我國新一輪西部大開發(fā)政策展望

魏后凱

     2010年7月，中共中央、國務(wù)院召開了西部大開發(fā)工作會議，并下發(fā)《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》（以下簡稱《意見》），明確了今后10年深入實施西部大開發(fā)的總體目標、戰(zhàn)略思路、重點任務(wù)和具體政策措施，由此掀起了新一輪西部大開發(fā)的高潮。新一輪西部大開發(fā)的總體目標是：到2020年西部經(jīng)濟社會發(fā)展要“上三個大臺階”，即西部地區(qū)綜合經(jīng)濟實力上一個大臺階、人民生活水平和質(zhì)量上一個大臺階、生態(tài)環(huán)境保護上一個大臺階。總體上看，與前10年相比，新一輪國家西部大開發(fā)政策突出了五大特色。

一、加大資金和政策傾斜力度

繼1999年中央正式提出“實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”之后，2003年實施了東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，2004年又實施了促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，由此形成了國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略框架。西部大開發(fā)10年來，國家在投資、財稅、金融、特色產(chǎn)業(yè)、社會發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等方面出臺了一系列政策措施，有力地刺激了西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。例如，前10年中央財政對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付總量達到4萬多億元，中央對西部地區(qū)的預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資總量達到8900億元。然而，應(yīng)該看到，隨著東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和中部崛起戰(zhàn)略的實施，西部大開發(fā)政策日益“泛化”，政策支持力度有下降的跡象。

在新時期，中央明確了西部大開發(fā)的總體戰(zhàn)略定位，即西部大開發(fā)在我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略中具有優(yōu)先位置，在促進社會和諧中具有基礎(chǔ)地位，在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展中具有特殊地位。就是說，在目前我國實施的國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中，與東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展戰(zhàn)略相比，西部大開發(fā)戰(zhàn)略處于優(yōu)先的位置。這說明，未來中國的區(qū)域政策將更加注重公平目標，實行公平優(yōu)先。

為確保西部大開發(fā)的這種優(yōu)先地位，中央已明確提出要加大資金和政策傾斜的力度。一是加大中央財政對西部地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，中央財政用于節(jié)能環(huán)保、新能源、教育、人才、醫(yī)療、社會保障、扶貧開發(fā)等方面的專項轉(zhuǎn)移支付，重點向西部地區(qū)傾斜；二是加大中央財政性投資投入力度，向西部地區(qū)民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域傾斜；三是國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款繼續(xù)向西部地區(qū)傾斜；四是進一步加大對西部地區(qū)的信貸支持力度；五是土地利用年度計劃指標適度向西部地區(qū)傾斜，增加西部地區(qū)荒山、沙地、戈壁等未利用地建設(shè)用地指標，工業(yè)用地出讓金最低標準可減按《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》的10%-50%執(zhí)行。

同時，中央還明確了對西部企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。一是對西部鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；二是對西部從事國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資經(jīng)營所得，以及符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目所得，實行企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠；三是對煤炭、原油、天然氣等的資源稅由從量計征改為從價計征，對其他資源適當提高稅額；四是對西部內(nèi)資鼓勵類產(chǎn)業(yè)、外商投資鼓勵類產(chǎn)業(yè)及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的項目在投資總額內(nèi)進口的自用設(shè)備免征關(guān)稅。這些稅收優(yōu)惠將有利于減輕西部企業(yè)的負擔，增強企業(yè)的發(fā)展能力，增加地方政府的財政收入，推動民間資本大規(guī)模西進。

二、突出民生和發(fā)展能力建設(shè)

前10年，西部大開發(fā)主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面。這10年的建設(shè)為新一輪西部大開發(fā)奠定了堅實的基礎(chǔ)。但應(yīng)該看到，目前西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施仍比較薄弱，公共服務(wù)水平低，生態(tài)環(huán)境脆弱，遠不能適應(yīng)深入實施西部大開發(fā)的需要。未來10年，西部大開發(fā)將以增強自我發(fā)展能力為主線，以改善民生為核心，更加注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會事業(yè)發(fā)展，著力提升發(fā)展保障能力、可持續(xù)發(fā)展能力、自我發(fā)展能力和公共服務(wù)能力。

