近年來，中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快，對發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但同時，在一些地方也不同程度地存在流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、監(jiān)管機(jī)制不到位、服務(wù)體系不健全等問題。為此，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范依法有序流轉(zhuǎn)、完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)機(jī)制建設(shè)，顯得迫在眉睫。美國、法國、俄羅斯、日本以及中國臺灣等國家和地區(qū)經(jīng)過多年實(shí)踐，在加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理與提供流轉(zhuǎn)服務(wù)等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，對現(xiàn)階段中國建立完善土地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)制度具有重要啟示和借鑒意義。

一、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

土地對每個國家來說都是寶貴的資源。土地流轉(zhuǎn)是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要途徑。在土地流轉(zhuǎn)過程中，因管理不當(dāng)引發(fā)的土地面積減少、土地生產(chǎn)能力的降低、生態(tài)環(huán)境的惡化等問題，給農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展帶來嚴(yán)重影響。在采取各種措施積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時，無論是人多地少的法國、日本，還是人少地多的俄羅斯、美國，都通過各種手段嚴(yán)格土地管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

1. 嚴(yán)格土地經(jīng)營者能力審查

為了確保土地得到有效的利用，部分國家和地區(qū)對土地經(jīng)營者的素質(zhì)作出了明確要求。大多數(shù)國家都規(guī)定土地受讓人必須是有經(jīng)營能力的自耕農(nóng)，有的國家甚至要求大面積受讓農(nóng)地的經(jīng)營者必須有農(nóng)科的本科畢業(yè)文憑。

為了應(yīng)對糧食危機(jī)，解決土地撂荒問題，促進(jìn)土地集約利用，2009年12月15日，日本對《農(nóng)地法》進(jìn)行了法律修訂，對于企業(yè)通過土地租賃，參與農(nóng)業(yè)等行為，實(shí)行“原則自由化”。然而，企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，仍必須具備以下條件：①當(dāng)流轉(zhuǎn)農(nóng)地沒有被合理利用時，租賃合同廢止。農(nóng)地租賃合同中必須包對合同廢止的情況予以規(guī)定。②與地域的其他農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，進(jìn)行合理的分工，可以持續(xù)安定的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。③如果是公司法人從事農(nóng)地租賃，那么公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行董事中必須有一人以上長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。④關(guān)于生產(chǎn)能力的規(guī)定。轉(zhuǎn)入農(nóng)戶或組織必須胡有一定的農(nóng)業(yè)機(jī)械和一定的農(nóng)業(yè)勞動力等具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力；必須保證一定的農(nóng)業(yè)勞動時間源則上150天以上。⑤租賃合同需要經(jīng)過當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)委員會的批準(zhǔn)。

中國臺灣實(shí)施的“小地主大佃農(nóng)”對土地承租方進(jìn)行了明確限制，規(guī)定承租方為以擴(kuò)大規(guī)模為經(jīng)營目的自然人或農(nóng)民組織，主要包括專業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)銷班、農(nóng)會、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等，并為了引導(dǎo)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員年輕化，專業(yè)農(nóng)民享受該政策時年齡應(yīng)在18歲以上、55歲以下，且必須在所學(xué)專業(yè)、從事農(nóng)作年數(shù)或參加培訓(xùn)時數(shù)上達(dá)到一定條件，從事有機(jī)作物的還有額外條件。承租農(nóng)地的范圍為合法使用的非都市土地耕地和都市計劃農(nóng)業(yè)區(qū)，不包括臺糖公司①土地、公有土地及三七五出租耕地。農(nóng)地租賃年期以3年以上為原則，考慮到作物的輪作需求，不排除短期租約，但承租面積中要有至少1/2以上符合長期租賃的原則。經(jīng)營條件則包括以下幾個方面：大佃農(nóng)應(yīng)以從事農(nóng)糧、畜牧或農(nóng)牧綜合經(jīng)營為主，并盡量優(yōu)先考慮進(jìn)口替代或出口擴(kuò)張的農(nóng)產(chǎn)品；大佃農(nóng)承租2006年和2007年連續(xù)兩期體耕農(nóng)地且領(lǐng)取承租獎勵者，應(yīng)以種植水稻、輪作獎勵作物和有機(jī)作物等為限；大佃農(nóng)承租耕地不得申請體耕補(bǔ)助或平地造林補(bǔ)助。為了解決對自耕能力的認(rèn)定困難，中國臺灣于1976年頒布解獷關(guān)農(nóng)地承受人自耕能力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及自耕能力證明書核發(fā)程序》作為自耕能力認(rèn)定的依據(jù)，包含了7項(xiàng)內(nèi)容：①申請自耕能力證明書者須為16歲以上的自然人。②目前非專任農(nóng)耕以外之職業(yè)者。③目前非在校學(xué)生。④住所和所承受的農(nóng)地，其交通距離在10km以內(nèi)(又改為15km)。⑤直接從事勞力耕作者。⑥農(nóng)事設(shè)備充足者。⑦現(xiàn)有農(nóng)地未曾廢耕者。

