介：張可云，男，中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授、博士生導(dǎo)師（北京 100872）。

黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，是繼“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)后的第6個具有空間屬性的國家發(fā)展戰(zhàn)略，其完善了中國區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略整體框架，為解決中國特定區(qū)域重大問題提供了新的戰(zhàn)略支撐。這一重要謀劃不僅為黃河流域的發(fā)展提供了新的歷史機(jī)遇，也為解決當(dāng)前發(fā)展面臨的主要問題、實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展指明了戰(zhàn)略方向。

一、推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略意義

黃河橫貫中國的東中西三大戰(zhàn)略區(qū)域，黃河流域具有豐富的能源資源，生態(tài)地位突出，同時又是國家脫貧攻堅(jiān)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與“一帶一路”建設(shè)等重大戰(zhàn)略的關(guān)鍵區(qū)域。推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展具有多重重大戰(zhàn)略意義。

第一，黃河流域在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有重大的戰(zhàn)略地位。黃河流域是中國的“能源流域”，上游地區(qū)的水能資源、中游地區(qū)的煤炭資源以及下游地區(qū)的石油和天然氣資源等都是支撐中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源；黃河流域也是中國的“糧食主產(chǎn)區(qū)”。在2018年全國糧食產(chǎn)量排名前10的省區(qū)中，河南和山東分別以6649萬噸和5320萬噸的產(chǎn)量位列第2位和第3位，其中山東還是中國蔬菜和水果產(chǎn)量第一大省，而內(nèi)蒙古和四川也以較高的產(chǎn)量位列第8位和第9位。此外，黃河流域是中國重要的“生態(tài)廊道”，形成了獨(dú)具特色的生態(tài)系統(tǒng)，承擔(dān)著防風(fēng)固沙、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的重要職能。

第二，黃河流域是中國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要主戰(zhàn)場。黃河上游的青海、四川、甘肅、寧夏及中游的內(nèi)蒙古和陜西等地屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困人口較多、貧困程度較深、返貧率較高，尤其是青海、四川和甘肅藏區(qū)及甘肅的臨夏州和四川的涼山州被列入“三州三區(qū)”深度貧困地區(qū)。截至2019年5月，上述6省區(qū)共有貧困縣150個，占全國貧困縣總數(shù)（485個）的30.9%，若再加上山西的16個貧困縣及河南的14個貧困縣，這一占比提高到37.1%。因此，黃河流域是中國如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場之一。

第三，黃河流域是推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域。黃河流域橫貫中國的東中西部，黃河綿延5464公里。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，是貫徹落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，為西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)提供了新的歷史契機(jī)。黃河流域流經(jīng)的9個省區(qū)中，除四川外全部位于北方地區(qū)。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來，南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距有所擴(kuò)大，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展將有助于緩解南北經(jīng)濟(jì)空間失衡的現(xiàn)象。黃河流域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈“階梯狀”分布，具體表現(xiàn)為上游塌陷，中游崛起，下游發(fā)達(dá)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的提升空間較大。

第四，黃河流域是“一帶一路”建設(shè)的重要起點(diǎn)和腹地。黃河流域的陜西是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的起點(diǎn)，經(jīng)腹地甘肅向西北延伸通過新疆與歐洲相連。在形成面向中亞、南亞、西亞國家的通道和商貿(mào)物流樞紐。在重要產(chǎn)業(yè)和人文交流基地方面，陜西、甘肅、寧夏、青海扮演著舉足輕重的角色，而內(nèi)蒙古則是向東北亞開放的重要窗口之一。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶向東北延伸，與京津冀協(xié)同發(fā)展相協(xié)調(diào)；向南拓展，與長江經(jīng)濟(jì)帶、長江三角洲地區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路及粵港澳大灣區(qū)相對接，因此，黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系著“一帶一路”建設(shè)進(jìn)程的有效推進(jìn)。

二、黃河流域發(fā)展面臨的主要問題

促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展，必須直面現(xiàn)有的突出問題，明確戰(zhàn)略行動的具體導(dǎo)向。影響黃河流域發(fā)展的整體性問題主要有四個方面。

