中國經(jīng)濟區(qū)劃轉(zhuǎn)型與前沿課題

楊開忠

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、 博導(dǎo)

[摘 　要 ] 文章對中國經(jīng)濟區(qū)劃變革進行了回顧與反思 ,討論了國家經(jīng)濟區(qū)劃的主要概念框架、 轉(zhuǎn)型特征 ,指出了我國經(jīng)濟區(qū)劃工作面臨的前沿問題。本文認為 ,中國的經(jīng)濟區(qū)劃正在向著城市經(jīng)濟區(qū)與開發(fā)管治區(qū)相結(jié)合、 多元化、 柔性化的格局方向發(fā)展 ,要建立全國統(tǒng)一的經(jīng)濟區(qū)劃體系 ,必須解決最小空間信息源、 標準城市經(jīng)濟區(qū)、 與經(jīng)濟合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系和規(guī)范化的動態(tài)管理四個前沿課題。

[關(guān)鍵詞 ] 經(jīng)濟區(qū)劃; 功能經(jīng)濟區(qū)域;開發(fā)管制區(qū)

    經(jīng)濟區(qū)劃 (Economic Regionalization)是認識和治理國家的十分重要的基礎(chǔ)。它既可以是經(jīng)濟描述和分析的空間體系 ,也可以是政策實施的空間框架。中國人口眾多、 幅員遼闊、 區(qū)域多樣性極為豐富。事實上 ,早在距今 2000多年的戰(zhàn)國時期 ,隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展 ,經(jīng)濟區(qū)劃的概念就已經(jīng)出現(xiàn)。中華人民共和國成立以來 ,為了在地理空間上合理地配置資源 ,最大限度地支撐經(jīng)濟和社會發(fā)展 ,經(jīng)濟區(qū)劃更是成為認識和管理區(qū)域經(jīng)濟的戰(zhàn)略工具 ,對應(yīng)不同時期形成了與當時經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的經(jīng)濟區(qū)劃體系。按照決策主體不同 ,經(jīng)濟區(qū)劃可以分為以中央政府為決策主體的國家經(jīng)濟區(qū)劃和以某一行政等級地方政府為決策主體的經(jīng)濟區(qū)劃。本文重點討論中華人民共和國國家經(jīng)濟區(qū)劃主要概念框架及轉(zhuǎn)型 ,指出當前需研究的問題。

一 、 中國經(jīng)濟區(qū)劃的主要概念框架

    為了描述、 分析和管理區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展 ,中華人民共和國成立以來 ,按照一定原則和依據(jù) ,先后提出和實施過經(jīng)濟地帶、 經(jīng)濟協(xié)作區(qū)、 城市經(jīng)濟區(qū)、 開發(fā)管制區(qū)等幾種不同目的和功能的經(jīng)濟區(qū)劃 。

    經(jīng)濟地帶是以描述、 分析和 /或管理總體經(jīng)濟空間組織為目的的勻質(zhì)區(qū)域 ,是最高層次的經(jīng)濟區(qū)劃。它的劃分遵循相對一致性原則 ,具體依據(jù)主要是地理位置和經(jīng)濟發(fā)展水平或問題的相對一致性 ,其功能主要在于描述、 分析和管理: (1)區(qū)際間經(jīng)濟發(fā)展水平差異; (2)區(qū)際間專業(yè)化分工與合作; (3)區(qū)際間要素流動。

    經(jīng)濟協(xié)作區(qū)以描述、 分析和管理相對完整的、 相對獨立的區(qū)域性經(jīng)濟體系發(fā)展為目的 ,是一種建立在地域經(jīng)濟綜合體理論基礎(chǔ)上的、 規(guī)劃的綜合性功能經(jīng)濟區(qū)域 ( Functi onalEconomic Regi on)。它的劃分強調(diào)人口、 土地、 關(guān)鍵能源及礦產(chǎn)資源、 經(jīng)濟中心和聯(lián)系區(qū)內(nèi)外的交通干線網(wǎng)等發(fā)展條件的完備性以及地理、 文化、 歷史、 國防意義的相對一致性 ,從而保障建設(shè)比較完整的區(qū)域性經(jīng)濟體系的需要。其主要功能在于描述、 分析和管理: (1)區(qū)域內(nèi)資源開發(fā)、 生產(chǎn)和流通的分工與協(xié)作; (2)區(qū)域內(nèi)交通通訊等一體化基礎(chǔ)的建設(shè)和運行; (3)全國大區(qū)域尺度的均衡發(fā)展。

