“警戒線”的設(shè)置和“最后手段”的備用

政府在資源配置過(guò)程中或在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)過(guò)程中，有兩件事是不能忽略的，一是在經(jīng)濟(jì)方面設(shè)置“警戒線”，二是在經(jīng)濟(jì)方面保留著“最后手段”并準(zhǔn)備在必要時(shí)加以運(yùn)用。這兩件事充分表明了政府在經(jīng)濟(jì)中的地位和作用。

這里所說(shuō)的經(jīng)濟(jì)方面的“警戒線”，是指政府根據(jù)預(yù)定的目標(biāo)以及發(fā)展規(guī)劃，從經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)協(xié)調(diào)的角度來(lái)考慮，制定必須采取干預(yù)措施的限界。這意味著，如果經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在這一限界（即“警戒線”）之內(nèi)，即使經(jīng)濟(jì)中有某種不穩(wěn)定的表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中有某些不足之處，或社會(huì)協(xié)調(diào)方面存在著某些問(wèn)題，政府仍然可以不干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而讓市場(chǎng)去處理經(jīng)濟(jì)中的上述問(wèn)題。如果經(jīng)濟(jì)運(yùn)行越過(guò)了這一限界（即“警戒線”），政府將有責(zé)任對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行回到“警戒線”之內(nèi)。

政府在經(jīng)濟(jì)方面設(shè)置“警戒線”，實(shí)際上是使自己處于主動(dòng)的地位，即政府掌握了調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)權(quán)。政府可以根據(jù)不同時(shí)期的具體情況，決定是否采取調(diào)節(jié)措施，采取什么樣的調(diào)節(jié)措施，調(diào)節(jié)措施的強(qiáng)度如何，以及在何種情況下可以取消已經(jīng)采取的調(diào)節(jié)措施。換言之，在政府不必進(jìn)行調(diào)節(jié)時(shí)，政府不進(jìn)行調(diào)節(jié)；在政府可調(diào)節(jié)可不調(diào)節(jié)時(shí)，視具體情況而決定是否調(diào)節(jié)；只有在政府非調(diào)節(jié)不可時(shí)才進(jìn)行調(diào)節(jié)——這些都體現(xiàn)了政府行為的適度和政府調(diào)節(jié)的靈活性。

“警戒線”本身不僅是可變的，而且還可以有一定的彈性，即一定的上下限。當(dāng)政府把所要達(dá)到的目標(biāo)分解為各個(gè)具體的指標(biāo)時(shí)，政府所設(shè)置的“警戒線”也就分解為與各個(gè)具體指標(biāo)相聯(lián)系的“警戒線”。比如說(shuō)，在失業(yè)率、物價(jià)上漲率、財(cái)政赤字占國(guó)民收入的比重、外債總額占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重等方面，都可以有一定的上下限。在“警戒線”的上下限之間，屬于政府可調(diào)節(jié)可不調(diào)節(jié)之列。與每一個(gè)具體指標(biāo)相聯(lián)系的“警戒線”的上下限，將根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況來(lái)制定。

