作者簡(jiǎn)介：黃征學(xué)，男，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國(guó)土經(jīng)濟(jì)室主任，研究員（北京 100038）。

區(qū)域發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要組成部分。國(guó)家“七五”計(jì)劃首次提出東部、中部、西部三大地帶以來(lái)，區(qū)域發(fā)展在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃（或規(guī)劃）中逐步占據(jù)重要地位。“十一五”規(guī)劃更是在總結(jié)西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起等戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，提出實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。“十二五”以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，區(qū)域發(fā)展逐步打破四大板塊的限制，呈現(xiàn)東中西部地區(qū)差距與南北方矛盾并存的態(tài)勢(shì)。為統(tǒng)籌解決區(qū)域發(fā)展中的問(wèn)題，黨的十九大首次將實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。“十四五”時(shí)期，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為高質(zhì)量增長(zhǎng)，企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域等的分化愈發(fā)明顯，貫徹區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也需要新思路。

一、四大板塊作為區(qū)域政策重要載體的作用顯著

改革開(kāi)放以來(lái)，東部地區(qū)憑借率先開(kāi)放的優(yōu)勢(shì)，搶抓國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)遇，吸引大量資金、技術(shù)和人才，再加上國(guó)家各種政策向沿海地區(qū)傾斜，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)要素源源不斷地向沿海地區(qū)集聚集中，推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)快速增長(zhǎng)，東部與廣大中西部地區(qū)差距越拉越大。為降低區(qū)域沖突，“九五”計(jì)劃首次提出“促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”，并明確七大地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的方向及六個(gè)方面主要的政策措施，奠定區(qū)域重劃的基礎(chǔ)和政策引導(dǎo)的方向。“九五”末期的1999年，國(guó)家審時(shí)度勢(shì)，做出實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的決策部署，以基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為突破口，謀劃布局西電東送、西氣東輸、青藏鐵路等一批重大基建工程以及退耕還林還草、退牧還草、水土流失綜合治理等重大生態(tài)工程。“十五”時(shí)期，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的加速推進(jìn)，擁有龐大國(guó)有經(jīng)濟(jì)的東北地區(qū)體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯現(xiàn)，發(fā)展面臨諸多困難和問(wèn)題。為此，國(guó)家于2003年實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，著重在國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整、國(guó)有企業(yè)改革和資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面發(fā)力，協(xié)助東北地區(qū)卸下歷史包袱，輕裝上陣，跟上全國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐。針對(duì)“中部塌陷”的問(wèn)題，2004年的政府工作報(bào)告中首次提出促進(jìn)中部崛起。2006年4月15日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見(jiàn)》明確要求中部地區(qū)要按照“全國(guó)重要糧食生產(chǎn)基地、能源原材料基地、現(xiàn)代裝備制造及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和綜合交通運(yùn)輸樞紐的定位”謀劃發(fā)展舉措。在“九五”“十五”先后提出三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要提出實(shí)施推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

經(jīng)過(guò)幾個(gè)五年規(guī)劃的推進(jìn)，針對(duì)東部、中部、西部和東北四大板塊的政策精準(zhǔn)性逐步提高，板塊內(nèi)部的體制性、機(jī)制性、結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸得以緩解，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距呈現(xiàn)縮小態(tài)勢(shì)。1999年，四大板塊的人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別為 10908 元、5129 元、4312 元和 8282 元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值的變異系數(shù)達(dá)到0.42，明顯高于1978年的0.37。在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的推動(dòng)下，中西部地區(qū)和東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速明顯快于東部地區(qū)，到了2012年，各區(qū)域人均地區(qū)總值上升至57722元、32427元、31357元和46014元，與1999年相比，分別增加了4.3倍、5.3倍、6.3倍和4.6倍，人均地區(qū)生產(chǎn)總值的變異系數(shù)也下降至0.32，區(qū)域發(fā)展差距呈現(xiàn)縮小態(tài)勢(shì)。

二、當(dāng)前區(qū)域發(fā)展分化特征明顯

2013年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以后，依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的東部沿海繼續(xù)保持較為穩(wěn)定的增長(zhǎng)，表現(xiàn)出更強(qiáng)的韌勁和慣性，而依賴投資拉動(dòng)、資源驅(qū)動(dòng)的部分內(nèi)陸省份則經(jīng)歷了大幅度的調(diào)整，板塊內(nèi)部、南北方之間、城市群之間分化愈發(fā)明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心加快南移，東中西部的差距逐步演變?yōu)闁|中西部差距與南北方矛盾并存。

