作者簡介：詹新宇，中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授

（本文系國家自然科學(xué)基金項目“財稅政策變動沖擊的經(jīng)濟波動效應(yīng)模擬與財政宏觀調(diào)控的政策優(yōu)化研究：理論、模型與實證”（71603281）階段性成果）

改革開放以來，我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展政策始終以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為重點，積極制定合乎發(fā)展進程需要的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，有序推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)。但各時期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略并非一成不變，而是隨著社會發(fā)展不同階段需要解決的問題而不斷變化。總體來看，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了從20世紀(jì)80年代的“非均衡戰(zhàn)略”到世紀(jì)之交“均衡戰(zhàn)略”的根本性轉(zhuǎn)變。雖然旨在彌合地區(qū)差距的均衡發(fā)展戰(zhàn)略漸收成效，但發(fā)展不平衡指數(shù)依然在高位徘徊，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題比較嚴(yán)峻。黨的十九大報告強調(diào)，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡是新時代“不平衡發(fā)展”的主要表現(xiàn)之一，引起社會各界廣泛關(guān)注，而完善財政分權(quán)體制是解決這一問題的重要抓手。

收入分權(quán)是誘因 支出分權(quán)是出口

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政政策是政府部門協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展的重要手段，而財政分權(quán)體制同樣是影響區(qū)域平衡發(fā)展問題的關(guān)鍵因素。傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認(rèn)為，各地區(qū)居民社會偏好差異較大，地方政府擁有信息優(yōu)勢，更加了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和資源狀況，掌握財政自主權(quán)可以使政府在制定地方財政政策時更加貼合地方發(fā)展需求，從而使資源配置更加合理有效，進而促進地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。然而，在政策實施過程中，地方政府面對各項政績考核壓力，往往偏好見效快的短視性決策，這在加快轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，反而使得區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題日趨嚴(yán)峻。

　　財政分權(quán)通過收入分權(quán)和支出分權(quán)兩個維度，影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。一方面，財政收入分權(quán)導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟不平衡發(fā)展。通常情況下，財政收入分權(quán)有助于提高經(jīng)濟效率，但地方政府為了獲取足夠的財政收入而開展地方間的稅源競爭，即在政策扶持以及財政優(yōu)惠上往往傾向于能夠?qū)Ρ镜貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)的區(qū)域或企業(yè)。一個最直接的表現(xiàn)是，將資源向經(jīng)濟增長實力雄厚或有較大發(fā)展?jié)摿Φ闹行某鞘袃A斜，使這些城市獲取更大的經(jīng)濟加速度，而其他城市不僅自身的經(jīng)濟發(fā)展能力有限，相關(guān)政策也未能給予足夠的支持。長此以往，這將嚴(yán)重阻礙區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展。

另一方面，財政支出分權(quán)能夠有效促進各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一定程度上有利于縮小區(qū)域差距。道路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給，減少了各類生產(chǎn)要素在地區(qū)間自由流動的阻礙，進而彌合地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距。地方政府憑借其信息優(yōu)勢，在提供公共物品時能有效減少資源錯配現(xiàn)象。當(dāng)?shù)胤秸谪斦С錾蠐碛懈笞灾鳈?quán)時，財政支出分權(quán)不僅有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，還通過供給更高質(zhì)量的地方公共物品吸引外來居民和企業(yè)進入，進而提升轄區(qū)居民社會總福利水平。

財政分權(quán)的非對稱性影響

筆者根據(jù)新地理經(jīng)濟學(xué)的“中心—外圍模型”理論，利用人口加權(quán)變異數(shù)法測算了我國各省域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展平衡指數(shù)、中心城市組內(nèi)平衡指數(shù)、外圍城市組內(nèi)平衡指數(shù)、中心—外圍城市組間平衡指數(shù)以及我國東、中、西部地區(qū)三大區(qū)域的分區(qū)域平衡指數(shù)。并在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展平衡的影響具有非對稱性的特征。

