近年來(lái)，中國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快，對(duì)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)，在一些地方也不同程度地存在流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、監(jiān)管機(jī)制不到位、服務(wù)體系不健全等問(wèn)題。為此，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范依法有序流轉(zhuǎn)、完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)機(jī)制建設(shè)，顯得迫在眉睫。美國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、日本以及中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，在加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理與提供流轉(zhuǎn)服務(wù)等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)建立完善土地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)制度具有重要啟示和借鑒意義。

一、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

土地對(duì)每個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)都是寶貴的資源。土地流轉(zhuǎn)是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要途徑。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，因管理不當(dāng)引發(fā)的土地面積減少、土地生產(chǎn)能力的降低、生態(tài)環(huán)境的惡化等問(wèn)題，給農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重影響。在采取各種措施積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，無(wú)論是人多地少的法國(guó)、日本，還是人少地多的俄羅斯、美國(guó)，都通過(guò)各種手段嚴(yán)格土地管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

1. 嚴(yán)格土地經(jīng)營(yíng)者能力審查

為了確保土地得到有效的利用，部分國(guó)家和地區(qū)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者的素質(zhì)作出了明確要求。大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定土地受讓人必須是有經(jīng)營(yíng)能力的自耕農(nóng)，有的國(guó)家甚至要求大面積受讓農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)者必須有農(nóng)科的本科畢業(yè)文憑。

為了應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)，解決土地撂荒問(wèn)題，促進(jìn)土地集約利用，2009年12月15日，日本對(duì)《農(nóng)地法》進(jìn)行了法律修訂，對(duì)于企業(yè)通過(guò)土地租賃，參與農(nóng)業(yè)等行為，實(shí)行“原則自由化”。然而，企業(yè)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，仍必須具備以下條件：①當(dāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)地沒有被合理利用時(shí)，租賃合同廢止。農(nóng)地租賃合同中必須包對(duì)合同廢止的情況予以規(guī)定。②與地域的其他農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，進(jìn)行合理的分工，可以持續(xù)安定的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。③如果是公司法人從事農(nóng)地租賃，那么公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行董事中必須有一人以上長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。④關(guān)于生產(chǎn)能力的規(guī)定。轉(zhuǎn)入農(nóng)戶或組織必須胡有一定的農(nóng)業(yè)機(jī)械和一定的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力等具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力；必須保證一定的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間源則上150天以上。⑤租賃合同需要經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)委員會(huì)的批準(zhǔn)。

中國(guó)臺(tái)灣實(shí)施的“小地主大佃農(nóng)”對(duì)土地承租方進(jìn)行了明確限制，規(guī)定承租方為以擴(kuò)大規(guī)模為經(jīng)營(yíng)目的自然人或農(nóng)民組織，主要包括專業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)銷班、農(nóng)會(huì)、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等，并為了引導(dǎo)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員年輕化，專業(yè)農(nóng)民享受該政策時(shí)年齡應(yīng)在18歲以上、55歲以下，且必須在所學(xué)專業(yè)、從事農(nóng)作年數(shù)或參加培訓(xùn)時(shí)數(shù)上達(dá)到一定條件，從事有機(jī)作物的還有額外條件。承租農(nóng)地的范圍為合法使用的非都市土地耕地和都市計(jì)劃農(nóng)業(yè)區(qū)，不包括臺(tái)糖公司①土地、公有土地及三七五出租耕地。農(nóng)地租賃年期以3年以上為原則，考慮到作物的輪作需求，不排除短期租約，但承租面積中要有至少1/2以上符合長(zhǎng)期租賃的原則。經(jīng)營(yíng)條件則包括以下幾個(gè)方面：大佃農(nóng)應(yīng)以從事農(nóng)糧、畜牧或農(nóng)牧綜合經(jīng)營(yíng)為主，并盡量?jī)?yōu)先考慮進(jìn)口替代或出口擴(kuò)張的農(nóng)產(chǎn)品；大佃農(nóng)承租2006年和2007年連續(xù)兩期體耕農(nóng)地且領(lǐng)取承租獎(jiǎng)勵(lì)者，應(yīng)以種植水稻、輪作獎(jiǎng)勵(lì)作物和有機(jī)作物等為限；大佃農(nóng)承租耕地不得申請(qǐng)?bào)w耕補(bǔ)助或平地造林補(bǔ)助。為了解決對(duì)自耕能力的認(rèn)定困難，中國(guó)臺(tái)灣于1976年頒布解獷關(guān)農(nóng)地承受人自耕能力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及自耕能力證明書核發(fā)程序》作為自耕能力認(rèn)定的依據(jù)，包含了7項(xiàng)內(nèi)容：①申請(qǐng)自耕能力證明書者須為16歲以上的自然人。②目前非專任農(nóng)耕以外之職業(yè)者。③目前非在校學(xué)生。④住所和所承受的農(nóng)地，其交通距離在10km以內(nèi)(又改為15km)。⑤直接從事勞力耕作者。⑥農(nóng)事設(shè)備充足者。⑦現(xiàn)有農(nóng)地未曾廢耕者。

