作者簡介：覃成林，男，暨南大學經(jīng)濟學院教授（廣州 510632）。

實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是黨的十九大對新時代我國區(qū)域發(fā)展做出的總體戰(zhàn)略部署。因此，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必將是“十四五”期間我國區(qū)域發(fā)展的主線。在“十四五”時期，如何建立以促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為導向的全國空間發(fā)展格局是一個值得探討的問題。

一、多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最佳空間組織方式

2016年，筆者與幾位年輕學者比較系統(tǒng)地提出了我國多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的構(gòu)想。這個多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局由七大國家增長極、八大國家發(fā)展軸和三大經(jīng)濟聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)有序組合而成。其中，七大國家增長極分別是珠三角增長極、長三角增長極、環(huán)渤海增長極、長江中游增長極、中原增長極、成渝增長極、關(guān)中增長極；八大國家發(fā)展軸分別是長江發(fā)展軸、隴海—蘭新發(fā)展軸、京滬發(fā)展軸、京廣發(fā)展軸、東南沿海發(fā)展軸、滬昆發(fā)展軸、京津—沈哈發(fā)展軸、京津—包昆發(fā)展軸；三大經(jīng)濟聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)分別是由高速鐵路、航空線路和高速公路組成的快速交通網(wǎng)絡(luò)、由通信網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)成的信息網(wǎng)絡(luò)，以及各類企業(yè)空間組織網(wǎng)絡(luò)。

筆者認為，就全國層面的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而言，多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局是一個符合現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢、具有更優(yōu)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展功效的空間組織方式。

第一，在珠三角增長極、長三角增長極、環(huán)渤海增長極的基礎(chǔ)上，在內(nèi)地建設(shè)長江中游增長極、中原增長極、成渝增長極和關(guān)中增長極，能夠改變長期以來國家增長極偏集于沿海的狀態(tài)，有利于全國經(jīng)濟空間以這個七大國家增長極為戰(zhàn)略支點趨向相對的均衡。

第二，上述七大國家增長極依托本地經(jīng)濟聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，分別組織和帶動華南、華東、華北及東北、長江中游、中原、西南、西北等大區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，同時，它們相互之間依托八大國家發(fā)展軸而互動、競爭，必將釋放出各大區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Γ纬筛骶咛厣⒒钴S的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展局面。

第三，長江發(fā)展軸、隴海—蘭新發(fā)展軸、京滬發(fā)展軸、京廣發(fā)展軸、東南沿海發(fā)展軸、滬昆發(fā)展軸、京津—沈哈發(fā)展軸、京津—包昆發(fā)展軸共同構(gòu)成全國區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的“四縱四橫”干線，一方面連接七大國家增長極，另一方面串聯(lián)上述七個大區(qū)域，成為全國經(jīng)濟空間趨向一體化的重要基礎(chǔ)。特別是，可以顯著增強七大國家增長極之間、上述七個大區(qū)域之間的互動，有利于增強其發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

第四，上述三大經(jīng)濟聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的作用在于，一是能夠通過建立連接和降低空間交易成本，增大各區(qū)域之間的互動機會及強度，從而為各類區(qū)域創(chuàng)造出新的發(fā)展機遇或者改變其競爭狀態(tài)；二是能夠促進市場擴大或者共享，從而促進七大國家增長極和八大國家發(fā)展軸的成長；三是能夠通過三大經(jīng)濟聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)自身覆蓋范圍的擴大，把更多的邊緣型區(qū)域接入全國區(qū)域經(jīng)濟大網(wǎng)絡(luò)之中，不僅增加了這類區(qū)域的發(fā)展機會，還增加了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的參與者，增大了全國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的活躍度；四是能夠引導各類要素依托快速交通網(wǎng)絡(luò)而發(fā)生空間流動，形成有序高效的要素流動秩序。

總體而言，與21世紀以來形成的東部、中部、西部、東北四大區(qū)域格局相比，多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局具有更好的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展功能。

二、構(gòu)建多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的時機基本成熟

從近幾年的發(fā)展情況看，上述多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的形成趨勢是十分明顯的。僅以七大國家增長極的發(fā)展為例，2017年這七個國家增長極的GDP占全國GDP的比重達到了61.3%，2018年的專利授權(quán)量約占全國的84.8%。表明，七大國家增長極保持了良好的發(fā)展趨勢，在全國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展尤其是以創(chuàng)新為主導的新舊動能轉(zhuǎn)換過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。2018年11月18日，中共中央、國務院發(fā)布了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》（以下簡稱《意見》），其中提出“以北京、天津為中心引領(lǐng)京津冀城市群發(fā)展，帶動環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展。以上海為中心引領(lǐng)長三角城市群發(fā)展，帶動長江經(jīng)濟帶發(fā)展。以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，帶動珠江—西江經(jīng)濟帶創(chuàng)新綠色發(fā)展。以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領(lǐng)成渝、長江中游、中原、關(guān)中平原等城市群發(fā)展，帶動相關(guān)板塊融合發(fā)展。”由此可見，該《意見》所提出七個重點發(fā)展區(qū)域與上述七大國家增長極的構(gòu)成及主要功能基本上是吻合的。這從另一個側(cè)面證明了七大國家增長極不僅有很好的發(fā)展基礎(chǔ)和條件，而且對于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有不可替代的重要組織作用。