一是黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源緊張。黃河流域西北地區(qū)的沙漠化問題嚴(yán)重，直接影響著黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。中國的沙漠主要分布在西北地區(qū)和東北的部分地區(qū)，其中包括黃河流經(jīng)的內(nèi)蒙古、甘肅、青海、寧夏和陜西5個省區(qū)。黃土高原土質(zhì)疏松貧瘠，終年缺少植被，黃河流經(jīng)的黃土高原地區(qū)，水土流失嚴(yán)重，災(zāi)害頻繁，給黃河流域人民的生產(chǎn)生活造成了明顯的負(fù)面影響。黃河大部分河道處于干旱半干旱地區(qū)，流經(jīng)的西北、華北兩個地區(qū)嚴(yán)重缺水，人均占有量僅為全國平均水平的27%，加之水資源利用粗放，農(nóng)業(yè)用水低效，水資源過度開發(fā)，使得水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全問題相互交織，協(xié)調(diào)水資源與生產(chǎn)生活間的矛盾具有相當(dāng)大的難度。

二是黃河流域區(qū)域差距內(nèi)部趨穩(wěn)，外部拉大。2009—2018年間，流域內(nèi)省區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距不斷拉大，但隨著中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，這一差距逐漸趨于穩(wěn)定。2009年，黃河流域9省區(qū)中人均GDP最高的省區(qū)為內(nèi)蒙古（40282元/人），最低的省區(qū)為甘肅（12872元/人），二者差距為27410元/人；2018年，黃河流域9省區(qū)中人均GDP最高的省區(qū)為山東（76267元/人），最低的省區(qū)依然為甘肅（31336元/人），二者差距為44931元。從極差增長率來看，2016年達(dá)到波谷，為-1.1%，近兩年雖有所抬頭（-0.2%和1.4%），但基本維持在0%上下。黃河流域在全國的經(jīng)濟(jì)地位有明顯下降，區(qū)域外部差距不斷拉大。2009—2018年，黃河流域9省區(qū)生產(chǎn)總值占全國生產(chǎn)總值比重由27.0%下降到26.08%，雖然在2012年有小幅上升，達(dá)到27.03%，但整體仍呈下降趨勢。與此同時，2018年，黃河流域9省區(qū)的平均常住人口城鎮(zhèn)化率為55.84%，低于全國整體水平（59.58%）3.74個百分點(diǎn)。由此可見，黃河流域的“落后病”較為嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

三是黃河流域面臨多方利益矛盾與利益沖突。一方面，流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在矛盾與沖突。黃河流域分布著眾多重要的生態(tài)服務(wù)功能區(qū)，這些區(qū)域與貧困人口分布區(qū)高度重合；另一方面，流域內(nèi)各省區(qū)在資源利用方面存在矛盾與沖突。以水土資源為例，黃河流域資源性缺水的事實(shí)使得人河爭水、人河爭地問題難以避免，且十分突出。此外，流域內(nèi)各省區(qū)在利益協(xié)同方面存在矛盾與沖突。黃河流域上中下游省區(qū)發(fā)展水平不一，自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、民族構(gòu)成等存在較大差異，較發(fā)達(dá)省區(qū)與欠發(fā)達(dá)省區(qū)的利益取向有差異，協(xié)調(diào)難度較大。

四是黃河流域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨較大壓力。黃河上游的甘肅、青海、寧夏等省區(qū)長期在全國的經(jīng)濟(jì)排名中墊底或靠后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)生動力不足，患有嚴(yán)重的“落后病”。同時，黃河流域作為中國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，耗水量較大，用水方式較為粗放，水資源利用率不高，這對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和管理模式的根本性轉(zhuǎn)變提出了現(xiàn)實(shí)要求。更為重要的是，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、環(huán)境承載力有限是黃河流域中下游省區(qū)普遍存在的問題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟須轉(zhuǎn)型升級。例如，山東省經(jīng)濟(jì)總量雖位于9省區(qū)之首，但“老化”苗頭已經(jīng)出現(xiàn)，資源利用效率不高，企業(yè)創(chuàng)新活力不足；山西、內(nèi)蒙古的發(fā)展嚴(yán)重依賴煤炭資源，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)能過剩問題突出，同樣患有一定程度的“老化病”。

解決上述問題需要統(tǒng)籌安排。黃河流域的生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展關(guān)乎中國整體的“強(qiáng)起來”，必須從戰(zhàn)略的高度予以重視。