    城市經(jīng)濟區(qū)以描述、 分析和管理中心城市與其相對一體化的周邊地區(qū)的經(jīng)濟關(guān)系與布局為目的。城市經(jīng)濟區(qū)雖然也是一種綜合性功能經(jīng)濟區(qū) ,但與經(jīng)濟協(xié)作區(qū)不同 ,它是基于中心城市與其相對一體化的周圍地區(qū)之間的經(jīng)濟聯(lián)系的。其主要功能在于:描述、 分析和管理中心城市與周邊地區(qū)的關(guān)系 ,促進中心城市與周圍區(qū)域一體化發(fā)展。

    開發(fā)管制區(qū) (Regi onalizati on for Devel opment Control ) ,在國家第十一個五年規(guī)劃中稱之主體功能區(qū)劃 ,包括禁止開發(fā)區(qū)、 限制開發(fā)區(qū)、 重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū) ,以描述、 分析和管制經(jīng)濟活動性質(zhì)、 規(guī)模、 區(qū)位和時序為目的 ,它的劃分強調(diào)可持續(xù)發(fā)展條件的相對一致性。

二、 中國經(jīng)濟區(qū)劃轉(zhuǎn)型

    經(jīng)濟區(qū)劃是經(jīng)濟社會發(fā)展在地理空間上的表現(xiàn) ,是經(jīng)濟社會運行體制的有機組成部分。隨著經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型 ,經(jīng)濟區(qū)劃亦必然發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)型。改革開放以來 ,隨著發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟體制的變革 ,我國經(jīng)濟區(qū)劃發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)型。這集中體現(xiàn)在三個方面 ,即:從傳統(tǒng)經(jīng)濟協(xié)作區(qū)轉(zhuǎn)向城市經(jīng)濟區(qū)劃、 經(jīng)濟地帶向多元化、 柔性化格局轉(zhuǎn)變以及開發(fā)管制區(qū)劃的興起。

     1 . 從經(jīng)濟協(xié)作區(qū)轉(zhuǎn)向城市經(jīng)濟區(qū)劃

    設(shè)置經(jīng)濟協(xié)作區(qū)旨在建立相對獨立和完整的區(qū)域性經(jīng)濟體系,是實現(xiàn)區(qū)際經(jīng)濟發(fā)展水平均衡的基礎(chǔ)和貫徹落實“ 備戰(zhàn)” 原則的重大舉措,因而在傳統(tǒng)的經(jīng)濟區(qū)劃中,具有代表性、 支柱性的地位和作用。正是由于這個原因,改革開放前及改革開放以后的一段時間內(nèi),在多數(shù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展時期中,經(jīng)濟協(xié)作區(qū)劃都是落實經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略的空間框架。1949年全國設(shè)置華北、 東北、 西北、 華東、 中南、 西南六個大行政區(qū)。為了加強中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo), 1954年撤銷大行政區(qū),但為加強建立獨立、 完整的區(qū)域性經(jīng)濟體系工作,1958年又成立了東北區(qū)、 華北區(qū)、 華東區(qū)、 華中區(qū)、 華南區(qū)、 西南區(qū)和西北區(qū)七個經(jīng)濟協(xié)作區(qū),而且各協(xié)作區(qū)都成立了協(xié)作區(qū)委員會及經(jīng)濟計劃辦公廳。1961年將七大經(jīng)濟協(xié)作區(qū)調(diào)整為華北、 東北、 華東、 中南、 西南和西北等六大經(jīng)濟協(xié)作區(qū), 并恢復(fù)成立了六大區(qū)黨的中央局。后經(jīng)濟協(xié)作區(qū)被撤消,但在 1970年編制的中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第四個五年計劃 (以下簡稱“ 四五 ” 計劃 )中,以大軍區(qū)為依托,將全國劃分為西南區(qū)、 西北區(qū)、 中原區(qū)、 華南區(qū)、 華北區(qū)、 東北區(qū)、華東區(qū)、 閩贛區(qū)、 山東區(qū)、 新疆區(qū)等十個經(jīng)濟協(xié)作區(qū)。1978年,全國五屆人大一次會議通過的《1976年到 1985年發(fā)展國民經(jīng)濟十年規(guī)劃綱要 （草案）》 提出,“ 在全國建立獨立的、 比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系的基礎(chǔ)上,基本建成西南、西北、 中南、 華東、 華北和東北六個大區(qū)的經(jīng)濟體系 ” ,每個經(jīng)濟協(xié)作區(qū)都應(yīng)建立“ 不同水平、 各有特點、 各自為戰(zhàn)、 大力協(xié)作,農(nóng)輕重比較協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟體系” 。

