我國新一輪西部大開發(fā)政策展望

魏后凱

     2010年7月，中共中央、國務(wù)院召開了西部大開發(fā)工作會(huì)議，并下發(fā)《關(guān)于深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》（以下簡稱《意見》），明確了今后10年深入實(shí)施西部大開發(fā)的總體目標(biāo)、戰(zhàn)略思路、重點(diǎn)任務(wù)和具體政策措施，由此掀起了新一輪西部大開發(fā)的高潮。新一輪西部大開發(fā)的總體目標(biāo)是：到2020年西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要“上三個(gè)大臺(tái)階”，即西部地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力上一個(gè)大臺(tái)階、人民生活水平和質(zhì)量上一個(gè)大臺(tái)階、生態(tài)環(huán)境保護(hù)上一個(gè)大臺(tái)階。總體上看，與前10年相比，新一輪國家西部大開發(fā)政策突出了五大特色。

一、加大資金和政策傾斜力度

繼1999年中央正式提出“實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”之后，2003年實(shí)施了東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，2004年又實(shí)施了促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，由此形成了國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略框架。西部大開發(fā)10年來，國家在投資、財(cái)稅、金融、特色產(chǎn)業(yè)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等方面出臺(tái)了一系列政策措施，有力地刺激了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。例如，前10年中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付總量達(dá)到4萬多億元，中央對(duì)西部地區(qū)的預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資總量達(dá)到8900億元。然而，應(yīng)該看到，隨著東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，西部大開發(fā)政策日益“泛化”，政策支持力度有下降的跡象。

在新時(shí)期，中央明確了西部大開發(fā)的總體戰(zhàn)略定位，即西部大開發(fā)在我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略中具有優(yōu)先位置，在促進(jìn)社會(huì)和諧中具有基礎(chǔ)地位，在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展中具有特殊地位。就是說，在目前我國實(shí)施的國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中，與東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展戰(zhàn)略相比，西部大開發(fā)戰(zhàn)略處于優(yōu)先的位置。這說明，未來中國的區(qū)域政策將更加注重公平目標(biāo)，實(shí)行公平優(yōu)先。

為確保西部大開發(fā)的這種優(yōu)先地位，中央已明確提出要加大資金和政策傾斜的力度。一是加大中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，中央財(cái)政用于節(jié)能環(huán)保、新能源、教育、人才、醫(yī)療、社會(huì)保障、扶貧開發(fā)等方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)向西部地區(qū)傾斜；二是加大中央財(cái)政性投資投入力度，向西部地區(qū)民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域傾斜；三是國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款繼續(xù)向西部地區(qū)傾斜；四是進(jìn)一步加大對(duì)西部地區(qū)的信貸支持力度；五是土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)適度向西部地區(qū)傾斜，增加西部地區(qū)荒山、沙地、戈壁等未利用地建設(shè)用地指標(biāo)，工業(yè)用地出讓金最低標(biāo)準(zhǔn)可減按《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的10%-50%執(zhí)行。

同時(shí)，中央還明確了對(duì)西部企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。一是對(duì)西部鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；二是對(duì)西部從事國家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資經(jīng)營所得，以及符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目所得，實(shí)行企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠；三是對(duì)煤炭、原油、天然氣等的資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，對(duì)其他資源適當(dāng)提高稅額；四是對(duì)西部內(nèi)資鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)、外商投資鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)及優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目在投資總額內(nèi)進(jìn)口的自用設(shè)備免征關(guān)稅。這些稅收優(yōu)惠將有利于減輕西部企業(yè)的負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)的發(fā)展能力，增加地方政府的財(cái)政收入，推動(dòng)民間資本大規(guī)模西進(jìn)。

二、突出民生和發(fā)展能力建設(shè)

前10年，西部大開發(fā)主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面。這10年的建設(shè)為新一輪西部大開發(fā)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但應(yīng)該看到，目前西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施仍比較薄弱，公共服務(wù)水平低，生態(tài)環(huán)境脆弱，遠(yuǎn)不能適應(yīng)深入實(shí)施西部大開發(fā)的需要。未來10年，西部大開發(fā)將以增強(qiáng)自我發(fā)展能力為主線，以改善民生為核心，更加注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，著力提升發(fā)展保障能力、可持續(xù)發(fā)展能力、自我發(fā)展能力和公共服務(wù)能力。

