中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃轉(zhuǎn)型與前沿課題

楊開(kāi)忠

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、 博導(dǎo)

[摘 　要 ] 文章對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃變革進(jìn)行了回顧與反思 ,討論了國(guó)家經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的主要概念框架、 轉(zhuǎn)型特征 ,指出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃工作面臨的前沿問(wèn)題。本文認(rèn)為 ,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃正在向著城市經(jīng)濟(jì)區(qū)與開(kāi)發(fā)管治區(qū)相結(jié)合、 多元化、 柔性化的格局方向發(fā)展 ,要建立全國(guó)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃體系 ,必須解決最小空間信息源、 標(biāo)準(zhǔn)城市經(jīng)濟(jì)區(qū)、 與經(jīng)濟(jì)合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系和規(guī)范化的動(dòng)態(tài)管理四個(gè)前沿課題。

[關(guān)鍵詞 ] 經(jīng)濟(jì)區(qū)劃; 功能經(jīng)濟(jì)區(qū)域;開(kāi)發(fā)管制區(qū)

    經(jīng)濟(jì)區(qū)劃 (Economic Regionalization)是認(rèn)識(shí)和治理國(guó)家的十分重要的基礎(chǔ)。它既可以是經(jīng)濟(jì)描述和分析的空間體系 ,也可以是政策實(shí)施的空間框架。中國(guó)人口眾多、 幅員遼闊、 區(qū)域多樣性極為豐富。事實(shí)上 ,早在距今 2000多年的戰(zhàn)國(guó)時(shí)期 ,隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 ,經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的概念就已經(jīng)出現(xiàn)。中華人民共和國(guó)成立以來(lái) ,為了在地理空間上合理地配置資源 ,最大限度地支撐經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 ,經(jīng)濟(jì)區(qū)劃更是成為認(rèn)識(shí)和管理區(qū)域經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略工具 ,對(duì)應(yīng)不同時(shí)期形成了與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃體系。按照決策主體不同 ,經(jīng)濟(jì)區(qū)劃可以分為以中央政府為決策主體的國(guó)家經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和以某一行政等級(jí)地方政府為決策主體的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃。本文重點(diǎn)討論中華人民共和國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)區(qū)劃主要概念框架及轉(zhuǎn)型 ,指出當(dāng)前需研究的問(wèn)題。

一 、 中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的主要概念框架

    為了描述、 分析和管理區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 ,中華人民共和國(guó)成立以來(lái) ,按照一定原則和依據(jù) ,先后提出和實(shí)施過(guò)經(jīng)濟(jì)地帶、 經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、 城市經(jīng)濟(jì)區(qū)、 開(kāi)發(fā)管制區(qū)等幾種不同目的和功能的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃 。

    經(jīng)濟(jì)地帶是以描述、 分析和 /或管理總體經(jīng)濟(jì)空間組織為目的的勻質(zhì)區(qū)域 ,是最高層次的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃。它的劃分遵循相對(duì)一致性原則 ,具體依據(jù)主要是地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或問(wèn)題的相對(duì)一致性 ,其功能主要在于描述、 分析和管理: (1)區(qū)際間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異; (2)區(qū)際間專(zhuān)業(yè)化分工與合作; (3)區(qū)際間要素流動(dòng)。

    經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)以描述、 分析和管理相對(duì)完整的、 相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展為目的 ,是一種建立在地域經(jīng)濟(jì)綜合體理論基礎(chǔ)上的、 規(guī)劃的綜合性功能經(jīng)濟(jì)區(qū)域 ( Functi onalEconomic Regi on)。它的劃分強(qiáng)調(diào)人口、 土地、 關(guān)鍵能源及礦產(chǎn)資源、 經(jīng)濟(jì)中心和聯(lián)系區(qū)內(nèi)外的交通干線(xiàn)網(wǎng)等發(fā)展條件的完備性以及地理、 文化、 歷史、 國(guó)防意義的相對(duì)一致性 ,從而保障建設(shè)比較完整的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)體系的需要。其主要功能在于描述、 分析和管理: (1)區(qū)域內(nèi)資源開(kāi)發(fā)、 生產(chǎn)和流通的分工與協(xié)作; (2)區(qū)域內(nèi)交通通訊等一體化基礎(chǔ)的建設(shè)和運(yùn)行; (3)全國(guó)大區(qū)域尺度的均衡發(fā)展。

