戶籍改革需要多樣性

蔡昉

中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長

不論重慶市政府推動戶籍制度改革的動力是否源于土地，此項改革仍具有一定的實質(zhì)性意義。而政府在不同的激勵下，或可形成做法各異的制度設計和推進方式，進而形成戶籍制度改革的多樣性

 　　本世紀以來，中國許多地區(qū)都嘗試著進行戶籍制度改革，盡管成效不一，但這個改革領域所具有的地方推動、相機決策的性質(zhì)已得以顯現(xiàn)。

　　既然面對的改革對象同是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制度形式——戶籍制度，改革自然有其共性。總體可以概括為：以實現(xiàn)公共服務均等化為改革目標，以條件準入為推進途徑。

　　不過，從各地實踐的具體做法以及效果看，要么是門檻太高以致大多數(shù)農(nóng)民工難以跨越；要么是未能實現(xiàn)進城農(nóng)民享受與原居民同等的公共服務，多數(shù)改革沒有引人關注的突破。

　　重慶推行的這一輪戶籍制度改革，在推進原則和方式上，同時滿足了均等化公共服務和降低進入門檻兩個標準，如對進城務工經(jīng)商的時間要求、購房與投資標準，以及納稅數(shù)額等，皆非可望而不可即；同時，規(guī)定農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后享受與原市民相同的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療等待遇。

　　因此，這項改革值得給予認可。

　　激勵從何來

　　在中國，按常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率47％與按非農(nóng)戶籍人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率34％之間，存在著巨大差異，而“被城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民工及其家屬，實際上仍未獲得均等的公共服務，因而也未能改變消費模式，在這些背景下，以獲得戶籍為特征的改革新政，具有實質(zhì)性意義。

　　可以預期的是，隨著中國經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段——劉易斯拐點，地方政府將有更大的激勵推動戶籍制度改革。一般而言，當勞動力日益成為稀缺要素，地方政府就產(chǎn)生了一種激勵，使其可以像過去招商引資一樣做出努力，吸引和留住外來工，其后果就是激發(fā)起包括戶籍改革在內(nèi)的一系列相關改革。

　　當然，不同地區(qū)有不盡相同的情況，改革的激勵源泉也會有所差異。作為二元結(jié)構(gòu)特征仍然鮮明的西部地區(qū)，重慶的改革動機，至少目前還不在于解決勞動力短缺問題。

　　重慶發(fā)展面臨的是資金和土地問題。既然土地實際上就是資金的同義詞，因此，非農(nóng)用地成了重慶發(fā)展的制約要素。所以，重慶政府推動戶籍制度改革的激勵根源，要從土地上面去尋找。

　　重慶戶籍制度改革有明顯的制度設計痕跡，特別表現(xiàn)在進城農(nóng)民土地的處置上面。這方面的制度設計要點有三：

　　其一，對進城農(nóng)民退出承包地和宅基地及附著建筑物的補償。辦法是參照退出時當?shù)卣鞯卣撸⒄盏仄眱r款制度對宅基地使用權(quán)給予補償。

　　其二，退出的宅基地納入地票交易制度，統(tǒng)籌處置，即復墾為耕地后可用于建設用地指標。

　　其三，是給予轉(zhuǎn)戶后宅基地和承包地處置三年的過渡期，為農(nóng)民留了退路，免了后顧之憂。

　　其中，土地特別是宅基地復墾所騰挪出的用地指標統(tǒng)籌使用，就是重慶市政府推進戶籍制度改革的主要動機。

　　換言之，制度變革需要當事者確有激勵，涉及政府行為的戶籍制度改革，政府本身也必須有激勵。試圖推動戶籍制度改革，同時又否認政府的改革激勵，是烏托邦式的天真。

　　無論出于什么動機，重慶特色的戶籍制度改革，在滿足政府取得非農(nóng)用地指標的同時，首先可以在十年內(nèi)，使數(shù)以千萬計的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，使其獲得更多的非農(nóng)就業(yè)機會，享受到更好的基本和非基本公共服務，分享經(jīng)濟和社會發(fā)展的成果；其次，通過提高社會保障的覆蓋率和普通家庭的收入水平，相應改變這些新市民的消費模式，可以為城市基礎設施建設、住房建設和消費品生產(chǎn)提供更大的需求。