此外，全國的快速交通網(wǎng)絡(luò)正在加速發(fā)展。繼“四縱四橫”高鐵骨干網(wǎng)建成之后，“八縱八橫”高鐵網(wǎng)絡(luò)正在加緊建設(shè)。到2018年末，全國的高鐵營業(yè)總里程近3萬公里，除西藏外，內(nèi)地所有的省（區(qū)、市）都已經(jīng)進入了高速鐵路網(wǎng)絡(luò)。全國高速公路通車里程超過了63.3萬公里，民航通航里程約838萬公里。同時，信息網(wǎng)絡(luò)也在快速發(fā)展。到2018年末，全國固定互聯(lián)網(wǎng)寬帶用戶達到40738萬戶，固定互聯(lián)網(wǎng)光纖寬帶接入用戶36833萬戶，移動寬帶用戶為130565萬戶。2019年，全國以直轄市、省會城市以及珠三角、長三角、京津冀區(qū)域主要城市等為重點，開展了5G規(guī)模組網(wǎng)建設(shè)工作。可以預見，5G信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)在取得經(jīng)驗后將會加快在全國范圍內(nèi)展開。屆時，我國的信息網(wǎng)絡(luò)將會進入一個更加高速的時代。不難預見，快速交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展將為各類公司的空間組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)展提供更好的條件。

尤其值得注意的是，近5年來國家在原來的東部、中部、西部、東北四大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，先后實施了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略、長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略。這說明，在七大國家增長極中已經(jīng)有三個國家增長極的建設(shè)進入了國家戰(zhàn)略序列。加之國內(nèi)的絲綢之路經(jīng)濟帶沿線地區(qū)和21世紀海上絲綢之路沿線地區(qū)的建設(shè)，在八大國家發(fā)展軸中，至少已經(jīng)有三條發(fā)展軸總體上進入了國家戰(zhàn)略序列。因此，在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略層面，我們可以認為，盡管多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局尚未出現(xiàn)在國家的戰(zhàn)略或規(guī)劃文件之中，但是，多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的建設(shè)已經(jīng)在國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及實踐中體現(xiàn)出來了。這既是我國推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主動作為，也是我國區(qū)域發(fā)展的規(guī)律使然。

因此，筆者認為，在現(xiàn)階段及未來，在全國層面規(guī)劃和構(gòu)建多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局，正當其時，恰順其勢。

三、構(gòu)建多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的若干建議

為了在“十四五”期間加快構(gòu)建多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局，筆者建議做好以下幾個方面的工作。

其一，抓緊開展多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的戰(zhàn)略及規(guī)劃研究。雖然已經(jīng)有學者提出了多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的構(gòu)想，但是，從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃的角度看，尚有很多問題需要進行深入的科學研究，為國家決策提供科學的根據(jù)和可選擇的方案。總地來看，需要研究的問題主要有，多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局與既有的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之間的關(guān)系，以及用多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局統(tǒng)籌“十四五”時期及未來我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然性及必要性；七大國家增長極和八大國家發(fā)展軸的具體空間范圍、功能定位及其相互關(guān)系；七大國家增長極的服務區(qū)域劃分及七大區(qū)域之間的新型區(qū)際關(guān)系；與七大國家增長極和八大國家發(fā)展軸相匹配的三大經(jīng)濟聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)布局，以及三大經(jīng)濟聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)之間的互動關(guān)系；多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局如何對國際經(jīng)濟發(fā)展格局變化、大國競爭、新技術(shù)革命和新產(chǎn)業(yè)革命潮流、我國建設(shè)現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略需求等做出正確的響應。