    城市經(jīng)濟(jì)區(qū)以描述、 分析和管理中心城市與其相對(duì)一體化的周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系與布局為目的。城市經(jīng)濟(jì)區(qū)雖然也是一種綜合性功能經(jīng)濟(jì)區(qū) ,但與經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)不同 ,它是基于中心城市與其相對(duì)一體化的周?chē)貐^(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的。其主要功能在于:描述、 分析和管理中心城市與周邊地區(qū)的關(guān)系 ,促進(jìn)中心城市與周?chē)鷧^(qū)域一體化發(fā)展。

    開(kāi)發(fā)管制區(qū) (Regi onalizati on for Devel opment Control ) ,在國(guó)家第十一個(gè)五年規(guī)劃中稱(chēng)之主體功能區(qū)劃 ,包括禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、 限制開(kāi)發(fā)區(qū)、 重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū) ,以描述、 分析和管制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)性質(zhì)、 規(guī)模、 區(qū)位和時(shí)序?yàn)槟康?/SPAN> ,它的劃分強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展條件的相對(duì)一致性。

二、 中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃轉(zhuǎn)型

    經(jīng)濟(jì)區(qū)劃是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在地理空間上的表現(xiàn) ,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行體制的有機(jī)組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型 ,經(jīng)濟(jì)區(qū)劃亦必然發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)型。改革開(kāi)放以來(lái) ,隨著發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)體制的變革 ,我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)型。這集中體現(xiàn)在三個(gè)方面 ,即:從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)轉(zhuǎn)向城市經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、 經(jīng)濟(jì)地帶向多元化、 柔性化格局轉(zhuǎn)變以及開(kāi)發(fā)管制區(qū)劃的興起。

     1 . 從經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)轉(zhuǎn)向城市經(jīng)濟(jì)區(qū)劃

    設(shè)置經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)旨在建立相對(duì)獨(dú)立和完整的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)體系,是實(shí)現(xiàn)區(qū)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均衡的基礎(chǔ)和貫徹落實(shí)“ 備戰(zhàn)” 原則的重大舉措,因而在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃中,具有代表性、 支柱性的地位和作用。正是由于這個(gè)原因,改革開(kāi)放前及改革開(kāi)放以后的一段時(shí)間內(nèi),在多數(shù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展時(shí)期中,經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)劃都是落實(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的空間框架。1949年全國(guó)設(shè)置華北、 東北、 西北、 華東、 中南、 西南六個(gè)大行政區(qū)。為了加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo), 1954年撤銷(xiāo)大行政區(qū),但為加強(qiáng)建立獨(dú)立、 完整的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)體系工作,1958年又成立了東北區(qū)、 華北區(qū)、 華東區(qū)、 華中區(qū)、 華南區(qū)、 西南區(qū)和西北區(qū)七個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū),而且各協(xié)作區(qū)都成立了協(xié)作區(qū)委員會(huì)及經(jīng)濟(jì)計(jì)劃辦公廳。1961年將七大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)調(diào)整為華北、 東北、 華東、 中南、 西南和西北等六大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū), 并恢復(fù)成立了六大區(qū)黨的中央局。后經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)被撤消,但在 1970年編制的中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第四個(gè)五年計(jì)劃 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)“ 四五 ” 計(jì)劃 )中,以大軍區(qū)為依托,將全國(guó)劃分為西南區(qū)、 西北區(qū)、 中原區(qū)、 華南區(qū)、 華北區(qū)、 東北區(qū)、華東區(qū)、 閩贛區(qū)、 山東區(qū)、 新疆區(qū)等十個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。1978年,全國(guó)五屆人大一次會(huì)議通過(guò)的《1976年到 1985年發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)十年規(guī)劃綱要 （草案）》 提出,“ 在全國(guó)建立獨(dú)立的、 比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)上,基本建成西南、西北、 中南、 華東、 華北和東北六個(gè)大區(qū)的經(jīng)濟(jì)體系 ” ,每個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)都應(yīng)建立“ 不同水平、 各有特點(diǎn)、 各自為戰(zhàn)、 大力協(xié)作,農(nóng)輕重比較協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系” 。

