作者簡介：黃征學，男，中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所國土經(jīng)濟室主任，研究員（北京 100038）。

區(qū)域發(fā)展是國民經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分。國家“七五”計劃首次提出東部、中部、西部三大地帶以來，區(qū)域發(fā)展在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃（或規(guī)劃）中逐步占據(jù)重要地位。“十一五”規(guī)劃更是在總結(jié)西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，提出實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。“十二五”以來，隨著我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，區(qū)域競爭越來越激烈，區(qū)域發(fā)展逐步打破四大板塊的限制，呈現(xiàn)東中西部地區(qū)差距與南北方矛盾并存的態(tài)勢。為統(tǒng)籌解決區(qū)域發(fā)展中的問題，黨的十九大首次將實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。“十四五”時期，伴隨我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量增長，企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域等的分化愈發(fā)明顯，貫徹區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也需要新思路。

一、四大板塊作為區(qū)域政策重要載體的作用顯著

改革開放以來，東部地區(qū)憑借率先開放的優(yōu)勢，搶抓國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機遇，吸引大量資金、技術(shù)和人才，再加上國家各種政策向沿海地區(qū)傾斜，國內(nèi)生產(chǎn)要素源源不斷地向沿海地區(qū)集聚集中，推動東部地區(qū)快速增長，東部與廣大中西部地區(qū)差距越拉越大。為降低區(qū)域沖突，“九五”計劃首次提出“促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展”，并明確七大地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的方向及六個方面主要的政策措施，奠定區(qū)域重劃的基礎(chǔ)和政策引導的方向。“九五”末期的1999年，國家審時度勢，做出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的決策部署，以基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護為突破口，謀劃布局西電東送、西氣東輸、青藏鐵路等一批重大基建工程以及退耕還林還草、退牧還草、水土流失綜合治理等重大生態(tài)工程。“十五”時期，隨著計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的加速推進，擁有龐大國有經(jīng)濟的東北地區(qū)體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯現(xiàn)，發(fā)展面臨諸多困難和問題。為此，國家于2003年實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，著重在國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整、國有企業(yè)改革和資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面發(fā)力，協(xié)助東北地區(qū)卸下歷史包袱，輕裝上陣，跟上全國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐。針對“中部塌陷”的問題，2004年的政府工作報告中首次提出促進中部崛起。2006年4月15日，《中共中央 國務院關(guān)于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》明確要求中部地區(qū)要按照“全國重要糧食生產(chǎn)基地、能源原材料基地、現(xiàn)代裝備制造及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和綜合交通運輸樞紐的定位”謀劃發(fā)展舉措。在“九五”“十五”先后提出三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，國家“十一五”規(guī)劃綱要提出實施推進西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

經(jīng)過幾個五年規(guī)劃的推進，針對東部、中部、西部和東北四大板塊的政策精準性逐步提高，板塊內(nèi)部的體制性、機制性、結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸得以緩解，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距呈現(xiàn)縮小態(tài)勢。1999年，四大板塊的人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別為 10908 元、5129 元、4312 元和 8282 元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值的變異系數(shù)達到0.42，明顯高于1978年的0.37。在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的推動下，中西部地區(qū)和東北地區(qū)的經(jīng)濟增速明顯快于東部地區(qū)，到了2012年，各區(qū)域人均地區(qū)總值上升至57722元、32427元、31357元和46014元，與1999年相比，分別增加了4.3倍、5.3倍、6.3倍和4.6倍，人均地區(qū)生產(chǎn)總值的變異系數(shù)也下降至0.32，區(qū)域發(fā)展差距呈現(xiàn)縮小態(tài)勢。

二、當前區(qū)域發(fā)展分化特征明顯

2013年中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以后，依靠創(chuàng)新驅(qū)動的東部沿海繼續(xù)保持較為穩(wěn)定的增長，表現(xiàn)出更強的韌勁和慣性，而依賴投資拉動、資源驅(qū)動的部分內(nèi)陸省份則經(jīng)歷了大幅度的調(diào)整，板塊內(nèi)部、南北方之間、城市群之間分化愈發(fā)明顯，經(jīng)濟發(fā)展重心加快南移，東中西部的差距逐步演變?yōu)闁|中西部差距與南北方矛盾并存。