1.強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高發(fā)展保障能力。未來10年，國家將進一步夯實基礎(chǔ)，全面加強鐵路、公路、民航、水運、油氣管道、輸電通道、信息和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快構(gòu)建功能配套、安全高效的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，提高西部發(fā)展保障能力。在交通建設(shè)方面，重點是建設(shè)“五橫四縱四出境”綜合交通運輸體系，即西北至華北出海、拉薩至青島、亞歐大陸橋、成都至上海、瑞麗至上海“五橫”通道；包頭至廣州、臨河至防城港、蘭州至昆明、庫爾勒至成都“四縱”通道；連接東北亞、中亞、南亞、東南亞“四出境”國際通道。同時，提出把昆明、烏魯木齊機場建設(shè)成為門戶機場。

2.加強生態(tài)環(huán)境保護，提高可持續(xù)發(fā)展能力。實施西部大開發(fā)以來，西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得了巨大成效，累計實施退耕還林４億畝，森林覆蓋率2008年達到17.05%，提高了6.73個百分點。新一輪西部大開發(fā)將更加注重生態(tài)環(huán)境保護，著力建設(shè)美好家園和國家生態(tài)安全屏障，重點是建設(shè)“五大重點生態(tài)區(qū)”，包括西北草原荒漠化防治區(qū)、黃土高原水土保持區(qū)、青藏高原江河水源涵養(yǎng)區(qū)、西南石漠化防治區(qū)和重要森林生態(tài)功能區(qū)綜合治理，扎實推進“十大生態(tài)建設(shè)工程”，加快實施節(jié)能減排和污染治理，切實提高西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高自我發(fā)展能力。新一輪的西部大開發(fā)將更加注重經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和自主創(chuàng)新，著力推進特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實增強西部“造血功能”和自我發(fā)展能力，為西部大開發(fā)提供強有力的產(chǎn)業(yè)支撐。一是實施以市場為導向的優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略，加強資源深度加工和綜合利用，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，培育產(chǎn)業(yè)集群，推動形成傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局；二是加快推進國家能源基地、資源深加工基地、裝備制造業(yè)基地和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)；三是建立承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，安排產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導資金，積極引導東中部地區(qū)企業(yè)西進，鼓勵東中部地區(qū)與西部地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)東西部合作互動。

4.突出民生和社會建設(shè)，提高公共服務(wù)能力。目前，西部地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府公共服務(wù)能力明顯不足，地區(qū)公共服務(wù)水平較低。為實現(xiàn)中央提出的到2020年基本公共服務(wù)能力與東部地區(qū)差距明顯縮小的目標，必須加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，大力發(fā)展科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社區(qū)服務(wù)等社會事業(yè)，建立完善城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)體系，提高西部公共服務(wù)能力和水平，使西部地區(qū)居民能共享改革開放的成果。

三、實行差別化的區(qū)域扶持

我國西部地區(qū)國土面積占全國的71.5%，各地自然條件、發(fā)展階段和社會經(jīng)濟特點差異較大。為體現(xiàn)這種差異性，前10年我國西部大開發(fā)采取了以線串點、以點帶面，實行重點開發(fā)的方式，集中力量抓了成渝經(jīng)濟區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)和廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。然而，在國家支持和援助政策上，較多地采取“普惠制”的辦法。在新一輪西部大開發(fā)中，需要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導的原則，堅持“兩手抓”，即重點經(jīng)濟區(qū)培育壯大和老少邊窮地區(qū)脫貧致富，并針對不同類型區(qū)域的情況實行差別化的扶持政策。

1.培育壯大重點經(jīng)濟區(qū)。今后一段時期，西部地區(qū)仍將處于突出重點的點軸開發(fā)階段。在新一輪西部大開發(fā)中，國家將繼續(xù)推進重點經(jīng)濟區(qū)率先發(fā)展，著力培育形成三級增長極（帶、點）。第一級是將成渝、關(guān)中—天水和廣西北部灣等經(jīng)濟區(qū)建成為具有全國影響的經(jīng)濟增長極；第二級是將呼（和浩特）包（頭）銀（川）、新疆天山北坡、蘭（州）西（寧）格（爾木）、陜甘寧等經(jīng)濟區(qū)培育成西部地區(qū)新的經(jīng)濟增長帶；第三級是將滇中、黔中、西江上游、寧夏沿黃、西藏“一江三河”等經(jīng)濟區(qū)建成省域經(jīng)濟增長點。為此，需要抓好各重點經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃工作，明確其戰(zhàn)略定位和發(fā)展導向，并制定相應(yīng)的支持政策。