一是四大板塊內(nèi)部分化明顯。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，東部 10 個(gè)省市中，廣東、江蘇長(zhǎng)期領(lǐng)跑，浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，而河北和天津則逐漸掉隊(duì)，河北2014年、2015年和2017年的GDP增速連續(xù)低于全國(guó)平均水平，經(jīng)濟(jì)總量排名從2014年的全國(guó)第6位下滑至2018年的全國(guó)第9位，天津在2018年經(jīng)濟(jì)增速更是全國(guó)墊底。中部6省中，山西資源依賴型發(fā)展模式轉(zhuǎn)型緩慢，2014—2016年經(jīng)濟(jì)增速一度落到全國(guó)倒數(shù)后三位，與中部其他省份差距逐漸拉大。西部12個(gè)省（區(qū)、市）中，西北各省份主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)普遍低于西南各省份，2018 年，西南 6 省份除重慶外，GDP增速均高于全國(guó)平均水平，而西北地區(qū) 6 省份中，內(nèi)蒙古、甘肅和新疆的 GDP 增速低于全國(guó)平均水平。東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速整體較為疲軟，遼寧、吉林、黑龍江甚至在某些年份出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。雖然經(jīng)多方努力，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速由負(fù)轉(zhuǎn)正，但長(zhǎng)期在低位徘徊。

二是我國(guó)南北方差異顯著。與傳統(tǒng)的“東強(qiáng)西弱”的經(jīng)濟(jì)格局相比，近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“南高北低”現(xiàn)象尤其值得關(guān)注。“十三五”規(guī)劃以來(lái)，結(jié)構(gòu)調(diào)整相對(duì)滯后的北方省市經(jīng)濟(jì)增速開(kāi)始大幅度放緩，東北三省、山西、甘肅、天津等省市甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。從2013年起，南方省市的總體增長(zhǎng)速度開(kāi)始超過(guò)北方，全國(guó)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“南快北慢”和經(jīng)濟(jì)總量占比“南升北降”的格局。經(jīng)濟(jì)增速的南北分化使得2016年北方經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全國(guó)比重首次下降到40%以下，到2018年進(jìn)一步下降到38.64%，是1978年以來(lái)占比最低的時(shí)期。

三是城市群之間出現(xiàn)分化。城市群是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)參與全球競(jìng)爭(zhēng)的主要載體。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要明確提出要加快19個(gè)城市群的建設(shè)發(fā)展。19個(gè)城市群發(fā)展不平衡、不充分的矛盾較為突出。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角城市群不論是經(jīng)濟(jì)總量，還是創(chuàng)新能力，在全國(guó)19個(gè)城市群中都屬于領(lǐng)先水平，但與美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等世界級(jí)城市群相比，在經(jīng)濟(jì)密度、創(chuàng)新能力等方面的差距還是非常明顯。長(zhǎng)江中游、成渝、關(guān)中平原、哈長(zhǎng)等城市群2000—2017年的人口占全國(guó)人口的比重持續(xù)降低。除此之外，城市群內(nèi)部分化也開(kāi)始出現(xiàn)。如，京津冀城市群內(nèi)部北京及周邊市縣與冀南、冀北地區(qū)的分化開(kāi)始顯現(xiàn)。

三、分化背景下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路

在分化背景下，提高區(qū)域政策的針對(duì)性和有效性，要及時(shí)打破四大板塊限制，建立更加積極有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，以更高的站位、更廣的視野，謀劃“十四五”時(shí)期乃至今后更長(zhǎng)一段時(shí)期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，加快構(gòu)建“戰(zhàn)略區(qū)+類(lèi)型區(qū)”雙維度區(qū)域政策體系。要瞄準(zhǔn)建立世界級(jí)城市群的目標(biāo)，在推進(jìn)高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平開(kāi)放的同時(shí)，以廣深港澳科創(chuàng)走廊、G60科創(chuàng)走廊和京津唐科創(chuàng)走廊為載體，以北京懷柔綜合性國(guó)家科學(xué)中心、上海張江綜合性國(guó)家科學(xué)中心、安徽合肥國(guó)家綜合性科學(xué)中心和深圳綜合性國(guó)家科學(xué)中心為平臺(tái)，集聚創(chuàng)新要素，率先打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的攻堅(jiān)戰(zhàn)，提升我國(guó)在全球價(jià)值鏈和創(chuàng)新鏈中的地位。革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、資源枯竭地區(qū)、產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)等類(lèi)型地區(qū)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難點(diǎn)和重點(diǎn)。要明確政策支持單元，聚焦補(bǔ)短板，完善差別化政策支持體系，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，提高基本公共服務(wù)水平，提升類(lèi)型地區(qū)的自我造血功能、自我發(fā)展能力。以類(lèi)型地區(qū)中的地級(jí)市為基本單位，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，積極培育區(qū)域性中心城市，壯大中心城區(qū)規(guī)模，提升城市發(fā)展質(zhì)量，帶動(dòng)周邊農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。

