作者簡介：陳曉東，男，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，北京大學(xué)國家競爭力研究院特聘研究員，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副秘書長，管理學(xué)博士（北京 100836）。

黃河被譽為中華民族的“母親河”，千百年來，中華民族對黃河用得多保護(hù)得少，尤其是經(jīng)歷上游戍邊屯墾、中游千年建都、下游平原地區(qū)常年大規(guī)模農(nóng)業(yè)耕作，黃河流域的地表植被破壞嚴(yán)重、土地沙堿化加劇、水資源緊張等問題已經(jīng)非常突出。僅從公元前602年有黃河決溢改道記載開始到1938年花園口決堤的2500多年間，黃河共決口1590次，較大的改道26次，“三年兩決口，百年一改道”成為黃河千百年來真實的寫照，沿黃地區(qū)人民對宜居環(huán)境的追求和對美好生活的向往皆因黃河水患一直難以實現(xiàn)。

一、黃河安瀾是國家治理有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)

黃河中下游可謂沃野千里，中華民族在此居住繁衍生生不息。早在2000年前，中游的關(guān)中平原就形成了高度發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)文明，在唐代以前這里是黃河流域生態(tài)環(huán)境最好的地方，有“天府”“陸海”之譽。黃河流域后來的巨變除環(huán)境氣候原因之外，當(dāng)時原著居民及百萬之眾的戍邊開墾等開發(fā)活動是重要原因。

可以說治理黃河的歷史也是中國自古以來的一部治國史。在一個發(fā)源于黃河流域、有著數(shù)千年農(nóng)業(yè)文明的大國，治理黃河是歷朝歷代安邦定國的應(yīng)有之義。據(jù)《史記·河渠書》記載，夏商周三代對黃河治理主要目的在于防水患保農(nóng)業(yè)，春秋戰(zhàn)國高度重視興修水利對富國強(qiáng)兵的作用，自秦漢開始?xì)v代帝王均重視興修水利。漢武帝治理黃河，發(fā)揮著“外事四夷，內(nèi)興功利”關(guān)鍵作用；宋金時期，多個政權(quán)統(tǒng)治者都極為重視治河，除以黃河為屏障外也“以水為兵”。到了元明清三代，由于遷都北京，重組了地域政治格局，以內(nèi)河水運為先，賦予了黃河治理更豐富的政治內(nèi)涵，保證漕運通暢成為其必有之義；而且清代對黃河治理無論是認(rèn)知還是實踐都與明代有顯著不同，不僅表現(xiàn)出一種前所未有的干預(yù)力度，更將黃河治理提升至事關(guān)政權(quán)合法性、涉及國計民生的政治工程。

縱觀歷史，各個朝代均有大規(guī)模治理黃河的歷史記載，當(dāng)期及隨后數(shù)十年間雖有收效，但其利難以澤被后世，治理的有效性也在持續(xù)衰減。所以，在中國數(shù)千年的農(nóng)業(yè)時代國家治理水平下，為了取得連續(xù)的黃河治理效果，不僅需要建立各種治理制度，還需要國家財政一直不斷地投入，所以才有“盛世治河”一說；而且歷史上各朝代的統(tǒng)治后期，黃河治理越發(fā)成為財政投入的無底洞和滋生腐敗的溫柔鄉(xiāng)，因此黃河在歷史上也長期處于治、淤、決、改的無解循環(huán)。當(dāng)然，中國古代流傳至今的寶貴治黃經(jīng)驗與智慧以及相關(guān)典籍記載，都是我們回看審視黃河流域的過去今生并據(jù)此判斷其未來前進(jìn)之方向的有利借鑒。

二、統(tǒng)籌治理是流域高質(zhì)量發(fā)展的根本保證

新中國建立70年，黃河安瀾70載，這是當(dāng)代中國治理能力的集中體現(xiàn)。古老黃河與中華民族一起進(jìn)入了新時代，煥發(fā)出勃勃生機(jī)。加大對黃河流域生態(tài)保護(hù)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略思維應(yīng)突出體現(xiàn)為全域性、統(tǒng)籌性與協(xié)調(diào)性，必須通過一定時期按期達(dá)成主攻目標(biāo)與分進(jìn)合擊的統(tǒng)籌謀劃協(xié)調(diào)，來推進(jìn)全流域的高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。

千百年來，中華民族在黃河流域繁衍生息，形成了燦爛的中華文明，而所有這些生產(chǎn)生活行為都與“水”息息相關(guān)。在我國工業(yè)化加速推進(jìn)的過程中，對于黃河資源的大規(guī)模開發(fā)利用已經(jīng)接近甚至大大超出了流域的生態(tài)環(huán)境承載力。而在今后，無論是修復(fù)和保持黃河流域生態(tài)環(huán)境屏障，實現(xiàn)全流域同步建成小康社會，還是將豐富的自然資源轉(zhuǎn)換為確保國家糧食安全、能源安全和生態(tài)安全的戰(zhàn)略保障，都要高度依賴黃河水資源。黃河水資源也將成為未來高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐要素。因此，水資源的合理利用自然也就成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量的核心環(huán)節(jié)。黃河流域未來的高質(zhì)量發(fā)展一定要圍繞“以水而定、量水而行”，實現(xiàn)合理配置和高效利用黃河水資源。要把水資源作為剛性約束因素，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水,減少耗水工業(yè)，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)，大力推廣應(yīng)用節(jié)水技術(shù)，實施全社會節(jié)水行動，加快推動用水方式的節(jié)約集約化。