這里所說(shuō)的政府在經(jīng)濟(jì)方面保留著“最后手段”并準(zhǔn)備在必要時(shí)加以運(yùn)用，是指除了通常運(yùn)用的財(cái)政調(diào)節(jié)、金融調(diào)節(jié)、價(jià)格調(diào)節(jié)、匯率調(diào)節(jié)等手段以外，政府在必要時(shí)還可以動(dòng)員一切非常規(guī)的手段來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。非常規(guī)的手段，包括價(jià)格和工資的管制措施、外貿(mào)和外匯的管理措施、緊急或特別的稅收措施、商品的配給措施，以及對(duì)某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特殊管制措施等等。非常規(guī)的手段還包括物價(jià)凍結(jié)、收入凍結(jié)、外匯凍結(jié)等。政府保留這些非常規(guī)的手段并準(zhǔn)備在必要時(shí)運(yùn)用，決不意味著政府可以輕易地運(yùn)用它們。要知道，這些“最后手段”的存在，表明了政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的決心和力量，表明了政府決不會(huì)聽(tīng)任經(jīng)濟(jì)無(wú)休止地惡化下去。這是政府可以運(yùn)用的一劑烈藥。它的副作用是十分明顯的。價(jià)格和工資的管制、外貿(mào)和外匯的管制等等，都是對(duì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行有害的調(diào)節(jié)措施，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的破壞。尤其是物價(jià)凍結(jié)、收入凍結(jié)、外匯凍結(jié)等，都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)震蕩，不利于資源配置的合理化。因此，輕易地運(yùn)用這些調(diào)節(jié)手段，無(wú)疑會(huì)給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)?yè)p失。但即使如此，政府仍然需要保留這些“最后手段”，并準(zhǔn)備在必要時(shí)運(yùn)用它們，這是從“兩害相比取其輕”的角度來(lái)考慮的。

假定經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)重的、瀕臨于解體或大動(dòng)蕩的關(guān)鍵時(shí)刻，常規(guī)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段已經(jīng)被證明效果不大或基本上不起什么作用了，在這種關(guān)鍵時(shí)刻，政府面臨著如下選擇：或者讓經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)蕩繼續(xù)下去，聽(tīng)任經(jīng)濟(jì)遭受更加嚴(yán)重的損失，或者使市場(chǎng)機(jī)制的作用受到某種破壞，但為了整個(gè)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，政府運(yùn)用非常規(guī)的調(diào)節(jié)手段來(lái)進(jìn)行非常規(guī)的調(diào)節(jié)。政府必須選擇后者而放棄前一種選擇。再說(shuō)，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題往往與社會(huì)問(wèn)題、政治問(wèn)題結(jié)合在一起。諸如失業(yè)率過(guò)大、物價(jià)上漲率過(guò)大、生活必需品的供給嚴(yán)重不足等等，都不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它們同時(shí)是社會(huì)問(wèn)題、政治問(wèn)題。從社會(huì)安定和政局穩(wěn)定的目標(biāo)來(lái)看，政府保留這種“最后手段”也是符合社會(huì)利益的。

“警戒線”的設(shè)置和“最后手段”的備用，與前面提到的資源配置過(guò)程中政府行為的適度是一致的。“警戒線”的設(shè)置對(duì)政府行為而言，相當(dāng)于路標(biāo)的設(shè)置。當(dāng)經(jīng)濟(jì)在正常運(yùn)行的軌道上前進(jìn)時(shí)，政府不必去代替市場(chǎng)，政府也代替不了市場(chǎng)。至于“最后手段”，對(duì)政府而言，是一個(gè)“引而不發(fā)”的問(wèn)題。政府擁有“最后手段”，但政府在一般情況下并不運(yùn)用它們。這表明政府的調(diào)節(jié)是高層次的調(diào)節(jié)，是市場(chǎng)調(diào)節(jié)無(wú)法代替的一種調(diào)節(jié)。“引而不發(fā)”反映了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的主動(dòng)權(quán)始終掌握在政府的手中。

法律的嚴(yán)肅性和政府行為

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須以法為據(jù)，有法可循。這是使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有正常秩序的前提。政府是法律的制定者和維護(hù)者。任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都不能違背法律，越過(guò)法律規(guī)定的限界。因此，如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)活動(dòng) （包括政府本身的行為、企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）有一個(gè)“大籠子”的話，那么這個(gè)“大籠子”就是法律規(guī)定的限界。在法律許可的范圍內(nèi)，一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都可以進(jìn)行；一旦違背了法律，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)被禁止，都應(yīng)當(dāng)被追究。在法律面前，一切交易人都是平等的，沒(méi)有一個(gè)交易人是例外。這是開(kāi)展正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的保證。