第二，強(qiáng)化國(guó)內(nèi)發(fā)展與“一帶一路”建設(shè)的相互支撐。發(fā)揮長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、隴海—蘭新、沿海、京廣京哈、西部陸海新通道等國(guó)內(nèi)重要發(fā)展軸帶橫貫東中西、縱穿南北方的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化國(guó)內(nèi)發(fā)展軸帶和“一帶一路”建設(shè)中六大國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊的銜接，推動(dòng)國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放深度融合。特別是要高度重視西部陸海新通道在北接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、南連21世紀(jì)海上絲綢之路、協(xié)同銜接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶方面的戰(zhàn)略作用，聚力建設(shè)鐵海聯(lián)運(yùn)主干線，加快港口硬軟聯(lián)通建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鐵路和港口無(wú)縫對(duì)接，全方位提升西部地區(qū)對(duì)外開(kāi)放水平。同時(shí)，搶抓“一帶一路”建設(shè)機(jī)遇，以“六大國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊”硬聯(lián)通和軟聯(lián)通為重點(diǎn)，加快推進(jìn)北京、上海、香港、深圳、廣州、武漢、重慶、成都等核心首位城市融入全球城市網(wǎng)絡(luò)體系。

第三，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈。都市圈是城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要支撐。針對(duì)城市群之間及城市群內(nèi)部的分化，要以都市圈為基本單元，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保、商品要素市場(chǎng)、基本公共服務(wù)等領(lǐng)域的一體化發(fā)展，匯聚發(fā)展合力。借鑒京津冀協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，著重推動(dòng)創(chuàng)新鏈、資金鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、政策鏈和監(jiān)管鏈等“五鏈”融合發(fā)展，加快構(gòu)建現(xiàn)代市場(chǎng)體系、產(chǎn)業(yè)體系和創(chuàng)新體系，提升區(qū)域國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。緊緊圍繞“五鏈”融合中的薄弱點(diǎn)、脫節(jié)點(diǎn)、梗阻點(diǎn)，配置資金鏈、提升產(chǎn)業(yè)鏈、共享政策鏈、完善監(jiān)管鏈，提高資源配置效率，推動(dòng)要素市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)、市場(chǎng)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

第四，積極構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，推動(dòng)建立和完善區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制、市場(chǎng)一體化發(fā)展機(jī)制、區(qū)域合作機(jī)制、區(qū)域互助機(jī)制、區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制、基本公共服務(wù)均等化機(jī)制、區(qū)域政策調(diào)控機(jī)制和區(qū)域發(fā)展保障機(jī)制，促進(jìn)要素有序自由流動(dòng)，促進(jìn)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)融合發(fā)展。落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，探索規(guī)范化、制度化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)助機(jī)制，落實(shí)城鎮(zhèn)化地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用新增指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)掛鉤、中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，促進(jìn)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間協(xié)調(diào)發(fā)展。

第五，加強(qiáng)國(guó)際區(qū)域、次區(qū)域合作。搶抓“一帶一路”建設(shè)的機(jī)遇，以“六大國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊”互聯(lián)互通為突破口，拓展國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作新空間。同時(shí)，依托邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和境外經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等開(kāi)放性平臺(tái)，繼續(xù)深化瀾滄江—湄公河、中國(guó)與中亞、圖們江等三大國(guó)際次區(qū)域合作，加強(qiáng)國(guó)際次區(qū)域合作，打造陸地邊境地區(qū)對(duì)外開(kāi)放新高地。重點(diǎn)是要深化瀾滄江—湄公河國(guó)際次區(qū)域合作，把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶與中國(guó)—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊連接起來(lái)，深化成渝城市群與云南、貴州的區(qū)域合作，把云南建成向南開(kāi)放的橋頭堡。深化我國(guó)與中亞地區(qū)的合作，發(fā)揮絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的紐帶作用，加強(qiáng)中哈、中俄、中蒙合作，把新疆建成向西開(kāi)放的重要基地。深化與東北亞地區(qū)合作，加強(qiáng)黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古和環(huán)渤海地區(qū)的區(qū)域合作，構(gòu)建我國(guó)面向東北亞開(kāi)放的核心區(qū)和重要樞紐。