戶籍改革需要多樣性

蔡昉

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)

不論重慶市政府推動(dòng)戶籍制度改革的動(dòng)力是否源于土地，此項(xiàng)改革仍具有一定的實(shí)質(zhì)性意義。而政府在不同的激勵(lì)下，或可形成做法各異的制度設(shè)計(jì)和推進(jìn)方式，進(jìn)而形成戶籍制度改革的多樣性

 　　本世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)許多地區(qū)都嘗試著進(jìn)行戶籍制度改革，盡管成效不一，但這個(gè)改革領(lǐng)域所具有的地方推動(dòng)、相機(jī)決策的性質(zhì)已得以顯現(xiàn)。

　　既然面對(duì)的改革對(duì)象同是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制度形式——戶籍制度，改革自然有其共性。總體可以概括為：以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為改革目標(biāo)，以條件準(zhǔn)入為推進(jìn)途徑。

　　不過(guò)，從各地實(shí)踐的具體做法以及效果看，要么是門(mén)檻太高以致大多數(shù)農(nóng)民工難以跨越；要么是未能實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民享受與原居民同等的公共服務(wù)，多數(shù)改革沒(méi)有引人關(guān)注的突破。

　　重慶推行的這一輪戶籍制度改革，在推進(jìn)原則和方式上，同時(shí)滿足了均等化公共服務(wù)和降低進(jìn)入門(mén)檻兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的時(shí)間要求、購(gòu)房與投資標(biāo)準(zhǔn)，以及納稅數(shù)額等，皆非可望而不可即；同時(shí)，規(guī)定農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后享受與原市民相同的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療等待遇。

　　因此，這項(xiàng)改革值得給予認(rèn)可。

　　激勵(lì)從何來(lái)

　　在中國(guó)，按常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率47％與按非農(nóng)戶籍人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率34％之間，存在著巨大差異，而“被城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民工及其家屬，實(shí)際上仍未獲得均等的公共服務(wù)，因而也未能改變消費(fèi)模式，在這些背景下，以獲得戶籍為特征的改革新政，具有實(shí)質(zhì)性意義。

　　可以預(yù)期的是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段——劉易斯拐點(diǎn)，地方政府將有更大的激勵(lì)推動(dòng)戶籍制度改革。一般而言，當(dāng)勞動(dòng)力日益成為稀缺要素，地方政府就產(chǎn)生了一種激勵(lì)，使其可以像過(guò)去招商引資一樣做出努力，吸引和留住外來(lái)工，其后果就是激發(fā)起包括戶籍改革在內(nèi)的一系列相關(guān)改革。

　　當(dāng)然，不同地區(qū)有不盡相同的情況，改革的激勵(lì)源泉也會(huì)有所差異。作為二元結(jié)構(gòu)特征仍然鮮明的西部地區(qū)，重慶的改革動(dòng)機(jī)，至少目前還不在于解決勞動(dòng)力短缺問(wèn)題。

　　重慶發(fā)展面臨的是資金和土地問(wèn)題。既然土地實(shí)際上就是資金的同義詞，因此，非農(nóng)用地成了重慶發(fā)展的制約要素。所以，重慶政府推動(dòng)戶籍制度改革的激勵(lì)根源，要從土地上面去尋找。

　　重慶戶籍制度改革有明顯的制度設(shè)計(jì)痕跡，特別表現(xiàn)在進(jìn)城農(nóng)民土地的處置上面。這方面的制度設(shè)計(jì)要點(diǎn)有三：

　　其一，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民退出承包地和宅基地及附著建筑物的補(bǔ)償。辦法是參照退出時(shí)當(dāng)?shù)卣鞯卣撸⒄盏仄眱r(jià)款制度對(duì)宅基地使用權(quán)給予補(bǔ)償。

　　其二，退出的宅基地納入地票交易制度，統(tǒng)籌處置，即復(fù)墾為耕地后可用于建設(shè)用地指標(biāo)。

　　其三，是給予轉(zhuǎn)戶后宅基地和承包地處置三年的過(guò)渡期，為農(nóng)民留了退路，免了后顧之憂。

　　其中，土地特別是宅基地復(fù)墾所騰挪出的用地指標(biāo)統(tǒng)籌使用，就是重慶市政府推進(jìn)戶籍制度改革的主要?jiǎng)訖C(jī)。

　　換言之，制度變革需要當(dāng)事者確有激勵(lì)，涉及政府行為的戶籍制度改革，政府本身也必須有激勵(lì)。試圖推動(dòng)戶籍制度改革，同時(shí)又否認(rèn)政府的改革激勵(lì)，是烏托邦式的天真。

　　無(wú)論出于什么動(dòng)機(jī)，重慶特色的戶籍制度改革，在滿足政府取得非農(nóng)用地指標(biāo)的同時(shí)，首先可以在十年內(nèi)，使數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，使其獲得更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，享受到更好的基本和非基本公共服務(wù)，分享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成果；其次，通過(guò)提高社會(huì)保障的覆蓋率和普通家庭的收入水平，相應(yīng)改變這些新市民的消費(fèi)模式，可以為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房建設(shè)和消費(fèi)品生產(chǎn)提供更大的需求。