    改革開放以后 ,隨著國家放棄對建立獨立的區(qū)域性經(jīng)濟體系的追求 ,以此為原則和依據(jù)的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)劃分雖然在一定范圍和程度上還存在 ,但總體上已基本消失。與此同時 ,隨著對城市在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用認識的深化以及城市化發(fā)展 ,中心城市在區(qū)域經(jīng)濟組織中的作用受到空前重視 ,以中心城市及其吸引范圍經(jīng)濟聯(lián)系為原則和標準劃分綜合性功能經(jīng)濟區(qū) — — — 城市經(jīng)濟區(qū)的理論與實踐應(yīng)運發(fā)展起來。1982年 12月 ,“ 六五 ” 計劃提出 ,“ 要以經(jīng)濟比較發(fā)達的城市為中心 ,帶動周圍農(nóng)村 ,統(tǒng)一組織生產(chǎn)和流通 ,逐步形成以城市為依托的各種規(guī)模和各種類型的經(jīng)濟區(qū) ” ,并提出開始編制以大城市為中心的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。“ 七五 ” 計劃提出 ,“ 在以往經(jīng)濟協(xié)作網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上 ,進一步推動上海經(jīng)濟區(qū)、 東北經(jīng)濟區(qū)、 以山西為中心的能源基地、 京津唐地區(qū)、 西南“ 四省 (區(qū) )五方 ” 地區(qū)等全國一級經(jīng)濟區(qū)網(wǎng)絡(luò)的形成和發(fā)展 ,形成以省會城市和一批口岸與交通要道城市為中心的二級經(jīng)濟區(qū)網(wǎng)絡(luò) ,發(fā)展以省轄市為中心的三級經(jīng)濟區(qū)網(wǎng)絡(luò)。 “ 九五 ” 計劃提出 ,按照市場經(jīng)濟規(guī)律和經(jīng)濟內(nèi)在聯(lián)系以及地理自然特點 ,突破行政區(qū)劃界限 ,在已有經(jīng)濟布局的基礎(chǔ)上 ,以中心城市和交通要道為依托 ,逐步形成 7個跨省區(qū)市的經(jīng)濟區(qū)域 ,即長江三角洲及長江沿江地區(qū) (上海、 江蘇、 安徽、 浙江、 湖北、 湖南 )、 環(huán)渤海地區(qū) (河北、遼寧、 山東、 山西、 內(nèi)蒙古七盟市、 北京、 天津 )、 東南沿海地區(qū) (福建、 廣東 )、 西南和華南部分省區(qū) (四川、 貴州、 云南、 廣西、 海南、 西藏和廣東西部的湛江、 茂名 )、 東北地區(qū) (遼寧、吉林、 黑龍江和內(nèi)蒙古東部四盟市 )、 中部地區(qū) (河南、 湖北、湖南、 安徽、 江西 )、 西北地區(qū) (陜西、 甘肅、 寧夏、 青海、 新疆、內(nèi)蒙古西部三盟市 )。

    “ 十一五 ” 規(guī)劃提出 ,要以都市圈為主體形態(tài)推進城市化 ,并編制了《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃 》 和《長三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃 》 。改革開放以來 ,以建立獨立的區(qū)域性經(jīng)濟體系為目標的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)已為促進中心城市與周圍地區(qū)一體化發(fā)展為目標的城市經(jīng)濟區(qū)劃分所取代。