　　由此，重慶市戶籍制度改革，有助于應對中國面臨的重大挑戰(zhàn)，即通過農(nóng)民和農(nóng)民工的市民化，啟動消費內(nèi)需，挖掘人口紅利，探尋經(jīng)濟增長可持續(xù)性，在劉易斯拐點之后保持經(jīng)濟社會發(fā)展。

　　改革未盡處

　　另外，重慶的戶籍制度改革尚未明確的方面也值得關注，換句話說，考察一下這個改革迄今為止還不能自動解決的問題，進而揭示若干政策缺陷。

　　首先，重慶戶籍制度改革的受益者主要是本市戶籍的農(nóng)民，改革還沒有惠及外地農(nóng)民工。誠然，重慶不是一個典型的外省農(nóng)民工流入地，因此，目前的改革局限在本市居民無可厚非。但是，就中國總體而言，戶籍制度改革急需破題的是如何實現(xiàn)跨省流動農(nóng)民工及其家屬的市民化。中國目前有1.45億跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動的農(nóng)民工，此外還有至少幾千萬隨遷家屬，其中在城鎮(zhèn)居住和工作的占95％以上，在城市的占80％以上，跨出省界的占51％。

　　因此，如果全國各地都采取重慶的改革模式（廣東省實行的“農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)”辦法，也只是針對擁有本省戶籍的農(nóng)民工），則意味著流入沿海地區(qū)務工的中西部農(nóng)民工，被戶籍制度改革所遺忘，完整意義上的以人為中心的城市化仍將遙遙無期。

　　其次，重慶市允許進城農(nóng)民在三年內(nèi)保留承包地和宅基地使用權(quán)，固然是一種留有退路的規(guī)定，但是，允許進城農(nóng)民自己決定何時退出土地，豈不是更加靈活，也更加人性化？

　　日本在上世紀60年代農(nóng)民大規(guī)模進城的時候，政府并沒有強制要求進城農(nóng)民賣掉土地，這種土地所有權(quán)甚至保留至今。日本的經(jīng)驗是，一方面，保留土地所有權(quán)的確從制度上解除了進城農(nóng)民的后顧之憂；另一方面，事后的經(jīng)驗表明，隨著城市對勞動力的需求持續(xù)擴大，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)不再是剩余勞動力的蓄水池，已經(jīng)進城的農(nóng)民不再可能回流。

　　我們的研究表明，中國也到了這樣的發(fā)展階段，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、進城、定居，已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的進程。因此，通過市場機制解決承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)，可以更好地保護農(nóng)民的利益，把農(nóng)業(yè)中的生產(chǎn)手段轉(zhuǎn)化為進城農(nóng)民的生產(chǎn)和生活種子資金。

　　最后，重慶獨創(chuàng)的地票交易機制，最終獲得成功和得到認可的關鍵，在于置換出來的土地是否真正得到復墾。超越重慶市的范圍看這個問題，關系到全國18億畝耕地紅線能否守住的大局。

　　在新農(nóng)村建設中，有許多關于合并村莊集中建房，以便置換出原村址和宅基地復墾為農(nóng)田的說法，而在現(xiàn)實中，大量的例子表明這種復墾并未發(fā)生。

　　推動戶籍制度改革，地方政府需要激勵，同時也需要獲得合法性，即守住耕地保有量的紅線。因此，通過激勵和處罰機制的設計，確保土地的合理合法利用，關系到這種改革模式的成功與否。

　　歸根結(jié)底，對于不同地區(qū)來說，政府應該可以從不同的動機出發(fā)，推動戶籍制度改革。沿海地區(qū)可以為了吸引和留住人力資源，中西部地區(qū)為了挖掘內(nèi)需潛力，急于趕超的地區(qū)則為了打破經(jīng)濟發(fā)展的資源（包括土地）瓶頸。

激勵不同，自然會形成做法各異的制度設計和推進方式，進而形成戶籍制度改革的多樣性。多樣性是以分權(quán)為特點的改革的必然路徑。允許改革的多樣性，是確保改革有動機、有動力，從而有更大的成功幾率的關鍵。

文章來源：《財經(jīng)》雜志2010年第18期