作者簡介：趙弘，北京市社會(huì)科學(xué)院副院長。

都市圈是以一個(gè)經(jīng)濟(jì)勢能強(qiáng)大的中心城市為核心，帶動(dòng)地域相鄰、聯(lián)系緊密的城鎮(zhèn)所形成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度一體化的區(qū)域。在現(xiàn)代都市圈中，中心城與周邊城鎮(zhèn)往往通過軌道交通強(qiáng)化同城效應(yīng)，并建立與現(xiàn)代治理要求相適應(yīng)的扁平化區(qū)域治理體系，以最大程度地優(yōu)化區(qū)域資源配置，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展目標(biāo)。

京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略實(shí)施四年來，成效顯著。在這個(gè)過程中，人們對城市群的研究越來越多，但對都市圈的研究和重視還不夠。都市圈和城市群是兩個(gè)既相互關(guān)聯(lián)又不完全相同的概念。都市圈主要解決“1小時(shí)通勤圈”范圍的功能布局和資源配置問題。中心城市各自形成都市圈，地域相鄰的多個(gè)都市圈強(qiáng)化相互之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系，就構(gòu)成空間尺度更大的城市群。換言之，都市圈是城市群的基礎(chǔ)，沒有都市圈的發(fā)展．城市群也很難真正建設(shè)起來。京津冀既要建設(shè)城市群，也要重視都市。習(xí)近平總書記在2014年講話中曾提出“面向未來打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈”，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》也明確提出“加快打造現(xiàn)代化新型首都圈”，這里的首都經(jīng)濟(jì)圈、現(xiàn)代化新型首都圈，實(shí)際上就是都市圈的范疇。

從近幾年的實(shí)踐看，京津冀協(xié)同發(fā)展還面臨著疏解對象動(dòng)力不足、承接地引力不足等問題，主要原因就在于都市圈的建設(shè)還不夠成熟，軌道交通、公共服務(wù)等條件還不夠完備，一定程度上阻礙了中心城市對周邊區(qū)域輻射帶動(dòng)作用的發(fā)揮。在新的階段，京津冀要實(shí)現(xiàn)新的更高質(zhì)量的發(fā)展，應(yīng)該將都市圈戰(zhàn)略提到更加突出的位置。

一、都市圈是提高城市承載能力和運(yùn)行效率，避免出現(xiàn)城市病的一種重要空間戰(zhàn)略

從理論上講，城市形成與發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力在于資源集聚效應(yīng)或規(guī)模經(jīng)濟(jì)。但是當(dāng)城市規(guī)模超過一定限度，或城市功能在單一區(qū)域過度集聚，就會(huì)轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)濟(jì)的反面，即出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)或擁擠效應(yīng)，降低城市運(yùn)行效率，爆發(fā)城市病。都市圈通過“大分散、小集中”的布局模式，使城市功能分散化，由中心城和不同板塊、組團(tuán)、衛(wèi)星城、新城等共同承擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)大尺度分散、中尺度開放、小尺度集中，形成分工協(xié)作、有機(jī)聯(lián)動(dòng)的空間格局。這樣既可以避免人口、功能在中心城單一空間上過度集聚帶來的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問

題，又能通過分散組團(tuán)享受到城市資源集聚的規(guī)模效應(yīng)。

都市圈分散化、組團(tuán)式空間格局最重要的實(shí)踐之一是“主城一新城(衛(wèi)星城)”模式。比如倫敦早在1946年就通過了《新城法》，掀起了“新城運(yùn)動(dòng)”，經(jīng)過30年時(shí)間分三個(gè)階段建設(shè)了33個(gè)新城、衛(wèi)星城，容納了23％的城市居民，對緩解倫敦市區(qū)壓力、分散城市功能起到了積極作用。現(xiàn)在國外已經(jīng)發(fā)展到第四代衛(wèi)星城，不是傳統(tǒng)認(rèn)識中的“睡城”，而是科技衛(wèi)星城、教育衛(wèi)星城、醫(yī)療衛(wèi)星城、文化衛(wèi)星城、特色產(chǎn)業(yè)衛(wèi)星城等，能夠提供充足的就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)50％以上甚至更多的居住人口在本地就業(yè)。

一些大城市在發(fā)展中未能形成真正意義上的都市圈空間結(jié)構(gòu)，資源集聚的需求沒有在空間上有序釋放，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的問題得不到解決，最終演變?yōu)槌鞘胁　１热绫本┰趤韯菅该偷某鞘谢�浪潮中，對特大城市和都市圈的發(fā)展規(guī)律認(rèn)識不足，特別是在我國城市化推動(dòng)人口集聚一般性規(guī)律作用和首都特殊性規(guī)律作用之下，對首都城市的發(fā)展規(guī)律、特點(diǎn)、問題以及如何應(yīng)對問題等研究不足，城市規(guī)劃對城市科學(xué)發(fā)展的引導(dǎo)作用不充分，“單中心”城市格局長期無法突破，且與交通結(jié)構(gòu)不合理的缺陷相疊加，使得城市病提前爆發(fā)、日益尖銳。北京早期城市規(guī)劃提出“邊緣集團(tuán)”“衛(wèi)星城”等概念，2004版規(guī)劃提出建設(shè)11個(gè)新城。一方面，邊緣集團(tuán)距離中心城太近，而且承擔(dān)單一居住功能，加上沒有快速交通做支撐，反而帶來巨大的“潮汐式”交通壓力。另一方面，北京交通供給體系不完備，突出表現(xiàn)為中心城地鐵密度不足、市郊鐵路建設(shè)滯后兩個(gè)短板，使得城市骨架未能拉開，交通承載能力低、運(yùn)行效率低，進(jìn)而使得衛(wèi)星城、新城與中心城之間的資源流動(dòng)不順暢，缺乏吸引力，不能充分發(fā)揮分散城市功能的作用。