    改革開(kāi)放以后 ,隨著國(guó)家放棄對(duì)建立獨(dú)立的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)體系的追求 ,以此為原則和依據(jù)的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)劃分雖然在一定范圍和程度上還存在 ,但總體上已基本消失。與此同時(shí) ,隨著對(duì)城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用認(rèn)識(shí)的深化以及城市化發(fā)展 ,中心城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織中的作用受到空前重視 ,以中心城市及其吸引范圍經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為原則和標(biāo)準(zhǔn)劃分綜合性功能經(jīng)濟(jì)區(qū) — — — 城市經(jīng)濟(jì)區(qū)的理論與實(shí)踐應(yīng)運(yùn)發(fā)展起來(lái)。1982年 12月 ,“ 六五 ” 計(jì)劃提出 ,“ 要以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市為中心 ,帶動(dòng)周?chē)r(nóng)村 ,統(tǒng)一組織生產(chǎn)和流通 ,逐步形成以城市為依托的各種規(guī)模和各種類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)區(qū) ” ,并提出開(kāi)始編制以大城市為中心的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。“ 七五 ” 計(jì)劃提出 ,“ 在以往經(jīng)濟(jì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上 ,進(jìn)一步推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)區(qū)、 東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、 以山西為中心的能源基地、 京津唐地區(qū)、 西南“ 四省 (區(qū) )五方 ” 地區(qū)等全國(guó)一級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的形成和發(fā)展 ,形成以省會(huì)城市和一批口岸與交通要道城市為中心的二級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)絡(luò) ,發(fā)展以省轄市為中心的三級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。 “ 九五 ” 計(jì)劃提出 ,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系以及地理自然特點(diǎn) ,突破行政區(qū)劃界限 ,在已有經(jīng)濟(jì)布局的基礎(chǔ)上 ,以中心城市和交通要道為依托 ,逐步形成 7個(gè)跨省區(qū)市的經(jīng)濟(jì)區(qū)域 ,即長(zhǎng)江三角洲及長(zhǎng)江沿江地區(qū) (上海、 江蘇、 安徽、 浙江、 湖北、 湖南 )、 環(huán)渤海地區(qū) (河北、遼寧、 山東、 山西、 內(nèi)蒙古七盟市、 北京、 天津 )、 東南沿海地區(qū) (福建、 廣東 )、 西南和華南部分省區(qū) (四川、 貴州、 云南、 廣西、 海南、 西藏和廣東西部的湛江、 茂名 )、 東北地區(qū) (遼寧、吉林、 黑龍江和內(nèi)蒙古東部四盟市 )、 中部地區(qū) (河南、 湖北、湖南、 安徽、 江西 )、 西北地區(qū) (陜西、 甘肅、 寧夏、 青海、 新疆、內(nèi)蒙古西部三盟市 )。

    “ 十一五 ” 規(guī)劃提出 ,要以都市圈為主體形態(tài)推進(jìn)城市化 ,并編制了《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃 》 和《長(zhǎng)三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃 》 。改革開(kāi)放以來(lái) ,以建立獨(dú)立的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)體系為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)已為促進(jìn)中心城市與周?chē)貐^(qū)一體化發(fā)展為目標(biāo)的城市經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分所取代。