     2 . 經(jīng)濟地帶向多元化、 柔性化格局轉(zhuǎn)變

    經(jīng)濟地帶劃分是我國最連續(xù)的經(jīng)濟區(qū)劃體系 ,但不同時期 ,由于經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的變化 ,經(jīng)濟地帶區(qū)劃的具體方案有所變化。新中國成立初期 ,從工業(yè)化發(fā)展來看 ,我國區(qū)域的宏觀經(jīng)濟多樣性比較單一 ,基本上是沿海地區(qū)工業(yè)集中、 經(jīng)濟相對發(fā)達 ,內(nèi)陸地區(qū)工業(yè)稀少、 經(jīng)濟落后。因此 ,按照經(jīng)濟同質(zhì)性 ,全國被劃分為沿海和內(nèi)地兩個經(jīng)濟地帶。“ 三五 ” 和“ 四五 ” 時期 ,因“ 備戰(zhàn) ” 因素上升到主導(dǎo)地位曾一度采用一線、 二線、 三線地區(qū)的劃分 ,但是沿海和內(nèi)地這種經(jīng)濟地帶劃分方法一直延續(xù)到“六五 ” 時期 ,而且“八五 ” 時期還采用了這種劃分。 [ 1 ]不過 , 1980年以前是強調(diào)經(jīng)濟相對落后、 能源礦產(chǎn)資源豐富、 地理位置相對封閉的內(nèi)地優(yōu)先發(fā)展 ,把促進沿海與內(nèi)地均衡發(fā)展作為目標;而 1980年后 ,發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向發(fā)展沿海地區(qū)。

    隨著國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、 特別是改革開放以來的發(fā)展 ,中國區(qū)域經(jīng)濟多樣性不斷豐富。為了適應(yīng)這種變化 ,從改革開放以來我國經(jīng)濟地帶劃分出現(xiàn)了兩次多元化轉(zhuǎn)型。第一次轉(zhuǎn)型是“ 七五 ” 時期將傳統(tǒng)的沿海和內(nèi)地的劃分調(diào)整為東、 中、 西部三大地帶 ,鼓勵東部優(yōu)先發(fā)展。除“ 八五 ” 時期一度動搖沿用沿海和內(nèi)地劃分之外 ,三大地帶的劃分一直延續(xù)到“ 十五 ” 時期。但應(yīng)該注意的是 ,為了適應(yīng)我國南北東西經(jīng)濟進一步分化的情況 ,“ 十五 ” 時期 ,東部的廣西和中部的內(nèi)蒙被調(diào)整到了西部地區(qū)。第二次轉(zhuǎn)型是考慮到南北東西中區(qū)域差異問題全面凸顯 ,為了促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 ,“ 十一五 ” 規(guī)劃將東中西三大地帶劃分系統(tǒng)地調(diào)整為西部地區(qū)、 東北地區(qū)、 中部地區(qū)和東部地區(qū)四大板塊 ,并建立健全了西部大開發(fā)、 振興東北以及促進中部崛起以及鼓勵東部地區(qū)率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的區(qū)域性政策。

    此外 ,與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng) ,傳統(tǒng)的經(jīng)濟地帶劃分通常是剛性的。隨著靈活的社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展 ,中國經(jīng)濟地帶劃分也出現(xiàn)了相適應(yīng)的、 針對不同政策實施空間柔性化的趨勢。例如 ,西部地區(qū)包括十個省市自治區(qū) ,但享受西部大開發(fā)政策的地區(qū)還包括與西部接壤的湘西、 鄂西等地區(qū) ,而且不同部門制定的西部開發(fā)政策實施的空間范圍也不盡相同。這是因為 ,一方面 ,經(jīng)濟地帶是綜合的、 復(fù)雜的 ,其各個部門的空間變化并非總是完全吻合一致的;另一方面 ,經(jīng)濟地帶在劃分時往往照顧到省級行政區(qū)劃完整性以及地理空間連續(xù)性 ,這就可能使某個或某些更加細分的同質(zhì)或不連續(xù)分布的空間單元被排斥在外。