1.強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高發(fā)展保障能力。未來10年，國家將進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)，全面加強(qiáng)鐵路、公路、民航、水運(yùn)、油氣管道、輸電通道、信息和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快構(gòu)建功能配套、安全高效的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，提高西部發(fā)展保障能力。在交通建設(shè)方面，重點(diǎn)是建設(shè)“五橫四縱四出境”綜合交通運(yùn)輸體系，即西北至華北出海、拉薩至青島、亞歐大陸橋、成都至上海、瑞麗至上海“五橫”通道；包頭至廣州、臨河至防城港、蘭州至昆明、庫爾勒至成都“四縱”通道；連接?xùn)|北亞、中亞、南亞、東南亞“四出境”國際通道。同時(shí)，提出把昆明、烏魯木齊機(jī)場(chǎng)建設(shè)成為門戶機(jī)場(chǎng)。

2.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高可持續(xù)發(fā)展能力。實(shí)施西部大開發(fā)以來，西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得了巨大成效，累計(jì)實(shí)施退耕還林４億畝，森林覆蓋率2008年達(dá)到17.05%，提高了6.73個(gè)百分點(diǎn)。新一輪西部大開發(fā)將更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，著力建設(shè)美好家園和國家生態(tài)安全屏障，重點(diǎn)是建設(shè)“五大重點(diǎn)生態(tài)區(qū)”，包括西北草原荒漠化防治區(qū)、黃土高原水土保持區(qū)、青藏高原江河水源涵養(yǎng)區(qū)、西南石漠化防治區(qū)和重要森林生態(tài)功能區(qū)綜合治理，扎實(shí)推進(jìn)“十大生態(tài)建設(shè)工程”，加快實(shí)施節(jié)能減排和污染治理，切實(shí)提高西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高自我發(fā)展能力。新一輪的西部大開發(fā)將更加注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自主創(chuàng)新，著力推進(jìn)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實(shí)增強(qiáng)西部“造血功能”和自我發(fā)展能力，為西部大開發(fā)提供強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐。一是實(shí)施以市場(chǎng)為導(dǎo)向的優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略，加強(qiáng)資源深度加工和綜合利用，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，培育產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)形成傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局；二是加快推進(jìn)國家能源基地、資源深加工基地、裝備制造業(yè)基地和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)；三是建立承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，安排產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)資金，積極引導(dǎo)東中部地區(qū)企業(yè)西進(jìn)，鼓勵(lì)東中部地區(qū)與西部地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)東西部合作互動(dòng)。

4.突出民生和社會(huì)建設(shè)，提高公共服務(wù)能力。目前，西部地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府公共服務(wù)能力明顯不足，地區(qū)公共服務(wù)水平較低。為實(shí)現(xiàn)中央提出的到2020年基本公共服務(wù)能力與東部地區(qū)差距明顯縮小的目標(biāo)，必須加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，大力發(fā)展科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社區(qū)服務(wù)等社會(huì)事業(yè)，建立完善城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)體系，提高西部公共服務(wù)能力和水平，使西部地區(qū)居民能共享改革開放的成果。

三、實(shí)行差別化的區(qū)域扶持

我國西部地區(qū)國土面積占全國的71.5%，各地自然條件、發(fā)展階段和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)差異較大。為體現(xiàn)這種差異性，前10年我國西部大開發(fā)采取了以線串點(diǎn)、以點(diǎn)帶面，實(shí)行重點(diǎn)開發(fā)的方式，集中力量抓了成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)和廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。然而，在國家支持和援助政策上，較多地采取“普惠制”的辦法。在新一輪西部大開發(fā)中，需要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導(dǎo)的原則，堅(jiān)持“兩手抓”，即重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)培育壯大和老少邊窮地區(qū)脫貧致富，并針對(duì)不同類型區(qū)域的情況實(shí)行差別化的扶持政策。

1.培育壯大重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)。今后一段時(shí)期，西部地區(qū)仍將處于突出重點(diǎn)的點(diǎn)軸開發(fā)階段。在新一輪西部大開發(fā)中，國家將繼續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)率先發(fā)展，著力培育形成三級(jí)增長極（帶、點(diǎn)）。第一級(jí)是將成渝、關(guān)中—天水和廣西北部灣等經(jīng)濟(jì)區(qū)建成為具有全國影響的經(jīng)濟(jì)增長極；第二級(jí)是將呼（和浩特）包（頭）銀（川）、新疆天山北坡、蘭（州）西（寧）格（爾木）、陜甘寧等經(jīng)濟(jì)區(qū)培育成西部地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長帶；第三級(jí)是將滇中、黔中、西江上游、寧夏沿黃、西藏“一江三河”等經(jīng)濟(jì)區(qū)建成省域經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。為此，需要抓好各重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃工作，明確其戰(zhàn)略定位和發(fā)展導(dǎo)向，并制定相應(yīng)的支持政策。