     2 . 經(jīng)濟(jì)地帶向多元化、 柔性化格局轉(zhuǎn)變

    經(jīng)濟(jì)地帶劃分是我國(guó)最連續(xù)的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃體系 ,但不同時(shí)期 ,由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的變化 ,經(jīng)濟(jì)地帶區(qū)劃的具體方案有所變化。新中國(guó)成立初期 ,從工業(yè)化發(fā)展來(lái)看 ,我國(guó)區(qū)域的宏觀經(jīng)濟(jì)多樣性比較單一 ,基本上是沿海地區(qū)工業(yè)集中、 經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá) ,內(nèi)陸地區(qū)工業(yè)稀少、 經(jīng)濟(jì)落后。因此 ,按照經(jīng)濟(jì)同質(zhì)性 ,全國(guó)被劃分為沿海和內(nèi)地兩個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶。“ 三五 ” 和“ 四五 ” 時(shí)期 ,因“ 備戰(zhàn) ” 因素上升到主導(dǎo)地位曾一度采用一線(xiàn)、 二線(xiàn)、 三線(xiàn)地區(qū)的劃分 ,但是沿海和內(nèi)地這種經(jīng)濟(jì)地帶劃分方法一直延續(xù)到“六五 ” 時(shí)期 ,而且“八五 ” 時(shí)期還采用了這種劃分。 [ 1 ]不過(guò) , 1980年以前是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、 能源礦產(chǎn)資源豐富、 地理位置相對(duì)封閉的內(nèi)地優(yōu)先發(fā)展 ,把促進(jìn)沿海與內(nèi)地均衡發(fā)展作為目標(biāo);而 1980年后 ,發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向發(fā)展沿海地區(qū)。

    隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、 特別是改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展 ,中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)多樣性不斷豐富。為了適應(yīng)這種變化 ,從改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)地帶劃分出現(xiàn)了兩次多元化轉(zhuǎn)型。第一次轉(zhuǎn)型是“ 七五 ” 時(shí)期將傳統(tǒng)的沿海和內(nèi)地的劃分調(diào)整為東、 中、 西部三大地帶 ,鼓勵(lì)東部?jī)?yōu)先發(fā)展。除“ 八五 ” 時(shí)期一度動(dòng)搖沿用沿海和內(nèi)地劃分之外 ,三大地帶的劃分一直延續(xù)到“ 十五 ” 時(shí)期。但應(yīng)該注意的是 ,為了適應(yīng)我國(guó)南北東西經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步分化的情況 ,“ 十五 ” 時(shí)期 ,東部的廣西和中部的內(nèi)蒙被調(diào)整到了西部地區(qū)。第二次轉(zhuǎn)型是考慮到南北東西中區(qū)域差異問(wèn)題全面凸顯 ,為了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 ,“ 十一五 ” 規(guī)劃將東中西三大地帶劃分系統(tǒng)地調(diào)整為西部地區(qū)、 東北地區(qū)、 中部地區(qū)和東部地區(qū)四大板塊 ,并建立健全了西部大開(kāi)發(fā)、 振興東北以及促進(jìn)中部崛起以及鼓勵(lì)東部地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的區(qū)域性政策。

    此外 ,與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng) ,傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)地帶劃分通常是剛性的。隨著靈活的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展 ,中國(guó)經(jīng)濟(jì)地帶劃分也出現(xiàn)了相適應(yīng)的、 針對(duì)不同政策實(shí)施空間柔性化的趨勢(shì)。例如 ,西部地區(qū)包括十個(gè)省市自治區(qū) ,但享受西部大開(kāi)發(fā)政策的地區(qū)還包括與西部接壤的湘西、 鄂西等地區(qū) ,而且不同部門(mén)制定的西部開(kāi)發(fā)政策實(shí)施的空間范圍也不盡相同。這是因?yàn)?/SPAN> ,一方面 ,經(jīng)濟(jì)地帶是綜合的、 復(fù)雜的 ,其各個(gè)部門(mén)的空間變化并非總是完全吻合一致的;另一方面 ,經(jīng)濟(jì)地帶在劃分時(shí)往往照顧到省級(jí)行政區(qū)劃完整性以及地理空間連續(xù)性 ,這就可能使某個(gè)或某些更加細(xì)分的同質(zhì)或不連續(xù)分布的空間單元被排斥在外。