2. 控制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模

各國經(jīng)驗(yàn)表明，在不同的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的限制也不一樣。為了促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，許多國家和地區(qū)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最小規(guī)模加以限制，而為了防止土地兼并，又有國家對農(nóng)地的最大保有量進(jìn)行限制。

日本在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束初期，為了廢除租佃制度、提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對購買農(nóng)地的最大保有量作出限定，要求“買者現(xiàn)有農(nóng)地總面積不超過三盯”。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分割的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸顯示出了它的局限性，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，日本逐步允許農(nóng)地流動并放寬了農(nóng)地保有上限，反而對土地流轉(zhuǎn)后耕地面積的最低規(guī)模進(jìn)行限制。例如，2009年12月《農(nóng)地法》進(jìn)行修訂后，企業(yè)雖然原則上可以自由租賃土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，但日本政府仍然通過合同管理對企業(yè)流轉(zhuǎn)土地規(guī)模進(jìn)行控制。例如，日本政府規(guī)定流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地總面積至少應(yīng)達(dá)到0.5公頃，其中北海道地區(qū)至少應(yīng)達(dá)到2hm2，否則租賃合同自動廢止。

俄羅斯地方政府同樣對單個土地所有者實(shí)際擁有的土地規(guī)模加以限制，以防止土地過分集中，但同時針對家庭農(nóng)場以外的經(jīng)營主體，對于可以注冊登記用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的實(shí)物土地的最小規(guī)模也有限制。

法國為了加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，分別在1960年、1962年先后頒布了儂業(yè)指導(dǎo)法》和《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由政府部門、專業(yè)農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)組織、消費(fèi)者、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員等組成縣級“農(nóng)業(yè)方向委員會”，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施公共補(bǔ)貼、擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模、分配獎金、防止農(nóng)場的細(xì)碎化等方面的政策。為了保證土地不被分割，政府規(guī)定了小塊土地合并和限制農(nóng)用地分割政策，規(guī)定農(nóng)場主的土地只能一人繼承或出讓給一人，并且規(guī)定新建農(nóng)場的最小面積為25hm2，以確保一定的經(jīng)營規(guī)模。同時，法國還針對不同農(nóng)作物和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予參考適合發(fā)展的面積。這些法令措施對于法國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大起到了一定的推動作用。

3. 嚴(yán)格土地用途管理

許多國家和地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中，提高政府在土地流轉(zhuǎn)中的地位，充分利用行政審批、稅收管理、合同管理等手段，加強(qiáng)政府在土地流轉(zhuǎn)中的調(diào)控作用。同時，為保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，有的國家還按照一定的體系將土地劃分為不同等級，結(jié)合土地利用規(guī)劃，對土地流轉(zhuǎn)用途進(jìn)行嚴(yán)格管理。

俄羅斯通過一系列改革，明確了政府在土地交易中的定位。例如，2002年制定的《農(nóng)用土地流通法》規(guī)定，公民或法人出售農(nóng)用土地時，需要向政府部門提交出售土地的意愿，聯(lián)邦政府和地方政府在同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán)，且外國的法人、自然人以及外資超過50%的企業(yè)均不能購買俄羅斯農(nóng)用土地，而只能租用農(nóng)用土地，且租期最長為49年。按照該法，農(nóng)用土地的出售者應(yīng)該以書面形式向聯(lián)邦主體最高行政機(jī)關(guān)或在地方自治機(jī)關(guān)，通告自己出售農(nóng)用土地的意愿，并指明出售的價格及合同中的其他重要條件。在收到出售通告一個月內(nèi)，中央和地方政府若沒有購買土地的意愿，則土地的出售者有權(quán)在一年內(nèi)將土地以不低于公告中的價格出售給第三者。若土地售價低于公告中的價格或者出售合同中的其他重要條件有所變動，須發(fā)布新的公告。否則，土地買賣關(guān)系不能成立。這意味著，只有政府不愿意購買農(nóng)用土地的時候，出售者才能按照不低于通報價格的水平來出售土地，這樣就避免了買賣雙方為了逃避納稅而以極低價格出賣土地，政府充當(dāng)優(yōu)先購買人的身份，防止了刻意低估土地價值，有利于農(nóng)用土地作為農(nóng)民財富、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素等形式在土地市場上進(jìn)行交易和流轉(zhuǎn)。與俄羅斯相似，美國政府也通過購買或轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)、建立土地稅費(fèi)調(diào)控機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對土地用途的管理。雖然美國的土地所有者具有完整明晰的土地產(chǎn)權(quán)，但是政府保留了相當(dāng)多的土地控制管理和收益權(quán)。政府可以綜合運(yùn)用治安權(quán)、征用權(quán)、對公共土地開發(fā)利用投資權(quán)和獨(dú)占權(quán)等權(quán)利，合理開發(fā)和利用土地資源。另外，美國還充分運(yùn)用地產(chǎn)征稅權(quán)，設(shè)置了地價稅、土地增值稅、空地稅和荒地稅，對不勞而獲、土地投機(jī)等行為進(jìn)行抑制，促進(jìn)了城市用地和農(nóng)業(yè)用地的協(xié)調(diào)發(fā)展。為配合農(nóng)地用途管制和保護(hù)耕地，美國還開征農(nóng)地變更使用稅，調(diào)整納稅金的標(biāo)準(zhǔn)，以引導(dǎo)土地更集約的利用。

