“警戒線”的設(shè)置和“最后手段”的備用

政府在資源配置過程中或在經(jīng)濟調(diào)節(jié)過程中，有兩件事是不能忽略的，一是在經(jīng)濟方面設(shè)置“警戒線”，二是在經(jīng)濟方面保留著“最后手段”并準備在必要時加以運用。這兩件事充分表明了政府在經(jīng)濟中的地位和作用。

這里所說的經(jīng)濟方面的“警戒線”，是指政府根據(jù)預(yù)定的目標以及發(fā)展規(guī)劃，從經(jīng)濟穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、社會協(xié)調(diào)的角度來考慮，制定必須采取干預(yù)措施的限界。這意味著，如果經(jīng)濟運行在這一限界（即“警戒線”）之內(nèi)，即使經(jīng)濟中有某種不穩(wěn)定的表現(xiàn)，經(jīng)濟增長過程中有某些不足之處，或社會協(xié)調(diào)方面存在著某些問題，政府仍然可以不干預(yù)經(jīng)濟，而讓市場去處理經(jīng)濟中的上述問題。如果經(jīng)濟運行越過了這一限界（即“警戒線”），政府將有責(zé)任對經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)，使經(jīng)濟運行回到“警戒線”之內(nèi)。

政府在經(jīng)濟方面設(shè)置“警戒線”，實際上是使自己處于主動的地位，即政府掌握了調(diào)節(jié)經(jīng)濟的主動權(quán)。政府可以根據(jù)不同時期的具體情況，決定是否采取調(diào)節(jié)措施，采取什么樣的調(diào)節(jié)措施，調(diào)節(jié)措施的強度如何，以及在何種情況下可以取消已經(jīng)采取的調(diào)節(jié)措施。換言之，在政府不必進行調(diào)節(jié)時，政府不進行調(diào)節(jié)；在政府可調(diào)節(jié)可不調(diào)節(jié)時，視具體情況而決定是否調(diào)節(jié)；只有在政府非調(diào)節(jié)不可時才進行調(diào)節(jié)——這些都體現(xiàn)了政府行為的適度和政府調(diào)節(jié)的靈活性。

“警戒線”本身不僅是可變的，而且還可以有一定的彈性，即一定的上下限。當(dāng)政府把所要達到的目標分解為各個具體的指標時，政府所設(shè)置的“警戒線”也就分解為與各個具體指標相聯(lián)系的“警戒線”。比如說，在失業(yè)率、物價上漲率、財政赤字占國民收入的比重、外債總額占國民生產(chǎn)總值的比重等方面，都可以有一定的上下限。在“警戒線”的上下限之間，屬于政府可調(diào)節(jié)可不調(diào)節(jié)之列。與每一個具體指標相聯(lián)系的“警戒線”的上下限，將根據(jù)當(dāng)時的實際情況來制定。

這里所說的政府在經(jīng)濟方面保留著“最后手段”并準備在必要時加以運用，是指除了通常運用的財政調(diào)節(jié)、金融調(diào)節(jié)、價格調(diào)節(jié)、匯率調(diào)節(jié)等手段以外，政府在必要時還可以動員一切非常規(guī)的手段來干預(yù)經(jīng)濟生活。非常規(guī)的手段，包括價格和工資的管制措施、外貿(mào)和外匯的管理措施、緊急或特別的稅收措施、商品的配給措施，以及對某些經(jīng)濟活動的特殊管制措施等等。非常規(guī)的手段還包括物價凍結(jié)、收入凍結(jié)、外匯凍結(jié)等。政府保留這些非常規(guī)的手段并準備在必要時運用，決不意味著政府可以輕易地運用它們。要知道，這些“最后手段”的存在，表明了政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的決心和力量，表明了政府決不會聽任經(jīng)濟無休止地惡化下去。這是政府可以運用的一劑烈藥。它的副作用是十分明顯的。價格和工資的管制、外貿(mào)和外匯的管制等等，都是對經(jīng)濟正常運行有害的調(diào)節(jié)措施，是對市場機制的破壞。尤其是物價凍結(jié)、收入凍結(jié)、外匯凍結(jié)等，都會導(dǎo)致社會震蕩，不利于資源配置的合理化。因此，輕易地運用這些調(diào)節(jié)手段，無疑會給經(jīng)濟帶來損失。但即使如此，政府仍然需要保留這些“最后手段”，并準備在必要時運用它們，這是從“兩害相比取其輕”的角度來考慮的。

假定經(jīng)濟已經(jīng)到了相當(dāng)嚴重的、瀕臨于解體或大動蕩的關(guān)鍵時刻，常規(guī)的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段已經(jīng)被證明效果不大或基本上不起什么作用了，在這種關(guān)鍵時刻，政府面臨著如下選擇：或者讓經(jīng)濟的大動蕩繼續(xù)下去，聽任經(jīng)濟遭受更加嚴重的損失，或者使市場機制的作用受到某種破壞，但為了整個經(jīng)濟的長遠利益，政府運用非常規(guī)的調(diào)節(jié)手段來進行非常規(guī)的調(diào)節(jié)。政府必須選擇后者而放棄前一種選擇。再說，經(jīng)濟問題往往與社會問題、政治問題結(jié)合在一起。諸如失業(yè)率過大、物價上漲率過大、生活必需品的供給嚴重不足等等，都不僅僅是經(jīng)濟問題，它們同時是社會問題、政治問題。從社會安定和政局穩(wěn)定的目標來看，政府保留這種“最后手段”也是符合社會利益的。