2.扶持老少邊窮地區(qū)發(fā)展。我國陸上邊境線的82%、少數(shù)民族人口的75%、貧困人口的66%都集中在西部地區(qū)。在新一輪西部大開發(fā)中，國家將進一步加大對老少邊窮地區(qū)的扶持力度，并針對不同類型區(qū)域的特點，實行差別化的扶持政策。在民族地區(qū)政策方面，近年來國家已對新疆、西藏、寧夏、青海、廣西等制定實施了單獨的意見，促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會發(fā)展的意見也在制定中。在老區(qū)政策方面，重點是加快編制實施《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》，制定完善革命老區(qū)國家支持政策。在扶貧政策方面，今后將改變現(xiàn)行以鄉(xiāng)、村為對象的分散扶貧方式，重點對南疆地區(qū)、青藏高原東緣地區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇西邊境山區(qū)、秦巴山-六盤山區(qū)等集中連片特殊困難地區(qū)實施扶貧開發(fā)攻堅工程，到2020年基本消除西部絕對貧困現(xiàn)象。

四、推動形成新型開放格局

西部地區(qū)開放型經(jīng)濟水平低，利用外資和外貿(mào)出口總量規(guī)模小，其對區(qū)域經(jīng)濟的帶動作用較弱。在新一輪西部大開發(fā)中，需要進一步加快西部地區(qū)對外對內(nèi)開放的步伐，切實提高利用外資質(zhì)量和對外開放水平，積極引導國內(nèi)外民間資本大規(guī)模西進，推進西部地區(qū)的全面開放，依靠全面開放促進大發(fā)展，逐步形成以開放促開發(fā)、促發(fā)展、促繁榮、促升級的新型開放格局。

1.積極發(fā)展內(nèi)陸開放型經(jīng)濟。西部地區(qū)發(fā)展開放型經(jīng)濟，必須立足于擴大內(nèi)需和地處內(nèi)陸的特點，走全方位、內(nèi)陸型開放的路子。為此，要加快打通陸路開放國際通道以及西部與珠三角、長三角和京津冀等的聯(lián)系通道；推進重慶兩江新區(qū)、兩路寸灘保稅港區(qū)和西安港務(wù)區(qū)等建設(shè)，建立高水平的綜合性國際陸港，增設(shè)一批海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，將有條件的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)；繼續(xù)抓好西部投資促進工作，將烏魯木齊對外經(jīng)濟貿(mào)易洽談會升格為“中國-亞歐博覽會”，促進西部與周邊國家之間的經(jīng)貿(mào)合作交流；進一步促進東西部地區(qū)互動合作，鼓勵外商投資、沿海產(chǎn)業(yè)和加工貿(mào)易向西部轉(zhuǎn)移；積極推進重慶、成都、西安區(qū)域戰(zhàn)略合作，將“西三角”地區(qū)建成為內(nèi)陸開放型經(jīng)濟戰(zhàn)略高地。

2.加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放步伐。盡快啟動編制《沿邊地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，繼續(xù)推進實施興邊富民行動計劃，進一步加強沿邊公路以及邊境地區(qū)對內(nèi)對外聯(lián)系通道建設(shè)，積極推進中哈、中俄、中緬等國際油氣管道建設(shè)和國際河流開發(fā)，加快沿邊地區(qū)交通、通信、口岸、供電供水、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適當放寬邊境地區(qū)設(shè)立各類“特殊區(qū)域”的審批條件，增設(shè)邊境經(jīng)濟合作區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)等，支持有條件的地區(qū)設(shè)立跨境經(jīng)濟合作區(qū)，推動形成以開放促開發(fā)、促發(fā)展、促穩(wěn)定的新格局。當前，國家已明確在新疆喀什、霍爾果斯各設(shè)立一個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，實行特殊經(jīng)濟政策；在廣西東興、云南瑞麗、內(nèi)蒙古滿洲里等建設(shè)開發(fā)開放試驗區(qū)。對于這些地區(qū)，要加強規(guī)劃，大膽進行超前探索試驗，使之成為高度開放、更加靈活、更加優(yōu)惠的“邊境經(jīng)濟特區(qū)”，引領(lǐng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