國際上不乏有通過都市圈建設(shè)緩解城市病問題、提升城市群競爭力的正面案例。以東京都市圈為例。東京從1958年起分三個(gè)階段建設(shè)了池袋、新宿、澀谷、大崎、上野一淺草、錦系町一龜戶、臨海7個(gè)副都心，形成“一主七副”多中心格局，大大提升了城市綜合承載力。在東京都市圈范圍，加快發(fā)展新干線和市郊鐵路，引導(dǎo)東京的居住、工業(yè)、商務(wù)、行政、科研、教育等功能向軌道交通沿線的八王子、川I越、千葉、筑波、橫濱等22個(gè)業(yè)務(wù)核都市轉(zhuǎn)移，形成帶狀產(chǎn)業(yè)密集區(qū)。再比如美國波士華城市群，紐約、波士頓、費(fèi)城、華盛頓等中心城市及其周邊市鎮(zhèn)都形成了各自的都市圈，都有占優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)部門。如紐約強(qiáng)化金融、商貿(mào)等高端服務(wù)功能，華盛頓圍繞行政功能發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，波士頓突出高教功能與集聚高科技產(chǎn)業(yè)，費(fèi)城凸顯醫(yī)療服務(wù)功能和特色制造優(yōu)勢，從而形成分工合理、互補(bǔ)互促的發(fā)展格局，帶動(dòng)城市群功能不斷提升，增強(qiáng)了城市群的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性和競爭力。

京津冀協(xié)同發(fā)展已進(jìn)入新階段，既要解決北京的城市病問題，也要防范區(qū)域內(nèi)其他城市遭遇城市病困擾，應(yīng)該將都市圈的戰(zhàn)略價(jià)值提到新的高度。根據(jù)高德地圖、交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院等發(fā)布的((2017年中國主要城市交通分析報(bào)告》，石家莊、唐山的擁堵指數(shù)都排在前50名，甚至超過武漢、杭州。其背后一個(gè)重要原因在于，這些城市對都市圈的發(fā)展規(guī)律認(rèn)識不夠，城市“攤大餅”式發(fā)展，功能布局不合理，導(dǎo)致運(yùn)行效率低下。比如，石家莊的主城區(qū)在滹沱河以南，空間狹小、功能集中、人口密集，《河北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016～2030年)》提出，到2030年石家莊要形成特大城市，這樣的空間格局顯然無法支撐，亟需北跨滹沱河，加快建設(shè)正定新區(qū)等新的組團(tuán)，形成都市圈發(fā)展格局。

二、京津冀推動(dòng)現(xiàn)代都市圈建設(shè)要抓住四個(gè)關(guān)鍵

非首都功能疏解、京津冀協(xié)同發(fā)展要取得穩(wěn)定持久的成效，就要在區(qū)域空間戰(zhàn)略上謀長遠(yuǎn)、謀根本，使各個(gè)城市的發(fā)展都符合都市圈建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律要求。這樣一方面可以解決或避免城市病問題；另一方面，以都市圈為基礎(chǔ)建立起來的京津冀城市群，才是更具有效率和生命力、可持續(xù)的城市群。在推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，加快現(xiàn)代都市圈建設(shè)要從以下四個(gè)方面著力。

一是要?jiǎng)?chuàng)新理念，認(rèn)真審視城鎮(zhèn)化走過的路程，從城市發(fā)展規(guī)律角度反思城市病的根源，尋找解決之道。改革開放以后，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得巨大成就，2017年城鎮(zhèn)化率達(dá)到58．5％，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到8．13億人，預(yù)計(jì)用40年時(shí)間就能完成城鎮(zhèn)化率從30％提升到70％的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而這一進(jìn)程法國歷時(shí)120年，美國歷時(shí)100年。伴隨快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市病也由一二線城市向三四線城市蔓延。我們不能簡單地、表象化地將城市病的根源歸結(jié)為人口多，而看不到大都市、都市圈發(fā)展的規(guī)律要求。全國最擁堵的20個(gè)城市中，有北京、上海等人多車多的大都市，還有一些規(guī)模不算大的城市，比如銀川，常住人口不到300萬，機(jī)動(dòng)車不到100萬輛，也出現(xiàn)了城市病。城市病背后是城市發(fā)展理念的問題，對都市圈的發(fā)展規(guī)律認(rèn)識不足，只看到都市，沒看到都市圈，其結(jié)果是大城市“攤大餅”式發(fā)展、中小城市空間無序蔓延。基于這樣的認(rèn)識，從解決城市病到避免城市病，都需要構(gòu)建功能分散化、多中心且有機(jī)聯(lián)系的都市圈空間格局，處理好城市發(fā)展中積聚和效率的關(guān)系，避免城市在單一空間上的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”。