2. 控制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模

各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的限制也不一樣。為了促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，許多國(guó)家和地區(qū)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最小規(guī)模加以限制，而為了防止土地兼并，又有國(guó)家對(duì)農(nóng)地的最大保有量進(jìn)行限制。

日本在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束初期，為了廢除租佃制度、提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對(duì)購(gòu)買農(nóng)地的最大保有量作出限定，要求“買者現(xiàn)有農(nóng)地總面積不超過(guò)三盯”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分割的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸顯示出了它的局限性，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，日本逐步允許農(nóng)地流動(dòng)并放寬了農(nóng)地保有上限，反而對(duì)土地流轉(zhuǎn)后耕地面積的最低規(guī)模進(jìn)行限制。例如，2009年12月《農(nóng)地法》進(jìn)行修訂后，企業(yè)雖然原則上可以自由租賃土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但日本政府仍然通過(guò)合同管理對(duì)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地規(guī)模進(jìn)行控制。例如，日本政府規(guī)定流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地總面積至少應(yīng)達(dá)到0.5公頃，其中北海道地區(qū)至少應(yīng)達(dá)到2hm2，否則租賃合同自動(dòng)廢止。

俄羅斯地方政府同樣對(duì)單個(gè)土地所有者實(shí)際擁有的土地規(guī)模加以限制，以防止土地過(guò)分集中，但同時(shí)針對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)以外的經(jīng)營(yíng)主體，對(duì)于可以注冊(cè)登記用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)物土地的最小規(guī)模也有限制。

法國(guó)為了加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，分別在1960年、1962年先后頒布了儂業(yè)指導(dǎo)法》和《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由政府部門、專業(yè)農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)組織、消費(fèi)者、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員等組成縣級(jí)“農(nóng)業(yè)方向委員會(huì)”，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施公共補(bǔ)貼、擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模、分配獎(jiǎng)金、防止農(nóng)場(chǎng)的細(xì)碎化等方面的政策。為了保證土地不被分割，政府規(guī)定了小塊土地合并和限制農(nóng)用地分割政策，規(guī)定農(nóng)場(chǎng)主的土地只能一人繼承或出讓給一人，并且規(guī)定新建農(nóng)場(chǎng)的最小面積為25hm2，以確保一定的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。同時(shí)，法國(guó)還針對(duì)不同農(nóng)作物和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予參考適合發(fā)展的面積。這些法令措施對(duì)于法國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大起到了一定的推動(dòng)作用。

3. 嚴(yán)格土地用途管理

許多國(guó)家和地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，提高政府在土地流轉(zhuǎn)中的地位，充分利用行政審批、稅收管理、合同管理等手段，加強(qiáng)政府在土地流轉(zhuǎn)中的調(diào)控作用。同時(shí)，為保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，有的國(guó)家還按照一定的體系將土地劃分為不同等級(jí)，結(jié)合土地利用規(guī)劃，對(duì)土地流轉(zhuǎn)用途進(jìn)行嚴(yán)格管理。