“警戒線”的設(shè)置和“最后手段”的備用，與前面提到的資源配置過程中政府行為的適度是一致的。“警戒線”的設(shè)置對政府行為而言，相當(dāng)于路標的設(shè)置。當(dāng)經(jīng)濟在正常運行的軌道上前進時，政府不必去代替市場，政府也代替不了市場。至于“最后手段”，對政府而言，是一個“引而不發(fā)”的問題。政府擁有“最后手段”，但政府在一般情況下并不運用它們。這表明政府的調(diào)節(jié)是高層次的調(diào)節(jié)，是市場調(diào)節(jié)無法代替的一種調(diào)節(jié)。“引而不發(fā)”反映了經(jīng)濟調(diào)節(jié)的主動權(quán)始終掌握在政府的手中。

法律的嚴肅性和政府行為

經(jīng)濟活動必須以法為據(jù)，有法可循。這是使經(jīng)濟活動具有正常秩序的前提。政府是法律的制定者和維護者。任何經(jīng)濟活動都不能違背法律，越過法律規(guī)定的限界。因此，如果說經(jīng)濟活動 （包括政府本身的行為、企業(yè)和個人的經(jīng)濟活動）有一個“大籠子”的話，那么這個“大籠子”就是法律規(guī)定的限界。在法律許可的范圍內(nèi)，一切經(jīng)濟活動都可以進行；一旦違背了法律，任何經(jīng)濟活動都應(yīng)當(dāng)被禁止，都應(yīng)當(dāng)被追究。在法律面前，一切交易人都是平等的，沒有一個交易人是例外。這是開展正常的經(jīng)濟活動的保證。

法律是嚴肅的。有法而不循，等于無法，甚至還可能比未制定法律時更糟，因為法律的威信喪失了，作為執(zhí)法者的政府的威信也喪失了。因此，一旦制定了法律，政府必須堅定不移地按照法律行事，維護法律的嚴肅性。但應(yīng)該注意到，這與資源配置過程中政府行為的適度不是同一個層次上的問題。資源配置過程中政府的調(diào)節(jié)行為，是在維護法律的嚴肅性的前提下進行的。至于資源配置過程中政府行為的適度，則是對政府行為的概括，它是指在市場調(diào)節(jié)能夠做到的范圍內(nèi)政府不必代勞，政府只做市場所做不到的事情。無論是市場調(diào)節(jié)做它能夠做到的事情，還是政府做市場所做不到的事情，都應(yīng)當(dāng)遵循法律。政府在資源配置中的行為如果不以維護法律的嚴肅性為前提，那就只會使社會資源配置狀況變得更不合理，而不可能使這種狀況好轉(zhuǎn)。

在這里需要說明的另一個問題是：政府有責(zé)任維持經(jīng)濟中的秩序、市場中的秩序，為此，政府采取的各種手段中也包括了法律的手段。法律的手段與經(jīng)濟的手段是并存的。如果政府在必要的場合采取了法律手段來調(diào)節(jié)經(jīng)濟和維持經(jīng)濟中的秩序，那么這是不是政府行為的適度呢?實際上，這里包括了兩種不同的情況：

第一種情況，出于維持經(jīng)濟中的秩序和促進經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府制定了新的法律，并遵循這種法律來管理經(jīng)濟，調(diào)節(jié)經(jīng)濟。這種情況與政府調(diào)節(jié)行為的適度是不矛盾的。新的法律的制定是使包括政府、企業(yè)和個人都在內(nèi)的各個經(jīng)濟主體的行為規(guī)范化，無論政府進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)還是不進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)，都應(yīng)當(dāng)在法律的范圍內(nèi)，而不應(yīng)當(dāng)越過法律規(guī)定的限界。如果說新的法律授權(quán)政府采取某種措施來管理，那么這表明政府調(diào)節(jié)行為具有某種法律的依據(jù)，表明政府調(diào)節(jié)行為依然是適度的。

第二種情況，由于形勢的變化，原來的法律不適用了，于是政府修改了它，或者廢除了它。這反映政府、企業(yè)、個人的經(jīng)濟活動不能根據(jù)原來的法律來進行，而必須按照修改后的或其他的法律來進行。“政府的調(diào)節(jié)行為以法律為依據(jù)”，這一點并沒有變化，這也與政府調(diào)節(jié)行為的適度不矛盾。

在政府調(diào)節(jié)行為適度問題上容易被混淆的原因在于：把政府調(diào)節(jié)措施本身同政府、企業(yè)、個人作為經(jīng)濟主體的活動的法律依據(jù)二者混為一談了。需要再次強調(diào)：維護法律的嚴肅性與政府怎樣調(diào)節(jié)經(jīng)濟是兩個不同層次的問題。不應(yīng)當(dāng)把二者混淆在一起。一個有法可依并依法辦事的國家的政府可以是適度調(diào)節(jié)經(jīng)濟的政府；一個在各個領(lǐng)域內(nèi)和在各個時期內(nèi)對經(jīng)濟進行硬性調(diào)節(jié)的國家的政府，也可能是一個法制極不健全，甚至根本沒有法律或有法也不依的政府。

 本文摘自《非均衡的中國經(jīng)濟》，厲以寧 著，中國大百科全書出版社，出版時間：2015年1月