       3 . 主體功能區(qū)劃的興起

    傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略忽視環(huán)境因素 ,結(jié)果 ,無論是從理念框架還是從行動方案來看 ,環(huán)境因素都被置于傳統(tǒng)經(jīng)濟區(qū)劃之外。改革開放以來 ,隨著經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境的沖擊不斷擴大 ,環(huán)境問題日益突出 ,我國越來越注重統(tǒng)籌環(huán)境和發(fā)展的關(guān)系 ,其標志是: (1) 1983年第二次全國環(huán)境保護工作會議將環(huán)境保護列為我國的一項基本國策 ,明確了“ 三同步 ” 、“ 三統(tǒng)一 ” 以及預(yù)防為主、 誰污染誰治理和強化環(huán)境管理的政策 ,從而在根本上明確了環(huán)境保護在經(jīng)濟、 社會發(fā)展中的地位; (2) 1992年《中華人民共和國環(huán)境與發(fā)展報告 》 ,確立了中國政府對環(huán)境與發(fā)展的原則認識與立場; (3) 1994年國務(wù)院通過《中國 21世紀議程 — 中國人口、 環(huán)境與發(fā)展白皮書 》 ,提出了促進中國經(jīng)濟、 社會、 資源和環(huán)境相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標; (4) 1996年十五大正式把可持續(xù)發(fā)展作為國家戰(zhàn)略; ( 5) 2003年黨的十六屆三中全會明確提出了“ 以人為本 ,全面、 協(xié)調(diào)、 可持續(xù) ” 的科學(xué)發(fā)展觀; (6) 2005年中共十六屆五中全會提出“ 要加快建設(shè)資源節(jié)約型、 環(huán)境友好型社會 ” 的建議 ,根據(jù)建議 ,“ 十一五 ” 規(guī)劃首次把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確定為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中長期的一項戰(zhàn)略任務(wù)。隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變 ,可持續(xù)發(fā)展成為經(jīng)濟區(qū)劃的重要價值和戰(zhàn)略理念 ,以綜合協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系為目的的經(jīng)濟區(qū)劃 — — — 開發(fā)管制區(qū)劃逐漸應(yīng)運而生。這主要表現(xiàn)在 ,首先 ,為了提高省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性 , 1998年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加強省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的通知 》 ,提出《關(guān)于充實完善省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃內(nèi)容的要求 》 ,明確要求省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)補充和加強“ 確定區(qū)域開發(fā)管制區(qū)劃 ” 的內(nèi)容 ,從引導(dǎo)和控制區(qū)域開發(fā)建設(shè)活動的目的出發(fā) ,依據(jù)區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略 ,綜合考慮空間資源保護、 生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的要求 ,確定規(guī)劃中應(yīng)優(yōu)先發(fā)展和鼓勵發(fā)展的地區(qū) ,需要嚴格保護和控制開發(fā)的地區(qū) ,以及有條件地許可開發(fā)的地區(qū) ,并分別提出開發(fā)的標準和控制的措施 ,作為政府進行一切管理的依據(jù);其次 , 2006年通過的“ 十一五 ” 規(guī)劃則首次專門提出劃分優(yōu)化開發(fā)區(qū)、 重點開發(fā)區(qū)、 限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū) ,從而將開發(fā)管制區(qū)劃提高到國家戰(zhàn)略層面。

    三、 中國經(jīng)濟區(qū)劃面臨的前沿課題

    目前 ,中國經(jīng)濟區(qū)劃是沿著作為勻質(zhì)區(qū)的經(jīng)濟地帶劃分、 作為功能區(qū)城市經(jīng)濟區(qū)劃分和作為可持續(xù)性相對一致的主體功能區(qū)劃三個方向推進的。但存在發(fā)展不平衡的問題 ,即城市經(jīng)濟區(qū)劃和主體功能區(qū)劃尚未形成統(tǒng)一的實際操作方案。因此 ,加快建立全國城市經(jīng)濟區(qū)劃和主體功能區(qū)劃 ,形成主次有別、 功能互補、 布局合理、 動態(tài)調(diào)整的全國統(tǒng)一的經(jīng)濟區(qū)劃體系 ,是未來一段時期我國經(jīng)濟區(qū)劃理論和實踐面臨的重大問題。解決這一重大理論和實踐問題 ,關(guān)鍵在于突破以下幾個前沿課題。