俄羅斯通過(guò)一系列改革，明確了政府在土地交易中的定位。例如，2002年制定的《農(nóng)用土地流通法》規(guī)定，公民或法人出售農(nóng)用土地時(shí)，需要向政府部門提交出售土地的意愿，聯(lián)邦政府和地方政府在同等條件下具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，且外國(guó)的法人、自然人以及外資超過(guò)50%的企業(yè)均不能購(gòu)買俄羅斯農(nóng)用土地，而只能租用農(nóng)用土地，且租期最長(zhǎng)為49年。按照該法，農(nóng)用土地的出售者應(yīng)該以書面形式向聯(lián)邦主體最高行政機(jī)關(guān)或在地方自治機(jī)關(guān)，通告自己出售農(nóng)用土地的意愿，并指明出售的價(jià)格及合同中的其他重要條件。在收到出售通告一個(gè)月內(nèi)，中央和地方政府若沒有購(gòu)買土地的意愿，則土地的出售者有權(quán)在一年內(nèi)將土地以不低于公告中的價(jià)格出售給第三者。若土地售價(jià)低于公告中的價(jià)格或者出售合同中的其他重要條件有所變動(dòng)，須發(fā)布新的公告。否則，土地買賣關(guān)系不能成立。這意味著，只有政府不愿意購(gòu)買農(nóng)用土地的時(shí)候，出售者才能按照不低于通報(bào)價(jià)格的水平來(lái)出售土地，這樣就避免了買賣雙方為了逃避納稅而以極低價(jià)格出賣土地，政府充當(dāng)優(yōu)先購(gòu)買人的身份，防止了刻意低估土地價(jià)值，有利于農(nóng)用土地作為農(nóng)民財(cái)富、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素等形式在土地市場(chǎng)上進(jìn)行交易和流轉(zhuǎn)。與俄羅斯相似，美國(guó)政府也通過(guò)購(gòu)買或轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)、建立土地稅費(fèi)調(diào)控機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地用途的管理。雖然美國(guó)的土地所有者具有完整明晰的土地產(chǎn)權(quán)，但是政府保留了相當(dāng)多的土地控制管理和收益權(quán)。政府可以綜合運(yùn)用治安權(quán)、征用權(quán)、對(duì)公共土地開發(fā)利用投資權(quán)和獨(dú)占權(quán)等權(quán)利，合理開發(fā)和利用土地資源。另外，美國(guó)還充分運(yùn)用地產(chǎn)征稅權(quán)，設(shè)置了地價(jià)稅、土地增值稅、空地稅和荒地稅，對(duì)不勞而獲、土地投機(jī)等行為進(jìn)行抑制，促進(jìn)了城市用地和農(nóng)業(yè)用地的協(xié)調(diào)發(fā)展。為配合農(nóng)地用途管制和保護(hù)耕地，美國(guó)還開征農(nóng)地變更使用稅，調(diào)整納稅金的標(biāo)準(zhǔn)，以引導(dǎo)土地更集約的利用。

在土地用途管理方面，英國(guó)將農(nóng)業(yè)用地分成五等地，最好和高產(chǎn)的農(nóng)用地是一等、二等以及三等中的A級(jí)，較次的是三等中的B級(jí)和四等、五等地。其中，一等地約占1/3，予以特殊保護(hù)。英國(guó)《國(guó)家規(guī)劃政策導(dǎo)則》中規(guī)定，對(duì)于一等、二等以及三A等級(jí)的農(nóng)業(yè)用地，在決定開發(fā)申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)該綜合考慮該地塊的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)情況。當(dāng)占用農(nóng)用地確實(shí)不可避免時(shí)，除非較好等級(jí)的農(nóng)用地與上述其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有所沖突，否則地方規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)不得占用這些高質(zhì)量農(nóng)用地，而應(yīng)當(dāng)選擇質(zhì)量稍次的農(nóng)業(yè)用地住B等和四等、五等農(nóng)用地。在農(nóng)業(yè)用地分級(jí)的基礎(chǔ)上，中國(guó)臺(tái)灣還通過(guò)制訂土地使用計(jì)劃、土地使用分區(qū)管制等方式，對(duì)土地用途加以規(guī)范。中國(guó)臺(tái)灣的土地使用計(jì)劃可以分為4個(gè)層次:第一個(gè)層次是國(guó)土綜合開發(fā)計(jì)劃。第二個(gè)層次是東部、南部、中部和北部4個(gè)地區(qū)的區(qū)域計(jì)劃。第三個(gè)層次為各縣、市綜合發(fā)展計(jì)劃。第四個(gè)層次是在各市、縣轄區(qū)內(nèi)的土地利用計(jì)劃。此外，中國(guó)臺(tái)灣還頒布《限制建地?cái)U(kuò)展執(zhí)行辦法》、《非都市土地使用管制規(guī)則》等制度，來(lái)限制農(nóng)地變更，保護(hù)農(nóng)田。