三、推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略方向與舉措

建立現(xiàn)代化的黃河流域治理體系，是促進(jìn)黃河流域發(fā)展的根本要求，要針對長期存在的突出問題，精準(zhǔn)施策。

第一，盡快編制和出臺黃河流域發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策。重視和加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃是避免區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突的需要，是規(guī)范和引領(lǐng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。應(yīng)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的重要講話精神，以“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”為重要原則，加快制定黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要，統(tǒng)籌謀劃生態(tài)資源的空間布局和高質(zhì)量發(fā)展路徑，推動黃河流域形成上中下游協(xié)同，東中西互濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展格局。區(qū)域政策是確保區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要工具之一，應(yīng)盡快明確包括“誰管”“管誰”“咋管”“管效”在內(nèi)的四管問題。一方面，中央政府應(yīng)盡快出臺一系列支持政策，協(xié)調(diào)好黃河流域9省區(qū)的利益關(guān)系，避免出現(xiàn)紛爭；另一方面，9大省區(qū)應(yīng)充分結(jié)合自身情況，聯(lián)合流域內(nèi)其他省區(qū)制定區(qū)域合作政策。應(yīng)加快完善上中游欠發(fā)達(dá)省區(qū)落后地區(qū)開發(fā)政策，下游較發(fā)達(dá)省區(qū)應(yīng)側(cè)重研究區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策。

第二，加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)力度，節(jié)約集約用水。一方面，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的生態(tài)文明思想，探索走好“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”道路。全面考慮黃河河面、河里、河床，上下游、干支流、左右岸的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)問題，從防治水污染到治理水土流失，從黃河水體本身到與之相聯(lián)系的山水林田湖草，注重生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的整體性和全局觀，確保黃河安瀾和黃河流域生態(tài)保護(hù)可持續(xù)發(fā)展。另一方面，合理配置和節(jié)約集約利用水資源，不斷提高水資源的利用效率和產(chǎn)出效益。堅(jiān)持把水資源作為最大的剛性約束，改變粗放的用水方式，提高節(jié)水意識。

第三，加強(qiáng)黃河流域內(nèi)外部區(qū)域合作，鼓勵擴(kuò)大開放。黃河流域省區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，需打破行政區(qū)劃界限，加強(qiáng)區(qū)域互動和合作，追求融合與聯(lián)動發(fā)展。盡快協(xié)調(diào)好各省區(qū)的發(fā)展定位，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和惡性競爭；逐步打破要素流動壁壘，鼓勵人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素在各省區(qū)間充分流動。黃河流域應(yīng)作為一個整體，加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與聯(lián)通，充分挖掘和利用好黃河通道，加強(qiáng)與外部區(qū)域的密切聯(lián)系和協(xié)同發(fā)展。同時，緊緊抓住“一帶一路”建設(shè)的歷史發(fā)展機(jī)遇，提倡以陜西、四川、河南和山東為引領(lǐng)，充分利用自貿(mào)區(qū)發(fā)展優(yōu)勢，積極融入全球價值鏈分工體系，形成高層次的對外開放新格局。

第四，重視并創(chuàng)新區(qū)際利益協(xié)同、補(bǔ)償和共享機(jī)制。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展需要協(xié)同各方面的利益關(guān)系，如處理好生態(tài)保護(hù)的長遠(yuǎn)利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的眼前利益之間的關(guān)系，安排好各省區(qū)資源配置的利益傾斜等。為此，需要做好以下三個方面的工作：一是建立健全黃河流域各省區(qū)的共同協(xié)商機(jī)制，積極搭建各方溝通平臺，聽取各方聲音；二是推動建立黃河流域各省區(qū)間的多元化財政轉(zhuǎn)移支付體系，明確中央政府與地方政府、各級地方政府之間的權(quán)責(zé)義務(wù)，優(yōu)化利益分配和補(bǔ)償機(jī)制；三是鼓勵下游較發(fā)達(dá)省區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢帶動作用，嘗試為上中游欠發(fā)達(dá)省區(qū)提供對口支援，共享人才培養(yǎng)、職業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)管理等方面的經(jīng)驗(yàn)，助力黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

第五，優(yōu)化黃河流域產(chǎn)業(yè)空間布局，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。黃河流域上中下游的資源稟賦和環(huán)境承載力有較大差異，應(yīng)嚴(yán)格遵循主體功能區(qū)的差異化發(fā)展思路，根據(jù)其地域特色和區(qū)域功能進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提出了新的要求，應(yīng)結(jié)合區(qū)域特色資源，形成合理分工，集約利用土地，培育和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，塑造高質(zhì)量品牌，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。同時，著力解決黃河中下游省區(qū)的“老化病”。一方面，積極調(diào)整重型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為新興產(chǎn)業(yè)騰挪空間；另一方面，提倡產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，提高科技創(chuàng)新能力。

本文選自《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》2020年第1期