二是加強(qiáng)“一核兩翼”協(xié)同發(fā)展，以都市圈建設(shè)提升區(qū)域整體承載力。習(xí)近平總書記指出，要以首都為核心，河北雄安新區(qū)和北京城市副中心為新的兩翼，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，建設(shè)世界級城市群。“兩翼”是疏解非首都功能的集中承載地，共同承擔(dān)著解決北京城市病的歷史重任，其自身建設(shè)也要前瞻性布局，一開始就要遵循都市圈的規(guī)律要求，按照分散化、組團(tuán)式的思路來設(shè)計(jì)城市格局，建設(shè)沒有城市病的城市。在《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中，“組團(tuán)”這個(gè)詞出現(xiàn)了36次之多，明確提出“逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能完善的組團(tuán)式城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)”，具體格局為“一主、五輔、多節(jié)點(diǎn)”。其中“一主”即起步區(qū)，本身也要按組團(tuán)式進(jìn)行布局；“五輔”即雄縣、容城、安新縣城及寨里、昝崗五個(gè)外圍組團(tuán)，“主”與“輔”之間要建設(shè)生態(tài)隔離帶。北京城市副中心要認(rèn)真汲取中心城的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，做好城市規(guī)模管控與功能分散化布局，要統(tǒng)籌通州全域及周邊的j三河、大廠、香河、武清等區(qū)域，前瞻性謀劃若干副中心的外圍組團(tuán)、衛(wèi)星城，分階段推進(jìn)建設(shè)，各階段數(shù)量不宜過多，這樣通過幾十年、上百年的發(fā)展，打造成一個(gè)分散化、生態(tài)化、可持續(xù)發(fā)展的國際化城市。“一核兩翼”之外，石家莊、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市也需要積極謀劃新的功能板塊，嚴(yán)格控制主城區(qū)、老城區(qū)的規(guī)模和密度，防止在單一空間上“攤大餅”“攤厚餅”，實(shí)現(xiàn)在都市圈范圍的功能分散化、布局合理化。

三是將軌道交通建設(shè)放到突出位置。在都市圈范圍，各功能組團(tuán)、新城、衛(wèi)星城只有與中心城保持緊密聯(lián)系，才能對人才、資本等要素產(chǎn)生吸引力，否則很難發(fā)展起來。依托高速公路可能帶來潮汐擁堵，軌道交通特別是市郊鐵路對于強(qiáng)化都市圈的交通聯(lián)系不可或缺，是都市圈建設(shè)的重要支撐條件。軌道交通規(guī)劃建設(shè)要有前瞻性，和城市規(guī)劃同步進(jìn)行。暫時(shí)沒有條件建設(shè)的，要預(yù)留改造條件。市郊鐵路應(yīng)自成體系地規(guī)劃建設(shè)，盡量獨(dú)立于國鐵系統(tǒng)來運(yùn)營。因?yàn)閲�鐵系統(tǒng)要保障國家鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩�和高效，很難擠出富余資源、安排合適車次來滿足早晚高峰通勤的需求。而且，市郊鐵路要求小站點(diǎn)，與地鐵系統(tǒng)無縫銜接，方便快速換乘，國鐵系統(tǒng)的車站難以滿足這種需求。

四是建立可持續(xù)的規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制。都市圈建設(shè)往往需要幾十年、上百年，這樣一個(gè)長期持續(xù)的過程，需要有效的制度來保障按照既定規(guī)劃一張藍(lán)圖抓到底，一茬接著一茬干。比如美國的華盛頓，1791年制定的城市規(guī)劃總體框架及原則至今還在實(shí)施，每個(gè)階段雖然會(huì)調(diào)整完善，但大格局一直延續(xù)，不能輕易變動(dòng)。規(guī)劃的權(quán)威性避免了華盛頓市區(qū)攤大餅式擴(kuò)張，商業(yè)、生活、娛樂等城市功能擴(kuò)張的需求沿6條放射軸線分散到周邊，發(fā)展起一批衛(wèi)星城．形成華盛頓都市圈。要深化研究，進(jìn)一步挖掘城市、都市圈的發(fā)展規(guī)律，解決“不知而不為”的問題。要?jiǎng)?chuàng)新城市體檢評估機(jī)制、規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督考核問責(zé)制度等，防止短期化行為，解決“知之而不為”“為之而不持久”等問題，建設(shè)承載力強(qiáng)、可持續(xù)發(fā)展的都市圈和城市群。

本文選自《經(jīng)濟(jì)論壇》2018年07期