黃河問題，表象在黃河，根子在流域。要徹底解決這個問題，就要實施全流域統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)治理。治理體系和治理能力現(xiàn)代化在黃河流域的全域治理上具有特殊的意義。要按照空間均衡原則，以流域和行政區(qū)域為單元建立健全黃河水資源管控體系。在把黃河流域水資源合理利用作為剛性約束的前提下，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、綜合預(yù)防、協(xié)同管控、區(qū)域統(tǒng)籌的黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。要更加突出生態(tài)保護(hù)的優(yōu)先地位，鞏固生態(tài)安全屏障；要保護(hù)好黃河源頭等一大批關(guān)鍵生態(tài)功能區(qū)，加快推進(jìn)黃土高原的水土恢復(fù)與保持；在充分考慮生態(tài)安全與糧食安全并重的三大灌區(qū)未來發(fā)展；優(yōu)先發(fā)展清潔能源，推動城市群建設(shè)，推進(jìn)新一輪技術(shù)革命的創(chuàng)新、發(fā)展及其在黃河流域的應(yīng)用；加快實施山水林湖草城的系統(tǒng)治理，在充分考慮上中下游治理保護(hù)差異前提下，實現(xiàn)源頭預(yù)防、用水管控、末端治理。實施重大水工程建設(shè)、河道整治、河勢控制等措施。要加強(qiáng)自然水循環(huán)與社會水循環(huán)的協(xié)同管控，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)生活及工業(yè)污水資源化的處理與利用。加強(qiáng)流域與區(qū)域的統(tǒng)籌治理，實現(xiàn)水資源供需、水污染產(chǎn)消、水沙產(chǎn)泄以及空間使用的協(xié)調(diào)與平衡，切實做到抓好大保護(hù)、實施大治理。

三、人民共享是流域治理現(xiàn)代化的終極目標(biāo)

黃河從西向東流經(jīng)9個省區(qū)，千百年來的分分合合沉淀了各具特色的文化傳統(tǒng)，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式和路徑也各有千秋，這與高質(zhì)量發(fā)展所要求的區(qū)域發(fā)展方式和路徑的多樣性相一致。高速增長階段主要體現(xiàn)在速度上的突飛猛進(jìn)，而高質(zhì)量發(fā)展階段主要體現(xiàn)在速度上的穩(wěn)和水平上的高，即穩(wěn)中求進(jìn)；高速增長階段主要表現(xiàn)為財富的迅速集聚，而高質(zhì)量發(fā)展階段主要體現(xiàn)在人民共享；高速增長階段的各地區(qū)首先關(guān)注GDP的增長，而高質(zhì)量發(fā)展階段要求多目標(biāo)實現(xiàn)。基于這種治理目標(biāo)和治理方式的變化，黃河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的區(qū)域態(tài)勢也將發(fā)生深刻變化。9省區(qū)地理區(qū)位不同，資源稟賦各異，文化價值取向多樣，發(fā)展路徑自然也就各具特色。實現(xiàn)各地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展客觀上具備了選擇多種路徑的可能，實踐中更需要發(fā)揮各省區(qū)的比較優(yōu)勢，這樣創(chuàng)造出來的各具特色的發(fā)展才是可持續(xù)、高質(zhì)量的發(fā)展。

黃河流域各省區(qū)發(fā)展差距較大，經(jīng)濟(jì)增長水平差異也較大，在流域東西部地區(qū)發(fā)展不平衡的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對各省區(qū)之間的挑戰(zhàn)十分巨大。這就要求各省區(qū)在自身條件的基礎(chǔ)上系統(tǒng)性地提升和創(chuàng)造自身的發(fā)展與競爭優(yōu)勢，走符合具有自身特色的發(fā)展道路，以新的思維方式選擇可行的發(fā)展戰(zhàn)略，以各種有效和可持續(xù)的方式滿足人民不斷增長的多方面需要，這才是黃河流域各省區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要義所在。

黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必然是一項覆蓋社會各個領(lǐng)域的偉大事業(yè)，實現(xiàn)人民群眾日益增長的廣泛需要直至實現(xiàn)馬克思所說的“人的全面發(fā)展”，是一個永遠(yuǎn)都需要不斷努力的持續(xù)過程，而這也正是高質(zhì)量發(fā)展永無止境的原因。這種新動力機(jī)制的供給側(cè)是創(chuàng)新引領(lǐng)，需求側(cè)則是人民對美好生活的向往以及對實現(xiàn)個人全面發(fā)展的需要。因此，必須加快推進(jìn)黃河流域各省區(qū)的體制機(jī)制改革，在實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，形成沿黃各省區(qū)實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新的動力機(jī)制，使黃河流域真正成為生態(tài)宜居和人民共享高質(zhì)量發(fā)展成果的美好大地。

本文選自《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》2020年第1期