法律是嚴(yán)肅的。有法而不循，等于無(wú)法，甚至還可能比未制定法律時(shí)更糟，因?yàn)榉傻耐艈适Я耍鳛閳?zhí)法者的政府的威信也喪失了。因此，一旦制定了法律，政府必須堅(jiān)定不移地按照法律行事，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。但應(yīng)該注意到，這與資源配置過(guò)程中政府行為的適度不是同一個(gè)層次上的問(wèn)題。資源配置過(guò)程中政府的調(diào)節(jié)行為，是在維護(hù)法律的嚴(yán)肅性的前提下進(jìn)行的。至于資源配置過(guò)程中政府行為的適度，則是對(duì)政府行為的概括，它是指在市場(chǎng)調(diào)節(jié)能夠做到的范圍內(nèi)政府不必代勞，政府只做市場(chǎng)所做不到的事情。無(wú)論是市場(chǎng)調(diào)節(jié)做它能夠做到的事情，還是政府做市場(chǎng)所做不到的事情，都應(yīng)當(dāng)遵循法律。政府在資源配置中的行為如果不以維護(hù)法律的嚴(yán)肅性為前提，那就只會(huì)使社會(huì)資源配置狀況變得更不合理，而不可能使這種狀況好轉(zhuǎn)。

在這里需要說(shuō)明的另一個(gè)問(wèn)題是：政府有責(zé)任維持經(jīng)濟(jì)中的秩序、市場(chǎng)中的秩序，為此，政府采取的各種手段中也包括了法律的手段。法律的手段與經(jīng)濟(jì)的手段是并存的。如果政府在必要的場(chǎng)合采取了法律手段來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和維持經(jīng)濟(jì)中的秩序，那么這是不是政府行為的適度呢?實(shí)際上，這里包括了兩種不同的情況：

第一種情況，出于維持經(jīng)濟(jì)中的秩序和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府制定了新的法律，并遵循這種法律來(lái)管理經(jīng)濟(jì)，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。這種情況與政府調(diào)節(jié)行為的適度是不矛盾的。新的法律的制定是使包括政府、企業(yè)和個(gè)人都在內(nèi)的各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為規(guī)范化，無(wú)論政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)還是不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，都應(yīng)當(dāng)在法律的范圍內(nèi)，而不應(yīng)當(dāng)越過(guò)法律規(guī)定的限界。如果說(shuō)新的法律授權(quán)政府采取某種措施來(lái)管理，那么這表明政府調(diào)節(jié)行為具有某種法律的依據(jù)，表明政府調(diào)節(jié)行為依然是適度的。

第二種情況，由于形勢(shì)的變化，原來(lái)的法律不適用了，于是政府修改了它，或者廢除了它。這反映政府、企業(yè)、個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不能根據(jù)原來(lái)的法律來(lái)進(jìn)行，而必須按照修改后的或其他的法律來(lái)進(jìn)行。“政府的調(diào)節(jié)行為以法律為依據(jù)”，這一點(diǎn)并沒(méi)有變化，這也與政府調(diào)節(jié)行為的適度不矛盾。

在政府調(diào)節(jié)行為適度問(wèn)題上容易被混淆的原因在于：把政府調(diào)節(jié)措施本身同政府、企業(yè)、個(gè)人作為經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)的法律依據(jù)二者混為一談了。需要再次強(qiáng)調(diào)：維護(hù)法律的嚴(yán)肅性與政府怎樣調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)是兩個(gè)不同層次的問(wèn)題。不應(yīng)當(dāng)把二者混淆在一起。一個(gè)有法可依并依法辦事的國(guó)家的政府可以是適度調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的政府；一個(gè)在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)和在各個(gè)時(shí)期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行硬性調(diào)節(jié)的國(guó)家的政府，也可能是一個(gè)法制極不健全，甚至根本沒(méi)有法律或有法也不依的政府。

 本文摘自《非均衡的中國(guó)經(jīng)濟(jì)》，厲以寧 著，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，出版時(shí)間：2015年1月