一是四大板塊內(nèi)部分化明顯。經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以來，東部 10 個省市中，廣東、江蘇長期領(lǐng)跑，浙江經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，而河北和天津則逐漸掉隊，河北2014年、2015年和2017年的GDP增速連續(xù)低于全國平均水平，經(jīng)濟總量排名從2014年的全國第6位下滑至2018年的全國第9位，天津在2018年經(jīng)濟增速更是全國墊底。中部6省中，山西資源依賴型發(fā)展模式轉(zhuǎn)型緩慢，2014—2016年經(jīng)濟增速一度落到全國倒數(shù)后三位，與中部其他省份差距逐漸拉大。西部12個省（區(qū)、市）中，西北各省份主要經(jīng)濟指標普遍低于西南各省份，2018 年，西南 6 省份除重慶外，GDP增速均高于全國平均水平，而西北地區(qū) 6 省份中，內(nèi)蒙古、甘肅和新疆的 GDP 增速低于全國平均水平。東北地區(qū)經(jīng)濟增速整體較為疲軟，遼寧、吉林、黑龍江甚至在某些年份出現(xiàn)負增長。雖然經(jīng)多方努力，東北地區(qū)經(jīng)濟增速由負轉(zhuǎn)正，但長期在低位徘徊。

二是我國南北方差異顯著。與傳統(tǒng)的“東強西弱”的經(jīng)濟格局相比，近年來我國經(jīng)濟增長“南高北低”現(xiàn)象尤其值得關(guān)注。“十三五”規(guī)劃以來，結(jié)構(gòu)調(diào)整相對滯后的北方省市經(jīng)濟增速開始大幅度放緩，東北三省、山西、甘肅、天津等省市甚至出現(xiàn)負增長。從2013年起，南方省市的總體增長速度開始超過北方，全國呈現(xiàn)出經(jīng)濟增長“南快北慢”和經(jīng)濟總量占比“南升北降”的格局。經(jīng)濟增速的南北分化使得2016年北方經(jīng)濟規(guī)模占全國比重首次下降到40%以下，到2018年進一步下降到38.64%，是1978年以來占比最低的時期。

三是城市群之間出現(xiàn)分化。城市群是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是引領(lǐng)我國經(jīng)濟參與全球競爭的主要載體。國家“十三五”規(guī)劃綱要明確提出要加快19個城市群的建設(shè)發(fā)展。19個城市群發(fā)展不平衡、不充分的矛盾較為突出。京津冀、長三角、珠三角城市群不論是經(jīng)濟總量，還是創(chuàng)新能力，在全國19個城市群中都屬于領(lǐng)先水平，但與美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等世界級城市群相比，在經(jīng)濟密度、創(chuàng)新能力等方面的差距還是非常明顯。長江中游、成渝、關(guān)中平原、哈長等城市群2000—2017年的人口占全國人口的比重持續(xù)降低。除此之外，城市群內(nèi)部分化也開始出現(xiàn)。如，京津冀城市群內(nèi)部北京及周邊市縣與冀南、冀北地區(qū)的分化開始顯現(xiàn)。

三、分化背景下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路

在分化背景下，提高區(qū)域政策的針對性和有效性，要及時打破四大板塊限制，建立更加積極有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，以更高的站位、更廣的視野，謀劃“十四五”時期乃至今后更長一段時期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，加快構(gòu)建“戰(zhàn)略區(qū)+類型區(qū)”雙維度區(qū)域政策體系。要瞄準建立世界級城市群的目標，在推進高質(zhì)量、高標準、高水平開放的同時，以廣深港澳科創(chuàng)走廊、G60科創(chuàng)走廊和京津唐科創(chuàng)走廊為載體，以北京懷柔綜合性國家科學中心、上海張江綜合性國家科學中心、安徽合肥國家綜合性科學中心和深圳綜合性國家科學中心為平臺，集聚創(chuàng)新要素，率先打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的攻堅戰(zhàn)，提升我國在全球價值鏈和創(chuàng)新鏈中的地位。革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、資源枯竭地區(qū)、產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)等類型地區(qū)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難點和重點。要明確政策支持單元，聚焦補短板，完善差別化政策支持體系，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化生態(tài)保護和修復，提高基本公共服務水平，提升類型地區(qū)的自我造血功能、自我發(fā)展能力。以類型地區(qū)中的地級市為基本單位，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，積極培育區(qū)域性中心城市，壯大中心城區(qū)規(guī)模，提升城市發(fā)展質(zhì)量，帶動周邊農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。