其二，重點營造七大國家增長極創(chuàng)新發(fā)展、互動協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。從發(fā)展關(guān)系看，七大國家增長極是多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的動力源。因此，必須把七大國家增長極的建設(shè)放在構(gòu)建多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的首位。在謀劃七大國家增長極發(fā)展時，不能孤立地對待它們各自的發(fā)展，而是要借助于八大國家發(fā)展軸，著力增強它們之間的聯(lián)系，促進它們之間既競爭又合作，形成互動協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，最大限度地激發(fā)其發(fā)展的能量，形成相互促進、蓬勃向上的發(fā)展勢頭。在促進七大國家增長極發(fā)展的著力點方面，一是要推動其盡早形成創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展機制，形成活躍的本地創(chuàng)新生態(tài)及外部創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，引領(lǐng)全國的創(chuàng)新發(fā)展潮流；同時，積極參與國際創(chuàng)新競爭，力爭在整體上或者某些特色領(lǐng)域進入世界創(chuàng)新發(fā)展的前沿。二是要加快其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的步伐，建立先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展的新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是要在其內(nèi)部建成以智慧交通、5G網(wǎng)絡(luò)等為主體的現(xiàn)代化交通和信息網(wǎng)絡(luò)。四是要引導其空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成以國際大都市、都市圈為主導，大中小城市及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的空間系統(tǒng)。五是要以高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，推動其經(jīng)濟、社會、民生、生態(tài)等各個方面全面提升發(fā)展質(zhì)量，建設(shè)成為全國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的樣板。

其三，積極推動八大國家發(fā)展軸建設(shè)。八大國家發(fā)展軸在多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局中起著連接東西、溝通南北的重要支撐作用。八大國家發(fā)展軸的建設(shè)必須在時序上與七大國家增長極相匹配。因此，在“十四五”期間，需要把八大國家發(fā)展軸的建設(shè)作為構(gòu)建多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的另一個重點。一是在城市化和產(chǎn)業(yè)布局方面，要積極引導人口和經(jīng)濟活動向八大國家發(fā)展軸集聚，進一步增大其人口和經(jīng)濟密度，匯聚更大的經(jīng)濟發(fā)展能量。二是繼續(xù)推動沿八大國家發(fā)展軸的快速交通和信息網(wǎng)絡(luò)干線建設(shè)，大力提升其現(xiàn)代化水平，改善沿線城鎮(zhèn)的區(qū)位條件，增強其對人口和經(jīng)濟活動的吸引力。三是依托優(yōu)勢資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接、產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)、旅游區(qū)建設(shè)、市場區(qū)建設(shè)、地域文化發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理等，積極推動八大國家發(fā)展軸沿線跨行政區(qū)域的分工與合作，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

其四，繼續(xù)推動三大區(qū)域經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。當前，我國的高鐵網(wǎng)絡(luò)、高速公路網(wǎng)絡(luò)、航空網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)正按照規(guī)劃有序進行。從建設(shè)多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的需要看，主要是要做好這三種快速交通網(wǎng)絡(luò)的銜接配合，使之成為一個整體的而不是分離的快速交通網(wǎng)絡(luò)。在這個方面，一是要推動七大國家增長極建設(shè)成為全國的快速交通網(wǎng)絡(luò)樞紐，同時，在八大國家發(fā)展軸上的重要節(jié)點城市規(guī)劃建設(shè)次級的快速交通網(wǎng)絡(luò)樞紐。通過有效發(fā)揮這兩類交通樞紐的作用，大幅度提升三種快速交通網(wǎng)絡(luò)的一體化水平。二是要進一步拓寬快速交通網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍，增大線路密度，把更多的邊緣區(qū)域納入快速交通網(wǎng)絡(luò)，大幅度提升城鄉(xiāng)的可達性。三是要加快應用智慧交通技術(shù)，創(chuàng)造以智慧為標志的交通運行新模式，顯著提高交通效率。四是創(chuàng)新交通運營及管理模式，成立跨交通方式、跨行政區(qū)域的交通運營集團，為交通網(wǎng)絡(luò)的一體化發(fā)展提供組織保障。在信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，積極推動新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點是加快推動5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，使全國信息網(wǎng)絡(luò)早日邁上新臺階。在企業(yè)空間組織網(wǎng)絡(luò)方面，主要是通過制度改革和政策創(chuàng)新，為企業(yè)開展跨行政區(qū)域的投資、合作、聯(lián)合等提供制度保障。

其五，積極探索構(gòu)建多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的組織機制。一是，在國家層面建立推動多極網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局的組織協(xié)調(diào)機制。二是，根據(jù)各地具體的發(fā)展條件，探索建立各具特色的國家增長極、國家發(fā)展軸建設(shè)組織機制。其中，要鼓勵地方圍繞國家增長極建設(shè)和國家發(fā)展軸建設(shè)，創(chuàng)造新的合作方式。如，在中原增長極、關(guān)中增長極，僅涉及省內(nèi)行政區(qū)之間的關(guān)系，其他國家增長極均涉及跨省域的關(guān)系，特別是在珠三角增長極，按照粵港澳大灣區(qū)的范圍，涉及“一國兩制”的特殊制度安排，關(guān)系更為復雜。因此，必須因地制宜地探索合適的建設(shè)組織機制。

本文選自《區(qū)域經(jīng)濟評論》2019年第6期