    1 . 經(jīng)濟區(qū)劃的最小空間信息源

    建立全國城市經(jīng)濟區(qū)劃和開發(fā)管制區(qū)劃面臨的一個共同問題就是最基本的空間信息源問題。基本空間單元的選擇不僅關(guān)系到經(jīng)濟區(qū)劃的基礎(chǔ)性 ,還關(guān)系到其邊界能否明確的問題。一般來講,基本空間單元采取的應(yīng)該是某一基層的統(tǒng)計區(qū)或行政區(qū),在美國以縣為區(qū)劃的最小空間信息單元。我國的最基層行政區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn),但考慮到中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展條件、 水平的差異和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模,中國學(xué)者大多傾向于把最低一級的經(jīng)濟區(qū)定義為鄉(xiāng)鎮(zhèn)組合。如孫敬之認為,中國經(jīng)濟區(qū)劃可分為四級,從上至下依次為大經(jīng)濟區(qū)、 省級經(jīng)濟區(qū)、 省內(nèi)經(jīng)濟區(qū)和縣以下經(jīng)濟區(qū)。在這里,縣以下經(jīng)濟區(qū)基本上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組合,區(qū)劃的最小空間信息源為鄉(xiāng)鎮(zhèn)[2 ];宋家泰將全國經(jīng)濟區(qū)體系分為五級,自上而下依次為全國基本經(jīng)濟區(qū) (省區(qū)組合 )、 省級經(jīng)濟區(qū)、 地域經(jīng)濟區(qū) (省內(nèi)縣的組合 )、 縣域經(jīng)濟區(qū)、 縣以下主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟區(qū) (鄉(xiāng)組合)。 [3 ]在這里,最小空間信息單元同樣為鄉(xiāng)鎮(zhèn)組合。也有學(xué)者認為, 確定科學(xué)、 合理、 可獲得的最小空間信息源是城市經(jīng)濟區(qū)劃和開發(fā)管制區(qū)劃面臨的重要課題,以縣 (市)為基礎(chǔ)在目前條件下是比較合理的。 [4 ]另外 ,由于我國行政區(qū)劃調(diào)整大規(guī)模“ 撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn) ” 以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)資料的可得性差等原因 ,一些開發(fā)管制區(qū)劃及相關(guān)的都市區(qū)界定方案則基本上是以縣 (市 )、 有時甚至以地級行政單位為基本空間信息單元。但以地級市作為基本空間單元必然嚴重忽視縣域內(nèi)的差異性 ,而且地級市缺乏憲法基礎(chǔ) ,因此會出現(xiàn)較多問題。

    2  . 城市經(jīng)濟區(qū)劃與主體功能區(qū)劃的關(guān)系

    經(jīng)濟的空間管理方式研究一直以來就是經(jīng)濟地理學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟學(xué)研究的重要內(nèi)容 ,也是國家區(qū)域治理的基本手段 ,可以分為經(jīng)濟區(qū)、 類型區(qū)劃分及管理或是兩者的結(jié)合三類。類型區(qū)劃是根據(jù)環(huán)境、 經(jīng)濟、 社會等指標按類型對國土進行劃分 ,并進行空間管理 ,促進國土空間格局的優(yōu)化的方式;經(jīng)濟區(qū)劃是按照經(jīng)濟活動的空間聯(lián)系對基層經(jīng)濟區(qū)、 都市圈、 城市群、 經(jīng)濟帶等經(jīng)濟區(qū)進行劃分并以此為依據(jù)進行管理的方式。從國際經(jīng)驗來看 ,發(fā)達國家當前普遍采取第三類 ,即采取對國土進行類型劃分和對標準經(jīng)濟區(qū)、 都市圈、 城市群等經(jīng)濟區(qū)域進行標準劃分相結(jié)合的政策模式 ,兼顧一體化和開發(fā)格局的要求。在我國 ,從 1960年代開始 ,眾多學(xué)者提出了幾十種的綜合性經(jīng)濟區(qū)劃方案; 20世紀 80年代中期以來 ,都市區(qū)、 大都市帶的研究帶動了都市區(qū)及城市經(jīng)濟區(qū)研究。學(xué)術(shù)界關(guān)于三大都市圈的等級、 腹地、 定界等探討為國家規(guī)劃采用。20世紀 90年代起 ,一些研究者開始注意將區(qū)劃目標向可持續(xù)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)移 ,目前我國正在推行的主體功能區(qū)規(guī)劃正是按類型管理思路的體現(xiàn)。 [ 5 ] [ 6 ]