第二，強化國內(nèi)發(fā)展與“一帶一路”建設(shè)的相互支撐。發(fā)揮長江經(jīng)濟帶、隴海—蘭新、沿海、京廣京哈、西部陸海新通道等國內(nèi)重要發(fā)展軸帶橫貫東中西、縱穿南北方的優(yōu)勢，強化國內(nèi)發(fā)展軸帶和“一帶一路”建設(shè)中六大國際經(jīng)濟走廊的銜接，推動國內(nèi)發(fā)展和對外開放深度融合。特別是要高度重視西部陸海新通道在北接絲綢之路經(jīng)濟帶、南連21世紀海上絲綢之路、協(xié)同銜接長江經(jīng)濟帶方面的戰(zhàn)略作用，聚力建設(shè)鐵海聯(lián)運主干線，加快港口硬軟聯(lián)通建設(shè)，實現(xiàn)鐵路和港口無縫對接，全方位提升西部地區(qū)對外開放水平。同時，搶抓“一帶一路”建設(shè)機遇，以“六大國際經(jīng)濟走廊”硬聯(lián)通和軟聯(lián)通為重點，加快推進北京、上海、香港、深圳、廣州、武漢、重慶、成都等核心首位城市融入全球城市網(wǎng)絡體系。

第三，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈。都市圈是城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要支撐。針對城市群之間及城市群內(nèi)部的分化，要以都市圈為基本單元，推進基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保、商品要素市場、基本公共服務等領(lǐng)域的一體化發(fā)展，匯聚發(fā)展合力。借鑒京津冀協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗，著重推動創(chuàng)新鏈、資金鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、政策鏈和監(jiān)管鏈等“五鏈”融合發(fā)展，加快構(gòu)建現(xiàn)代市場體系、產(chǎn)業(yè)體系和創(chuàng)新體系，提升區(qū)域國際競爭力。緊緊圍繞“五鏈”融合中的薄弱點、脫節(jié)點、梗阻點，配置資金鏈、提升產(chǎn)業(yè)鏈、共享政策鏈、完善監(jiān)管鏈，提高資源配置效率，推動要素市場、產(chǎn)品市場、市場監(jiān)管聯(lián)動發(fā)展。

第四，積極構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，推動建立和完善區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制、市場一體化發(fā)展機制、區(qū)域合作機制、區(qū)域互助機制、區(qū)際利益補償機制、基本公共服務均等化機制、區(qū)域政策調(diào)控機制和區(qū)域發(fā)展保障機制，促進要素有序自由流動，促進發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)融合發(fā)展。落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，探索規(guī)范化、制度化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制、糧食主產(chǎn)區(qū)補助機制，落實城鎮(zhèn)化地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用新增指標與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)掛鉤、中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，促進生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間協(xié)調(diào)發(fā)展。

第五，加強國際區(qū)域、次區(qū)域合作。搶抓“一帶一路”建設(shè)的機遇，以“六大國際經(jīng)濟走廊”互聯(lián)互通為突破口，拓展國際經(jīng)濟技術(shù)合作新空間。同時，依托邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)和境外經(jīng)濟合作區(qū)等開放性平臺，繼續(xù)深化瀾滄江—湄公河、中國與中亞、圖們江等三大國際次區(qū)域合作，加強國際次區(qū)域合作，打造陸地邊境地區(qū)對外開放新高地。重點是要深化瀾滄江—湄公河國際次區(qū)域合作，把長江經(jīng)濟帶與中國—中南半島經(jīng)濟走廊連接起來，深化成渝城市群與云南、貴州的區(qū)域合作，把云南建成向南開放的橋頭堡。深化我國與中亞地區(qū)的合作，發(fā)揮絲綢之路經(jīng)濟帶的紐帶作用，加強中哈、中俄、中蒙合作，把新疆建成向西開放的重要基地。深化與東北亞地區(qū)合作，加強黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古和環(huán)渤海地區(qū)的區(qū)域合作，構(gòu)建我國面向東北亞開放的核心區(qū)和重要樞紐。