俄羅斯土地規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐至今已有230多年歷史，已經(jīng)形成了完備的土地規(guī)劃制度框架和產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的工作體系，對(duì)于科學(xué)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)起到重要作用。俄羅斯土地管理工作中，規(guī)劃與地籍兩者之間結(jié)合相當(dāng)緊密，地籍?dāng)?shù)據(jù)是規(guī)劃的基礎(chǔ)。在俄羅斯，編制土地規(guī)劃設(shè)計(jì)首先需要在土地規(guī)劃設(shè)計(jì)底圖上量算各類用地面積和圖斑面積，并將其與地籍?dāng)?shù)據(jù)相比較，以地籍?dāng)?shù)據(jù)為基準(zhǔn)計(jì)算其容許誤差。當(dāng)量算面積小于容許誤差時(shí)，按面積比例進(jìn)行平差，實(shí)現(xiàn)與地籍?dāng)?shù)據(jù)、地籍圖相符的要求。此外，早在20世紀(jì)80年代，俄羅斯就已經(jīng)完成了國(guó)土全覆蓋的土地自然—經(jīng)濟(jì)綜合評(píng)價(jià)工作，成為土地規(guī)劃設(shè)計(jì)中用地布局的重要依據(jù)。俄羅斯土地規(guī)劃設(shè)計(jì)的編制，為各地區(qū)制定不同的土地資源利用與保護(hù)對(duì)策，形成具有地區(qū)特點(diǎn)的土地利用方案，也體現(xiàn)了國(guó)家土地利用與保護(hù)差別化管理，有力地推進(jìn)了俄羅斯的土地流轉(zhuǎn)工作。

二、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

除了加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理，許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，還綜合利用各種資源，探索各種服務(wù)方式，積極引導(dǎo)成立中介服務(wù)組織、加大轉(zhuǎn)入方扶持與加強(qiáng)轉(zhuǎn)出方保障，促進(jìn)土地合理、有序與規(guī)范化流轉(zhuǎn)。

1. 引導(dǎo)成立中介服務(wù)組織

為了規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，減少談判成本和履約成本，降低流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用，許多國(guó)家和地區(qū)積極引導(dǎo)成立各類中介服務(wù)組織，通過(guò)直接參與流轉(zhuǎn)或提供間接服務(wù)等方式，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

為加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，一個(gè)由法國(guó)28個(gè)土地管理和農(nóng)業(yè)設(shè)施機(jī)構(gòu)組成的非營(yíng)利、非政府但受政府監(jiān)督的組織，即土地治理和鄉(xiāng)村建設(shè)組織(SAFER)。SAFER貫徹法國(guó)政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的做法主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是所有的農(nóng)地資產(chǎn)買賣都必須通知SAFER。法律規(guī)定，在進(jìn)行土地交易前，律師必須將土地的地點(diǎn)、類型，買賣雙方的姓名和價(jià)格等內(nèi)容通知SAFER。如果被認(rèn)為合同存在問(wèn)題，SAFER有權(quán)在買賣合同簽訂后的2個(gè)月內(nèi)宣布合同無(wú)效。二是發(fā)揮土地中介功能。SAFER作為一個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)，為潛在買賣雙方提供土地的真實(shí)價(jià)值、法律保護(hù)以及一些特殊服務(wù)。農(nóng)民如果想出售土地，可以直接與SAFER簽訂協(xié)議，將土地托管，直到出售出去。三是享有土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。法律授予了SAFER在農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)地和農(nóng)村地區(qū)的非建筑財(cái)產(chǎn)交易領(lǐng)域的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。如果SAFER認(rèn)為，市場(chǎng)土地交易并不能對(duì)土地有最好、最高效的利用，它有權(quán)優(yōu)先購(gòu)買，但是每次優(yōu)先購(gòu)買的提議都必須在農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部這兩個(gè)政府代表處備案。作為政府的代表，兩者對(duì)所有的SAFER決議都有否決權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，SAFER被看做是一個(gè)獨(dú)特的工具，可以確保農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的和諧發(fā)展，避免壟斷和投機(jī)，在農(nóng)業(yè)和地方發(fā)展中具有重要作用。因?yàn)樗械霓r(nóng)地資產(chǎn)買賣都必須通知SAFER，所以SAFER掌握了土地市場(chǎng)的完善信息。SAFER通過(guò)在交易過(guò)程中對(duì)地塊的合理估價(jià)、提供法律保證、遵守法律程序和要求，幫助買賣雙方規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，讓土地的利用更優(yōu)化。