五、完善國家支持政策體系

中共中央、國務(wù)院最近新出臺的《意見》，從財政、稅收、投資、金融、產(chǎn)業(yè)、土地、價格、生態(tài)補償、人才、幫扶等10個方面，提出了未來國家支持西部大開發(fā)的具體政策措施，不僅涉及范圍廣，而且優(yōu)惠力度大。這無疑將有力推動新一輪西部大開發(fā)不斷向深入展開。當前，重點是要貫徹落實中共中央、國務(wù)院的精神，進一步深化完善西部大開發(fā)的國家支持政策體系。

1.制定西部大開發(fā)政策實施細則。目前，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《意見》已經(jīng)確定了未來10年西部大開發(fā)政策的總體框架和基本思路。下一步，各有關(guān)部門需要盡快研究制定具體的實施細則。特別是，《意見》中提出加大轉(zhuǎn)移支付、財政性投資、金融服務(wù)和生態(tài)補償?shù)戎С至Χ龋瑢ξ鞑康貐^(qū)實行傾斜，究竟力度有多大，如何體現(xiàn)這種傾斜，這些都需要進行深入研究。《意見》中提出的提高基礎(chǔ)設(shè)施項目投資補助標準、資本金注入比例和國家級公益林森林生態(tài)效益補償標準等，也需要在詳細測算后確定具體的數(shù)量標準。國家對西部鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，首先要研究調(diào)整西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄。在新一輪西部大開發(fā)中，國家投資、產(chǎn)業(yè)和土地政策等如何體現(xiàn)差別化，也是值得深入研究的重要問題。

2.加強各項政策間的銜接和協(xié)調(diào)。這里關(guān)鍵是處理好三個方面的銜接。一是各部門政策之間的銜接。不僅財政、稅收、投資、金融、土地、價格等政策手段要相互銜接和協(xié)調(diào)，而且這些政策手段需要與新一輪西部大開發(fā)的重點領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)導向和空間布局相配合，由此形成政策合力，發(fā)揮綜合效應(yīng)。二是各項政策要體現(xiàn)差別化。要按照分類指導的原則，圍繞新一輪西部大開發(fā)的重點領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)導向和區(qū)域類型，實行按領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域不同的差別化的國家支持政策。三是西部大開發(fā)支持政策與國家區(qū)域政策之間的銜接。未來的國家區(qū)域政策將逐步向類型區(qū)政策轉(zhuǎn)變。因此，作為國家區(qū)域政策的重要組成部分，西部大開發(fā)政策也應(yīng)改變過去的“普惠制”做法，逐步向差別化的國家支持政策過渡。當前，要盡快將國家老工業(yè)基地政策延伸到西部地區(qū)，對于民族地區(qū)、革命老區(qū)和邊境地區(qū)等，也應(yīng)推動形成統(tǒng)一的國家支持政策，盡量減少“一對一”的討價還價因素。

3.建立完善西部大開發(fā)長效機制。實施西部大開發(fā)是一項長期的巨大系統(tǒng)工程，要實現(xiàn)中央提出的建設(shè)一個經(jīng)濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結(jié)、山川秀美的現(xiàn)代化新西部目標，將需要大約50年的時間。因此，如何建立完善西部大開發(fā)的長效機制至關(guān)重要。一是要確定西部大開發(fā)的法律地位，盡快出臺《西部開發(fā)促進法》，加快制定《生態(tài)補償條例》等相關(guān)法規(guī)。二是加快體制機制創(chuàng)新步伐，建立完善適應(yīng)西部大開發(fā)的新型機制，包括自我發(fā)展機制、多元化投融資機制、資源價格形成機制、新型合作和幫扶機制、資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境補償機制等。當前，中央已明確按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，逐步在森林、草原、濕地、流域和礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域建立健全生態(tài)補償機制。通過建立長效機制，將有利于培育形成西部的造血功能，增強其自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力，提高西部地區(qū)的綜合競爭力。