       3 . 主體功能區(qū)劃的興起

    傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略忽視環(huán)境因素 ,結(jié)果 ,無(wú)論是從理念框架還是從行動(dòng)方案來(lái)看 ,環(huán)境因素都被置于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃之外。改革開(kāi)放以來(lái) ,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的沖擊不斷擴(kuò)大 ,環(huán)境問(wèn)題日益突出 ,我國(guó)越來(lái)越注重統(tǒng)籌環(huán)境和發(fā)展的關(guān)系 ,其標(biāo)志是: (1) 1983年第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議將環(huán)境保護(hù)列為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策 ,明確了“ 三同步 ” 、“ 三統(tǒng)一 ” 以及預(yù)防為主、 誰(shuí)污染誰(shuí)治理和強(qiáng)化環(huán)境管理的政策 ,從而在根本上明確了環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)發(fā)展中的地位; (2) 1992年《中華人民共和國(guó)環(huán)境與發(fā)展報(bào)告 》 ,確立了中國(guó)政府對(duì)環(huán)境與發(fā)展的原則認(rèn)識(shí)與立場(chǎng); (3) 1994年國(guó)務(wù)院通過(guò)《中國(guó) 21世紀(jì)議程 — 中國(guó)人口、 環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū) 》 ,提出了促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)、 資源和環(huán)境相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo); (4) 1996年十五大正式把可持續(xù)發(fā)展作為國(guó)家戰(zhàn)略; ( 5) 2003年黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了“ 以人為本 ,全面、 協(xié)調(diào)、 可持續(xù) ” 的科學(xué)發(fā)展觀; (6) 2005年中共十六屆五中全會(huì)提出“ 要加快建設(shè)資源節(jié)約型、 環(huán)境友好型社會(huì) ” 的建議 ,根據(jù)建議 ,“ 十一五 ” 規(guī)劃首次把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)確定為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變 ,可持續(xù)發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的重要價(jià)值和戰(zhàn)略理念 ,以綜合協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系為目的的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃 — — — 開(kāi)發(fā)管制區(qū)劃逐漸應(yīng)運(yùn)而生。這主要表現(xiàn)在 ,首先 ,為了提高省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性 , 1998年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的通知 》 ,提出《關(guān)于充實(shí)完善省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃內(nèi)容的要求 》 ,明確要求省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)補(bǔ)充和加強(qiáng)“ 確定區(qū)域開(kāi)發(fā)管制區(qū)劃 ” 的內(nèi)容 ,從引導(dǎo)和控制區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的目的出發(fā) ,依據(jù)區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略 ,綜合考慮空間資源保護(hù)、 生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的要求 ,確定規(guī)劃中應(yīng)優(yōu)先發(fā)展和鼓勵(lì)發(fā)展的地區(qū) ,需要嚴(yán)格保護(hù)和控制開(kāi)發(fā)的地區(qū) ,以及有條件地許可開(kāi)發(fā)的地區(qū) ,并分別提出開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)和控制的措施 ,作為政府進(jìn)行一切管理的依據(jù);其次 , 2006年通過(guò)的“ 十一五 ” 規(guī)劃則首次專(zhuān)門(mén)提出劃分優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、 重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、 限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)四類(lèi)主體功能區(qū) ,從而將開(kāi)發(fā)管制區(qū)劃提高到國(guó)家戰(zhàn)略層面。

    三、 中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃面臨的前沿課題

    目前 ,中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃是沿著作為勻質(zhì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)地帶劃分、 作為功能區(qū)城市經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分和作為可持續(xù)性相對(duì)一致的主體功能區(qū)劃三個(gè)方向推進(jìn)的。但存在發(fā)展不平衡的問(wèn)題 ,即城市經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和主體功能區(qū)劃尚未形成統(tǒng)一的實(shí)際操作方案。因此 ,加快建立全國(guó)城市經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和主體功能區(qū)劃 ,形成主次有別、 功能互補(bǔ)、 布局合理、 動(dòng)態(tài)調(diào)整的全國(guó)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃體系 ,是未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃理論和實(shí)踐面臨的重大問(wèn)題。解決這一重大理論和實(shí)踐問(wèn)題 ,關(guān)鍵在于突破以下幾個(gè)前沿課題。