日本在農(nóng)地改革過(guò)程中，創(chuàng)新設(shè)立了農(nóng)業(yè)委員會(huì)、農(nóng)地保有合理化法人、農(nóng)地集約利用團(tuán)體、村落土地托管機(jī)構(gòu)等組織形式，并鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)協(xié)同組合開展土地管理業(yè)務(wù)。這些組織在維護(hù)農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益、減少撂荒耕地、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與集約利用方面發(fā)揮了積極作用。以農(nóng)地保有合理化法人為例，農(nóng)地保有合理化法人均為公共事業(yè)團(tuán)體，主要有都道府縣農(nóng)業(yè)公社、市盯村農(nóng)業(yè)公社、農(nóng)協(xié)和市盯村政府4種類型。該組織從離農(nóng)農(nóng)戶或小規(guī)模農(nóng)戶手中購(gòu)買或租賃土地，并將土地向?qū)I(yè)農(nóng)戶出租或出售。農(nóng)地保有合理化法人通過(guò)農(nóng)地權(quán)利移動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的中間保有和再分配職能。同時(shí)，農(nóng)地保有合理化法人還接受意愿農(nóng)戶的土地信托，將其流轉(zhuǎn)給認(rèn)定農(nóng)業(yè)者等專業(yè)農(nóng)戶，并將扣除部分工作經(jīng)費(fèi)后的地租支付給土地轉(zhuǎn)出方。為了支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人等認(rèn)定農(nóng)業(yè)者的發(fā)展，農(nóng)地保有合理化法人可以將擁有的土地以出資入股的方式參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人經(jīng)營(yíng)，并提供農(nóng)業(yè)機(jī)械、設(shè)施等服務(wù)。

與日本相似，美國(guó)4.7萬(wàn)個(gè)農(nóng)村合作組織，組成了遍布全國(guó)的農(nóng)業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的重要力量。

2. 加大轉(zhuǎn)入方扶持

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，許多國(guó)家紛紛以土地流入方為主體，采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，提供各種優(yōu)惠性政策，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

法國(guó)為加大對(duì)土地流入方的扶持力度，規(guī)定經(jīng)營(yíng)面積在20-40公頃的農(nóng)場(chǎng)，在土地購(gòu)買、貸款、稅收上給予優(yōu)惠，鼓勵(lì)中等農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展和土地的集中。同時(shí)，法國(guó)建有完善的農(nóng)業(yè)信貸體系，鼓勵(lì)與土地流轉(zhuǎn)政策相配套，積極向家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)放貸款。法國(guó)的農(nóng)業(yè)信貸銀行向農(nóng)民提供較長(zhǎng)期貸款和低息貸款，并且政府對(duì)農(nóng)業(yè)信貸銀行因發(fā)放優(yōu)惠貸款而受到的利息損失給予補(bǔ)貼。

日本于1993年制定了《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》、1999年頒布了《新農(nóng)業(yè)基本》，提出了“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”制度和發(fā)展“有效率和穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體”思路，鼓勵(lì)其他經(jīng)濟(jì)主體參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)，并注重財(cái)政、稅收、金融等配套手段的運(yùn)用，為土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)創(chuàng)造了社會(huì)條件，使農(nóng)地資源盡可能向核心農(nóng)戶集中。在日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度中，2006年，設(shè)立了“骨干農(nóng)戶穩(wěn)定生產(chǎn)交付金”。2007年開始實(shí)施“分經(jīng)營(yíng)品種的穩(wěn)定生產(chǎn)對(duì)策”。