　　由此，重慶市戶籍制度改革，有助于應(yīng)對(duì)中國(guó)面臨的重大挑戰(zhàn)，即通過(guò)農(nóng)民和農(nóng)民工的市民化，啟動(dòng)消費(fèi)內(nèi)需，挖掘人口紅利，探尋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可持續(xù)性，在劉易斯拐點(diǎn)之后保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　改革未盡處

　　另外，重慶的戶籍制度改革尚未明確的方面也值得關(guān)注，換句話說(shuō)，考察一下這個(gè)改革迄今為止還不能自動(dòng)解決的問(wèn)題，進(jìn)而揭示若干政策缺陷。

　　首先，重慶戶籍制度改革的受益者主要是本市戶籍的農(nóng)民，改革還沒(méi)有惠及外地農(nóng)民工。誠(chéng)然，重慶不是一個(gè)典型的外省農(nóng)民工流入地，因此，目前的改革局限在本市居民無(wú)可厚非。但是，就中國(guó)總體而言，戶籍制度改革急需破題的是如何實(shí)現(xiàn)跨省流動(dòng)農(nóng)民工及其家屬的市民化。中國(guó)目前有1.45億跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)的農(nóng)民工，此外還有至少幾千萬(wàn)隨遷家屬，其中在城鎮(zhèn)居住和工作的占95％以上，在城市的占80％以上，跨出省界的占51％。

　　因此，如果全國(guó)各地都采取重慶的改革模式（廣東省實(shí)行的“農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)”辦法，也只是針對(duì)擁有本省戶籍的農(nóng)民工），則意味著流入沿海地區(qū)務(wù)工的中西部農(nóng)民工，被戶籍制度改革所遺忘，完整意義上的以人為中心的城市化仍將遙遙無(wú)期。

　　其次，重慶市允許進(jìn)城農(nóng)民在三年內(nèi)保留承包地和宅基地使用權(quán)，固然是一種留有退路的規(guī)定，但是，允許進(jìn)城農(nóng)民自己決定何時(shí)退出土地，豈不是更加靈活，也更加人性化？

　　日本在上世紀(jì)60年代農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城的時(shí)候，政府并沒(méi)有強(qiáng)制要求進(jìn)城農(nóng)民賣(mài)掉土地，這種土地所有權(quán)甚至保留至今。日本的經(jīng)驗(yàn)是，一方面，保留土地所有權(quán)的確從制度上解除了進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂；另一方面，事后的經(jīng)驗(yàn)表明，隨著城市對(duì)勞動(dòng)力的需求持續(xù)擴(kuò)大，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)不再是剩余勞動(dòng)力的蓄水池，已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民不再可能回流。

　　我們的研究表明，中國(guó)也到了這樣的發(fā)展階段，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、進(jìn)城、定居，已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的進(jìn)程。因此，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)，可以更好地保護(hù)農(nóng)民的利益，把農(nóng)業(yè)中的生產(chǎn)手段轉(zhuǎn)化為進(jìn)城農(nóng)民的生產(chǎn)和生活種子資金。

　　最后，重慶獨(dú)創(chuàng)的地票交易機(jī)制，最終獲得成功和得到認(rèn)可的關(guān)鍵，在于置換出來(lái)的土地是否真正得到復(fù)墾。超越重慶市的范圍看這個(gè)問(wèn)題，關(guān)系到全國(guó)18億畝耕地紅線能否守住的大局。

　　在新農(nóng)村建設(shè)中，有許多關(guān)于合并村莊集中建房，以便置換出原村址和宅基地復(fù)墾為農(nóng)田的說(shuō)法，而在現(xiàn)實(shí)中，大量的例子表明這種復(fù)墾并未發(fā)生。

　　推動(dòng)戶籍制度改革，地方政府需要激勵(lì)，同時(shí)也需要獲得合法性，即守住耕地保有量的紅線。因此，通過(guò)激勵(lì)和處罰機(jī)制的設(shè)計(jì)，確保土地的合理合法利用，關(guān)系到這種改革模式的成功與否。

　　歸根結(jié)底，對(duì)于不同地區(qū)來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)該可以從不同的動(dòng)機(jī)出發(fā)，推動(dòng)戶籍制度改革。沿海地區(qū)可以為了吸引和留住人力資源，中西部地區(qū)為了挖掘內(nèi)需潛力，急于趕超的地區(qū)則為了打破經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源（包括土地）瓶頸。

激勵(lì)不同，自然會(huì)形成做法各異的制度設(shè)計(jì)和推進(jìn)方式，進(jìn)而形成戶籍制度改革的多樣性。多樣性是以分權(quán)為特點(diǎn)的改革的必然路徑。允許改革的多樣性，是確保改革有動(dòng)機(jī)、有動(dòng)力，從而有更大的成功幾率的關(guān)鍵。

文章來(lái)源：《財(cái)經(jīng)》雜志2010年第18期