2.扶持老少邊窮地區(qū)發(fā)展。我國陸上邊境線的82%、少數(shù)民族人口的75%、貧困人口的66%都集中在西部地區(qū)。在新一輪西部大開發(fā)中，國家將進(jìn)一步加大對(duì)老少邊窮地區(qū)的扶持力度，并針對(duì)不同類型區(qū)域的特點(diǎn)，實(shí)行差別化的扶持政策。在民族地區(qū)政策方面，近年來國家已對(duì)新疆、西藏、寧夏、青海、廣西等制定實(shí)施了單獨(dú)的意見，促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意見也在制定中。在老區(qū)政策方面，重點(diǎn)是加快編制實(shí)施《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》，制定完善革命老區(qū)國家支持政策。在扶貧政策方面，今后將改變現(xiàn)行以鄉(xiāng)、村為對(duì)象的分散扶貧方式，重點(diǎn)對(duì)南疆地區(qū)、青藏高原東緣地區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇西邊境山區(qū)、秦巴山-六盤山區(qū)等集中連片特殊困難地區(qū)實(shí)施扶貧開發(fā)攻堅(jiān)工程，到2020年基本消除西部絕對(duì)貧困現(xiàn)象。

四、推動(dòng)形成新型開放格局

西部地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)水平低，利用外資和外貿(mào)出口總量規(guī)模小，其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用較弱。在新一輪西部大開發(fā)中，需要進(jìn)一步加快西部地區(qū)對(duì)外對(duì)內(nèi)開放的步伐，切實(shí)提高利用外資質(zhì)量和對(duì)外開放水平，積極引導(dǎo)國內(nèi)外民間資本大規(guī)模西進(jìn)，推進(jìn)西部地區(qū)的全面開放，依靠全面開放促進(jìn)大發(fā)展，逐步形成以開放促開發(fā)、促發(fā)展、促繁榮、促升級(jí)的新型開放格局。

1.積極發(fā)展內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)。西部地區(qū)發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)，必須立足于擴(kuò)大內(nèi)需和地處內(nèi)陸的特點(diǎn)，走全方位、內(nèi)陸型開放的路子。為此，要加快打通陸路開放國際通道以及西部與珠三角、長三角和京津冀等的聯(lián)系通道；推進(jìn)重慶兩江新區(qū)、兩路寸灘保稅港區(qū)和西安港務(wù)區(qū)等建設(shè)，建立高水平的綜合性國際陸港，增設(shè)一批海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，將有條件的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)升級(jí)為國家級(jí)開發(fā)區(qū)；繼續(xù)抓好西部投資促進(jìn)工作，將烏魯木齊對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易洽談會(huì)升格為“中國-亞歐博覽會(huì)”，促進(jìn)西部與周邊國家之間的經(jīng)貿(mào)合作交流；進(jìn)一步促進(jìn)東西部地區(qū)互動(dòng)合作，鼓勵(lì)外商投資、沿海產(chǎn)業(yè)和加工貿(mào)易向西部轉(zhuǎn)移；積極推進(jìn)重慶、成都、西安區(qū)域戰(zhàn)略合作，將“西三角”地區(qū)建成為內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略高地。

2.加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放步伐。盡快啟動(dòng)編制《沿邊地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施興邊富民行動(dòng)計(jì)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)沿邊公路以及邊境地區(qū)對(duì)內(nèi)對(duì)外聯(lián)系通道建設(shè)，積極推進(jìn)中哈、中俄、中緬等國際油氣管道建設(shè)和國際河流開發(fā)，加快沿邊地區(qū)交通、通信、口岸、供電供水、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適當(dāng)放寬邊境地區(qū)設(shè)立各類“特殊區(qū)域”的審批條件，增設(shè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)等，支持有條件的地區(qū)設(shè)立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，推動(dòng)形成以開放促開發(fā)、促發(fā)展、促穩(wěn)定的新格局。當(dāng)前，國家已明確在新疆喀什、霍爾果斯各設(shè)立一個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策；在廣西東興、云南瑞麗、內(nèi)蒙古滿洲里等建設(shè)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)。對(duì)于這些地區(qū)，要加強(qiáng)規(guī)劃，大膽進(jìn)行超前探索試驗(yàn)，使之成為高度開放、更加靈活、更加優(yōu)惠的“邊境經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，引領(lǐng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