俄羅斯于1990年11月制定的《家庭農(nóng)場(chǎng)法》規(guī)定，家庭農(nóng)場(chǎng)是享有法人權(quán)利的獨(dú)立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。它可由農(nóng)民個(gè)人及家庭成員組成，并在利用終身占有、繼承的土地和資產(chǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工和銷售。為了鼓勵(lì)和扶持家庭農(nóng)場(chǎng)，從1991年開始，俄羅斯政府在全力推進(jìn)土地私有化的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施了一系列政策法規(guī)和具體措施。對(duì)經(jīng)營(yíng)家庭農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)民無(wú)償提供定額標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的土地，3年內(nèi)免征土地稅，農(nóng)用機(jī)具折價(jià)后分期付款，使用期可達(dá)25年，提供無(wú)息或年息低于2萬(wàn)盧布(100盧布約合18.47元人民幣，2013)的貸款，向家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)放補(bǔ)貼，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)主和成員進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理和科學(xué)技術(shù)培訓(xùn)等。

　　3. 加強(qiáng)轉(zhuǎn)出方保障

在以土地流入方為主體構(gòu)建支持體系的同時(shí)，許多國(guó)家和地區(qū)還通過(guò)提供政府補(bǔ)貼、完善社會(huì)保障制度和加大培訓(xùn)力度等方式，為土地轉(zhuǎn)出方提供生活保障，以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

法國(guó)于20世紀(jì)60年代設(shè)立“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)行動(dòng)基金”，70年代初又設(shè)立“非退體金的補(bǔ)助金”，給年齡在55歲以上的農(nóng)民一次性發(fā)放“離農(nóng)終身補(bǔ)貼”，鼓勵(lì)已到退體年齡的農(nóng)場(chǎng)主退出土地。同時(shí)也鼓勵(lì)部分青年農(nóng)民到工業(yè)、服務(wù)業(yè)去投資或就業(yè)，政府給予獎(jiǎng)勵(lì)性賠償和補(bǔ)助等，讓出來(lái)的土地主要用于擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模。

為了讓大多數(shù)高齡農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并保障其晚年生活，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，日本于1970年創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度。農(nóng)業(yè)退體基金的事業(yè)內(nèi)容，主要包括農(nóng)民老齡年金、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓年金、離農(nóng)給付金、農(nóng)地的收購(gòu)與轉(zhuǎn)讓金以及購(gòu)買農(nóng)地資金貸款4項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)成。其中，農(nóng)民老齡年金具有社會(huì)保障性質(zhì)，而其余3項(xiàng)主要為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)。基金組織的收入來(lái)源主要由保險(xiǎn)金收入、補(bǔ)助金收入和年金營(yíng)運(yùn)性收入組成。實(shí)踐表明，日本農(nóng)民退體金制度有效地穩(wěn)定了農(nóng)民的晚年生活，促進(jìn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向子女和其他專業(yè)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。此外，1980年日本頒布了《土地利用增進(jìn)腳，鼓勵(lì)農(nóng)戶出租、出賣或放棄土地，對(duì)于放棄農(nóng)業(yè)和賣掉土地的農(nóng)戶，一次性給予62萬(wàn)日元(100日元約合6.22元人民幣，2013)的退耕補(bǔ)貼等。

中國(guó)臺(tái)灣自1990年開始辦理“輔導(dǎo)農(nóng)漁民專業(yè)第二專長(zhǎng)訓(xùn)練計(jì)劃”，通過(guò)各公共職訓(xùn)機(jī)構(gòu)和職業(yè)學(xué)校舉辦各種訓(xùn)練班，幫助轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民掌握一技之長(zhǎng)。