第一，從各省域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展平衡指數(shù)上看，財政收入分權(quán)、支出分權(quán)的經(jīng)濟發(fā)展平衡效應(yīng)具有非對稱性。運用系統(tǒng)GMM模型，將各省份的財政收入分權(quán)度、支出分權(quán)度分別對其經(jīng)濟發(fā)展平衡指數(shù)進行回歸分析后發(fā)現(xiàn)，財政收入分權(quán)顯著降低了各省域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展平衡程度，而財政支出分權(quán)程度顯著提高了省域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展平衡指數(shù)，但這種影響僅在滯后2期時顯著。第二，從各省域內(nèi)的組內(nèi)平衡和組間平衡指數(shù)看，財政分權(quán)的經(jīng)濟發(fā)展平衡效應(yīng)也存在非對稱性。將區(qū)域發(fā)展平衡指數(shù)分解為各省中心城市組內(nèi)平衡指數(shù)、外圍城市組內(nèi)平衡指數(shù)與中心—外圍城市之間的組間平衡指數(shù)三項分指標(biāo)，分別做回歸分析后發(fā)現(xiàn)，財政收入分權(quán)降低了中心—外圍城市之間的組間平衡，而財政支出分權(quán)又顯著提升了各省中心城市組內(nèi)平衡和外圍城市組內(nèi)平衡。從回歸系數(shù)的絕對值來看，財政收入分權(quán)對組間發(fā)展平衡程度產(chǎn)生的惡化作用更大。因而，當(dāng)財政支出分權(quán)度與收入分權(quán)度提高相同幅度時，財政分權(quán)對各省域經(jīng)濟發(fā)展總體平衡的凈影響顯著為負(fù)。第三，從東、中、西三大區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展平衡指數(shù)看，財政分權(quán)的經(jīng)濟發(fā)展平衡效應(yīng)存在空間異質(zhì)性。對經(jīng)濟發(fā)展平衡程度進行分地區(qū)測算發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)平衡程度最低，西部次之，中部最大。分地區(qū)分組回歸結(jié)果顯示，財政收入分權(quán)對西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展平衡產(chǎn)生的負(fù)向影響最大。與之相反的是，財政支出分權(quán)對東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展平衡產(chǎn)生的正向影響最大。可見，財政收入分權(quán)與支出分權(quán)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響效果完全相反。

從“攫取之手”轉(zhuǎn)向“援助之手”

繼續(xù)優(yōu)化財政分權(quán)體制，明確地方政府在推動轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟平衡發(fā)展中的事權(quán)與支出責(zé)任。財政收入分權(quán)降低了各省域內(nèi)中心—外圍城市之間的組間平衡，對各省域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展平衡指數(shù)的影響顯著為負(fù)，其主要原因是分稅制改革在很大程度上削弱了地方政府的財政汲取能力，加劇了地方政府財權(quán)與事權(quán)之間的不統(tǒng)一，導(dǎo)致其行為模式從“援助之手”轉(zhuǎn)向“攫取之手”，紛紛優(yōu)先發(fā)展中心城市經(jīng)濟、忽視外圍城市，從而加劇了省域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡程度。盡管中央轉(zhuǎn)移支付在一定程度上彌補了地方財政缺口，但很難從根本上解決地方政府財政壓力。因此，繼續(xù)優(yōu)化財政分權(quán)制度，關(guān)鍵在于扭轉(zhuǎn)財政收入分權(quán)制度對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的負(fù)面影響，并逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度，以促進地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的平衡；在重新劃分事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上明確支出責(zé)任，將促進轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟平衡發(fā)展問題納入地方政府財政支出責(zé)任體系和績效考核體系，引導(dǎo)地方政府將財政支出重點向較為薄弱的外圍城市傾斜，進一步強化財政支出分權(quán)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的平衡效應(yīng)。

推進財政分權(quán)體制改革尤其要注意財政分權(quán)改革對經(jīng)濟發(fā)展平衡效應(yīng)的地區(qū)異質(zhì)性，做到因地制宜。實現(xiàn)東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展平衡，是實現(xiàn)全國經(jīng)濟平衡發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，而財政分權(quán)對各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的影響具有空間上的非對稱性和異質(zhì)性。因此，深化財政分權(quán)體制改革，切忌“一刀切”，要因地制宜地加快地方稅收體系建設(shè)，因地制宜地提高地方財政支出自主程度，因地制宜地賦予各地程度不一的財稅支撐轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展政策，有效發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，使得財政分權(quán)體制成為彌合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展的利器，并以完善財政分權(quán)的“中國之制”助推“中國之治”現(xiàn)代化。