五、完善國家支持政策體系

中共中央、國務(wù)院最近新出臺(tái)的《意見》，從財(cái)政、稅收、投資、金融、產(chǎn)業(yè)、土地、價(jià)格、生態(tài)補(bǔ)償、人才、幫扶等10個(gè)方面，提出了未來國家支持西部大開發(fā)的具體政策措施，不僅涉及范圍廣，而且優(yōu)惠力度大。這無疑將有力推動(dòng)新一輪西部大開發(fā)不斷向深入展開。當(dāng)前，重點(diǎn)是要貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院的精神，進(jìn)一步深化完善西部大開發(fā)的國家支持政策體系。

1.制定西部大開發(fā)政策實(shí)施細(xì)則。目前，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《意見》已經(jīng)確定了未來10年西部大開發(fā)政策的總體框架和基本思路。下一步，各有關(guān)部門需要盡快研究制定具體的實(shí)施細(xì)則。特別是，《意見》中提出加大轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政性投資、金融服務(wù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎С至Χ龋瑢?duì)西部地區(qū)實(shí)行傾斜，究竟力度有多大，如何體現(xiàn)這種傾斜，這些都需要進(jìn)行深入研究。《意見》中提出的提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、資本金注入比例和國家級(jí)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，也需要在詳細(xì)測(cè)算后確定具體的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。國家對(duì)西部鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，首先要研究調(diào)整西部地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄。在新一輪西部大開發(fā)中，國家投資、產(chǎn)業(yè)和土地政策等如何體現(xiàn)差別化，也是值得深入研究的重要問題。

2.加強(qiáng)各項(xiàng)政策間的銜接和協(xié)調(diào)。這里關(guān)鍵是處理好三個(gè)方面的銜接。一是各部門政策之間的銜接。不僅財(cái)政、稅收、投資、金融、土地、價(jià)格等政策手段要相互銜接和協(xié)調(diào)，而且這些政策手段需要與新一輪西部大開發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和空間布局相配合，由此形成政策合力，發(fā)揮綜合效應(yīng)。二是各項(xiàng)政策要體現(xiàn)差別化。要按照分類指導(dǎo)的原則，圍繞新一輪西部大開發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和區(qū)域類型，實(shí)行按領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域不同的差別化的國家支持政策。三是西部大開發(fā)支持政策與國家區(qū)域政策之間的銜接。未來的國家區(qū)域政策將逐步向類型區(qū)政策轉(zhuǎn)變。因此，作為國家區(qū)域政策的重要組成部分，西部大開發(fā)政策也應(yīng)改變過去的“普惠制”做法，逐步向差別化的國家支持政策過渡。當(dāng)前，要盡快將國家老工業(yè)基地政策延伸到西部地區(qū)，對(duì)于民族地區(qū)、革命老區(qū)和邊境地區(qū)等，也應(yīng)推動(dòng)形成統(tǒng)一的國家支持政策，盡量減少“一對(duì)一”的討價(jià)還價(jià)因素。

3.建立完善西部大開發(fā)長效機(jī)制。實(shí)施西部大開發(fā)是一項(xiàng)長期的巨大系統(tǒng)工程，要實(shí)現(xiàn)中央提出的建設(shè)一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步、生活安定、民族團(tuán)結(jié)、山川秀美的現(xiàn)代化新西部目標(biāo)，將需要大約50年的時(shí)間。因此，如何建立完善西部大開發(fā)的長效機(jī)制至關(guān)重要。一是要確定西部大開發(fā)的法律地位，盡快出臺(tái)《西部開發(fā)促進(jìn)法》，加快制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》等相關(guān)法規(guī)。二是加快體制機(jī)制創(chuàng)新步伐，建立完善適應(yīng)西部大開發(fā)的新型機(jī)制，包括自我發(fā)展機(jī)制、多元化投融資機(jī)制、資源價(jià)格形成機(jī)制、新型合作和幫扶機(jī)制、資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制等。當(dāng)前，中央已明確按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，逐步在森林、草原、濕地、流域和礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。通過建立長效機(jī)制，將有利于培育形成西部的造血功能，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力，提高西部地區(qū)的綜合競(jìng)爭力。