三、對(duì)中國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的啟示

1.完善農(nóng)地制度，促進(jìn)土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)農(nóng)地制度的建構(gòu)和完善，可以促進(jìn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)其權(quán)能，降低土地交易費(fèi)用，促進(jìn)土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。例如，俄羅斯先后頒布的《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》、《家庭農(nóng)場(chǎng)法》、《俄羅斯聯(lián)邦土地改革法》、《俄羅斯聯(lián)邦土地稅費(fèi)法》、《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》等為土地的自由流轉(zhuǎn)奠定了法律基礎(chǔ)。而后，俄羅斯又制定了與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的地籍管理的法規(guī)，為農(nóng)地交易提供了制度保障。快速城市化背景下，規(guī)范化流轉(zhuǎn)的目標(biāo)僅靠管制和限制難以實(shí)現(xiàn)，不斷完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、必要的土地整理復(fù)墾措施、農(nóng)村振興與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)用地制度是土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)的重要制度保證。各國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，不是單單某一項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策的出臺(tái)，就可以推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)與有效利用，必須從全局出發(fā)，建立相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)并適時(shí)調(diào)整的農(nóng)地制度體系。

2.創(chuàng)新組織形式，發(fā)揮農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體作用借鑒美國(guó)、法國(guó)和日本等國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，除加強(qiáng)政府性土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)之外，中國(guó)還應(yīng)加緊成立一些民間性中介服務(wù)組織，加大信息收集和發(fā)布力度，解決流轉(zhuǎn)雙方的信息不對(duì)稱性，降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)民以多種聯(lián)合、合作方式流轉(zhuǎn)土地，鼓勵(lì)以土地流轉(zhuǎn)合作社或社區(qū)股份合作社等形式，引導(dǎo)農(nóng)戶開展多渠道的參與管理模式，使農(nóng)戶能夠利益均沾、風(fēng)險(xiǎn)共享。面向以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶或舉家外遷農(nóng)戶，應(yīng)該成立以社區(qū)為主的土地托管組織或信托機(jī)構(gòu)，幫助農(nóng)戶開展土地經(jīng)營(yíng)管理工作。同時(shí)在政府引導(dǎo)下，還應(yīng)完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，建立土地流轉(zhuǎn)后續(xù)保障機(jī)制等服務(wù)工作，以保障農(nóng)民利益。

    3.嚴(yán)格土地管理，尤其加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)的用地監(jiān)管各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，嚴(yán)格土地管理可以保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。中國(guó)臺(tái)灣關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體能力審查方面的相關(guān)規(guī)定，法國(guó)關(guān)于控制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、日本和英國(guó)關(guān)于土地用途管理方面的做法以及美國(guó)和俄羅斯政府在尊重土地私有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上所采取的一系列措施，都值得中國(guó)吸收和借鑒。在農(nóng)業(yè)企業(yè)的用地監(jiān)管方面，一方面，要提高土地資源市場(chǎng)化配置程度，加快建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。政府則要積極建立健全與農(nóng)村土地資源配置市場(chǎng)化相適應(yīng)的農(nóng)村地籍及土地信息的動(dòng)態(tài)管理制度，通過(guò)價(jià)格指導(dǎo)、合同管理、信息服務(wù)等方式，提高農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)配置效率。另一方面，要加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)用地管理。農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)要按土地用途管制的要求，不得擅自改變土地用途。要抓緊制定“管理用房”等農(nóng)用建設(shè)用地的審批及管理機(jī)制，無(wú)論是何種形式的非農(nóng)建設(shè)，必須符合土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，特別是針對(duì)占用基本農(nóng)田和閑置土地問(wèn)題，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理制度。

4.完善支持體系，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體為推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，許多國(guó)家都構(gòu)建了資金扶持、價(jià)格補(bǔ)貼、技術(shù)支持、人才培養(yǎng)等一整套農(nóng)業(yè)支持體系。這套支持體系都是結(jié)合新型經(jīng)營(yíng)主體的培育發(fā)揮作用的。例如，日本的“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”制度和俄羅斯的家庭農(nóng)場(chǎng)扶持政策等。因此，結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體過(guò)程中，要在堅(jiān)持以農(nóng)戶為核心的基本經(jīng)營(yíng)制度基礎(chǔ)上，加緊探索大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)等為受讓主體的管理機(jī)制與支持體系。將新增涉農(nóng)補(bǔ)貼和各類項(xiàng)目向新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，并將土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為考核標(biāo)準(zhǔn)之一。要在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)環(huán)境、條件成熟的地區(qū)下，加快推動(dòng)新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展。

（文章出處：新三農(nóng)）