    1 . 經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的最小空間信息源

    建立全國(guó)城市經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和開(kāi)發(fā)管制區(qū)劃面臨的一個(gè)共同問(wèn)題就是最基本的空間信息源問(wèn)題。基本空間單元的選擇不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的基礎(chǔ)性 ,還關(guān)系到其邊界能否明確的問(wèn)題。一般來(lái)講,基本空間單元采取的應(yīng)該是某一基層的統(tǒng)計(jì)區(qū)或行政區(qū),在美國(guó)以縣為區(qū)劃的最小空間信息單元。我國(guó)的最基層行政區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn),但考慮到中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展條件、 水平的差異和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模,中國(guó)學(xué)者大多傾向于把最低一級(jí)的經(jīng)濟(jì)區(qū)定義為鄉(xiāng)鎮(zhèn)組合。如孫敬之認(rèn)為,中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃可分為四級(jí),從上至下依次為大經(jīng)濟(jì)區(qū)、 省級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)、 省內(nèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)和縣以下經(jīng)濟(jì)區(qū)。在這里,縣以下經(jīng)濟(jì)區(qū)基本上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組合,區(qū)劃的最小空間信息源為鄉(xiāng)鎮(zhèn)[2 ];宋家泰將全國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)體系分為五級(jí),自上而下依次為全國(guó)基本經(jīng)濟(jì)區(qū) (省區(qū)組合 )、 省級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)、 地域經(jīng)濟(jì)區(qū) (省內(nèi)縣的組合 )、 縣域經(jīng)濟(jì)區(qū)、 縣以下主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)區(qū) (鄉(xiāng)組合)。 [3 ]在這里,最小空間信息單元同樣為鄉(xiāng)鎮(zhèn)組合。也有學(xué)者認(rèn)為, 確定科學(xué)、 合理、 可獲得的最小空間信息源是城市經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和開(kāi)發(fā)管制區(qū)劃面臨的重要課題,以縣 (市)為基礎(chǔ)在目前條件下是比較合理的。 [4 ]另外 ,由于我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整大規(guī)模“ 撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn) ” 以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)資料的可得性差等原因 ,一些開(kāi)發(fā)管制區(qū)劃及相關(guān)的都市區(qū)界定方案則基本上是以縣 (市 )、 有時(shí)甚至以地級(jí)行政單位為基本空間信息單元。但以地級(jí)市作為基本空間單元必然嚴(yán)重忽視縣域內(nèi)的差異性 ,而且地級(jí)市缺乏憲法基礎(chǔ) ,因此會(huì)出現(xiàn)較多問(wèn)題。

    2  . 城市經(jīng)濟(jì)區(qū)劃與主體功能區(qū)劃的關(guān)系

    經(jīng)濟(jì)的空間管理方式研究一直以來(lái)就是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要內(nèi)容 ,也是國(guó)家區(qū)域治理的基本手段 ,可以分為經(jīng)濟(jì)區(qū)、 類(lèi)型區(qū)劃分及管理或是兩者的結(jié)合三類(lèi)。類(lèi)型區(qū)劃是根據(jù)環(huán)境、 經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)等指標(biāo)按類(lèi)型對(duì)國(guó)土進(jìn)行劃分 ,并進(jìn)行空間管理 ,促進(jìn)國(guó)土空間格局的優(yōu)化的方式;經(jīng)濟(jì)區(qū)劃是按照經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間聯(lián)系對(duì)基層經(jīng)濟(jì)區(qū)、 都市圈、 城市群、 經(jīng)濟(jì)帶等經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行劃分并以此為依據(jù)進(jìn)行管理的方式。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看 ,發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)前普遍采取第三類(lèi) ,即采取對(duì)國(guó)土進(jìn)行類(lèi)型劃分和對(duì)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)區(qū)、 都市圈、 城市群等經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)劃分相結(jié)合的政策模式 ,兼顧一體化和開(kāi)發(fā)格局的要求。在我國(guó) ,從 1960年代開(kāi)始 ,眾多學(xué)者提出了幾十種的綜合性經(jīng)濟(jì)區(qū)劃方案; 20世紀(jì) 80年代中期以來(lái) ,都市區(qū)、 大都市帶的研究帶動(dòng)了都市區(qū)及城市經(jīng)濟(jì)區(qū)研究。學(xué)術(shù)界關(guān)于三大都市圈的等級(jí)、 腹地、 定界等探討為國(guó)家規(guī)劃采用。20世紀(jì) 90年代起 ,一些研究者開(kāi)始注意將區(qū)劃目標(biāo)向可持續(xù)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)移 ,目前我國(guó)正在推行的主體功能區(qū)規(guī)劃正是按類(lèi)型管理思路的體現(xiàn)。 [ 5 ] [ 6 ]