     總結(jié)我國空間管理方式的研究與實踐,經(jīng)濟區(qū)與類型區(qū)劃管理的討論目前是分離的,還缺乏將一體化要求和空間合理承載格局要求相統(tǒng)籌的研究,例如主體功能區(qū)劃中對經(jīng)濟的空間聯(lián)系等經(jīng)濟性因素考慮較少;多數(shù)方案是從宏觀、 定性的角度來談區(qū)域劃分和管理,缺乏具體的標準和方法的探討,所以一直以來也未形成統(tǒng)一的實際可操作的方案。區(qū)域經(jīng)濟的空間管理方式涵蓋的內(nèi)容非常廣泛,但就我國現(xiàn)狀來說,如何在國家重點推進的按類型管理思路的基礎(chǔ)上融入按經(jīng)濟區(qū)劃管理的思路? 如何將按主體功能區(qū)進行分類管理和按經(jīng)濟區(qū)進行區(qū)劃管理進行有機的結(jié)合? 這是促進我國區(qū)域經(jīng)濟空間協(xié)調(diào)發(fā)展首先要解決的問題。

     3  . 經(jīng)濟區(qū)劃與經(jīng)濟合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系

    改革開放以來 ,隨著市場經(jīng)濟發(fā)展 ,我國地方政府間合作日益頻繁和緊密 ,在全國范圍內(nèi)已經(jīng)形成了等級不同、 功能有別、 相互交叉的自下而上的經(jīng)濟合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)是地方政府從本地利益出發(fā)選擇的結(jié)果。由于經(jīng)濟合作網(wǎng)絡(luò)是自發(fā)的協(xié)調(diào)與合作 ,合作收益不均衡、 合作帶來的壁壘等市場失靈問題沒有國家強制力保障 ,經(jīng)濟合作網(wǎng)絡(luò)往往達不到預(yù)期效果。需要在全國統(tǒng)一市場框架下因勢利導(dǎo)之 ,對發(fā)揮各地方的積極性和創(chuàng)造性 ,發(fā)揮各地優(yōu)勢、 實現(xiàn)優(yōu)勢互補集成具有重要意義。基于國家戰(zhàn)略的經(jīng)濟區(qū)劃應(yīng)該合理考慮經(jīng)濟合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)的因素。然而 ,現(xiàn)有的經(jīng)濟區(qū)劃對此考慮嚴重不足 ,區(qū)劃與經(jīng)濟合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)存在相當程度的脫節(jié)。因此 ,如何處理好經(jīng)濟區(qū)劃與自下而上形成的經(jīng)濟合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系 ,是我國經(jīng)濟區(qū)劃面臨的重要理論和實踐問題。

    4 . 規(guī)范化的動態(tài)管理

    經(jīng)濟區(qū)劃是一個對區(qū)域經(jīng)濟進行戰(zhàn)略管理的過程,而非一勞永逸的一次性管理行為。作為一個戰(zhàn)略管理過程,經(jīng)濟區(qū)劃工作包括五項任務(wù),即形成經(jīng)濟區(qū)劃的戰(zhàn)略愿景和使命(Strategic Visi on &Missi on)、 設(shè)定經(jīng)濟區(qū)劃的目標 (Objectives)、 制定實現(xiàn)目標的策略 ( Strategy)、 實施和執(zhí)行策略( Implementing& Executing Strategy)以及評估和修正 ( Evaluating and Correcting)。這五項任務(wù)是相互聯(lián)系、 相互影響的,它們組成一個不斷反饋調(diào)整的動態(tài)過程。從作為一個動態(tài)的戰(zhàn)略管理過程來看,我國經(jīng)濟區(qū)劃工作目前主要局限在愿景、 目標和策略的制定上,沒有成體系的管理政策,沒有把評估和修正作為經(jīng)濟區(qū)劃的重要任務(wù)之一,沒有建立起動態(tài)調(diào)整機制。建立健全科學(xué)、 規(guī)范的經(jīng)濟區(qū)劃動態(tài)管理機制是我國經(jīng)濟區(qū)劃面臨的重要理論和實踐課題。

[參考文獻 ]

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[ 3 ]宋家泰.中國經(jīng)濟地理 [M ]. 北京:中央廣播電視大學(xué)出版社 , 1985 .

[ 4 ]樊杰. 我國主體功能區(qū)劃的科學(xué)基礎(chǔ) [ J ]. 地理學(xué)報 ,2007 (4) .

[ 5 ]李宇涵. 探析主體功能區(qū) [ J ].新經(jīng)濟導(dǎo)刊 , 2008 (5) .

[ 6 ]吳箐 ,汪金武.主體功能區(qū)劃的研究現(xiàn)狀與思考 [ J ].熱帶地理 , 2009 (6).

文章來源：中國行政管理2010年第5期