     總結(jié)我國(guó)空間管理方式的研究與實(shí)踐,經(jīng)濟(jì)區(qū)與類(lèi)型區(qū)劃管理的討論目前是分離的,還缺乏將一體化要求和空間合理承載格局要求相統(tǒng)籌的研究,例如主體功能區(qū)劃中對(duì)經(jīng)濟(jì)的空間聯(lián)系等經(jīng)濟(jì)性因素考慮較少;多數(shù)方案是從宏觀、 定性的角度來(lái)談區(qū)域劃分和管理,缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)和方法的探討,所以一直以來(lái)也未形成統(tǒng)一的實(shí)際可操作的方案。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的空間管理方式涵蓋的內(nèi)容非常廣泛,但就我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)說(shuō),如何在國(guó)家重點(diǎn)推進(jìn)的按類(lèi)型管理思路的基礎(chǔ)上融入按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃管理的思路? 如何將按主體功能區(qū)進(jìn)行分類(lèi)管理和按經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行區(qū)劃管理進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合? 這是促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間協(xié)調(diào)發(fā)展首先要解決的問(wèn)題。

     3  . 經(jīng)濟(jì)區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系

    改革開(kāi)放以來(lái) ,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ,我國(guó)地方政府間合作日益頻繁和緊密 ,在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)形成了等級(jí)不同、 功能有別、 相互交叉的自下而上的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)是地方政府從本地利益出發(fā)選擇的結(jié)果。由于經(jīng)濟(jì)合作網(wǎng)絡(luò)是自發(fā)的協(xié)調(diào)與合作 ,合作收益不均衡、 合作帶來(lái)的壁壘等市場(chǎng)失靈問(wèn)題沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力保障 ,經(jīng)濟(jì)合作網(wǎng)絡(luò)往往達(dá)不到預(yù)期效果。需要在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)框架下因勢(shì)利導(dǎo)之 ,對(duì)發(fā)揮各地方的積極性和創(chuàng)造性 ,發(fā)揮各地優(yōu)勢(shì)、 實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)集成具有重要意義。基于國(guó)家戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃應(yīng)該合理考慮經(jīng)濟(jì)合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)的因素。然而 ,現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃對(duì)此考慮嚴(yán)重不足 ,區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)存在相當(dāng)程度的脫節(jié)。因此 ,如何處理好經(jīng)濟(jì)區(qū)劃與自下而上形成的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系 ,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃面臨的重要理論和實(shí)踐問(wèn)題。

    4 . 規(guī)范化的動(dòng)態(tài)管理

    經(jīng)濟(jì)區(qū)劃是一個(gè)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略管理的過(guò)程,而非一勞永逸的一次性管理行為。作為一個(gè)戰(zhàn)略管理過(guò)程,經(jīng)濟(jì)區(qū)劃工作包括五項(xiàng)任務(wù),即形成經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的戰(zhàn)略愿景和使命(Strategic Visi on &Missi on)、 設(shè)定經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的目標(biāo) (Objectives)、 制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的策略 ( Strategy)、 實(shí)施和執(zhí)行策略( Implementing& Executing Strategy)以及評(píng)估和修正 ( Evaluating and Correcting)。這五項(xiàng)任務(wù)是相互聯(lián)系、 相互影響的,它們組成一個(gè)不斷反饋調(diào)整的動(dòng)態(tài)過(guò)程。從作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的戰(zhàn)略管理過(guò)程來(lái)看,我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃工作目前主要局限在愿景、 目標(biāo)和策略的制定上,沒(méi)有成體系的管理政策,沒(méi)有把評(píng)估和修正作為經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的重要任務(wù)之一,沒(méi)有建立起動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建立健全科學(xué)、 規(guī)范的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃動(dòng)態(tài)管理機(jī)制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃面臨的重要理論和實(shí)踐課題。

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文章來(lái)源：中國(guó)行政管理2010年第5期