在土地用途管理方面，英國將農(nóng)業(yè)用地分成五等地，最好和高產(chǎn)的農(nóng)用地是一等、二等以及三等中的A級，較次的是三等中的B級和四等、五等地。其中，一等地約占1/3，予以特殊保護(hù)。英國《國家規(guī)劃政策導(dǎo)則》中規(guī)定，對于一等、二等以及三A等級的農(nóng)業(yè)用地，在決定開發(fā)申請時，應(yīng)該綜合考慮該地塊的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)情況。當(dāng)占用農(nóng)用地確實(shí)不可避免時，除非較好等級的農(nóng)用地與上述其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有所沖突，否則地方規(guī)劃機(jī)構(gòu)不得占用這些高質(zhì)量農(nóng)用地，而應(yīng)當(dāng)選擇質(zhì)量稍次的農(nóng)業(yè)用地住B等和四等、五等農(nóng)用地。在農(nóng)業(yè)用地分級的基礎(chǔ)上，中國臺灣還通過制訂土地使用計劃、土地使用分區(qū)管制等方式，對土地用途加以規(guī)范。中國臺灣的土地使用計劃可以分為4個層次:第一個層次是國土綜合開發(fā)計劃。第二個層次是東部、南部、中部和北部4個地區(qū)的區(qū)域計劃。第三個層次為各縣、市綜合發(fā)展計劃。第四個層次是在各市、縣轄區(qū)內(nèi)的土地利用計劃。此外，中國臺灣還頒布《限制建地擴(kuò)展執(zhí)行辦法》、《非都市土地使用管制規(guī)則》等制度，來限制農(nóng)地變更，保護(hù)農(nóng)田。

俄羅斯土地規(guī)劃設(shè)計實(shí)踐至今已有230多年歷史，已經(jīng)形成了完備的土地規(guī)劃制度框架和產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的工作體系，對于科學(xué)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)起到重要作用。俄羅斯土地管理工作中，規(guī)劃與地籍兩者之間結(jié)合相當(dāng)緊密，地籍?dāng)?shù)據(jù)是規(guī)劃的基礎(chǔ)。在俄羅斯，編制土地規(guī)劃設(shè)計首先需要在土地規(guī)劃設(shè)計底圖上量算各類用地面積和圖斑面積，并將其與地籍?dāng)?shù)據(jù)相比較，以地籍?dāng)?shù)據(jù)為基準(zhǔn)計算其容許誤差。當(dāng)量算面積小于容許誤差時，按面積比例進(jìn)行平差，實(shí)現(xiàn)與地籍?dāng)?shù)據(jù)、地籍圖相符的要求。此外，早在20世紀(jì)80年代，俄羅斯就已經(jīng)完成了國土全覆蓋的土地自然—經(jīng)濟(jì)綜合評價工作，成為土地規(guī)劃設(shè)計中用地布局的重要依據(jù)。俄羅斯土地規(guī)劃設(shè)計的編制，為各地區(qū)制定不同的土地資源利用與保護(hù)對策，形成具有地區(qū)特點(diǎn)的土地利用方案，也體現(xiàn)了國家土地利用與保護(hù)差別化管理，有力地推進(jìn)了俄羅斯的土地流轉(zhuǎn)工作。

二、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

除了加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理，許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，還綜合利用各種資源，探索各種服務(wù)方式，積極引導(dǎo)成立中介服務(wù)組織、加大轉(zhuǎn)入方扶持與加強(qiáng)轉(zhuǎn)出方保障，促進(jìn)土地合理、有序與規(guī)范化流轉(zhuǎn)。

1. 引導(dǎo)成立中介服務(wù)組織

為了規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，減少談判成本和履約成本，降低流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用，許多國家和地區(qū)積極引導(dǎo)成立各類中介服務(wù)組織，通過直接參與流轉(zhuǎn)或提供間接服務(wù)等方式，推動土地流轉(zhuǎn)。

為加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，一個由法國28個土地管理和農(nóng)業(yè)設(shè)施機(jī)構(gòu)組成的非營利、非政府但受政府監(jiān)督的組織，即土地治理和鄉(xiāng)村建設(shè)組織(SAFER)。SAFER貫徹法國政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的做法主要體現(xiàn)在3個方面：一是所有的農(nóng)地資產(chǎn)買賣都必須通知SAFER。法律規(guī)定，在進(jìn)行土地交易前，律師必須將土地的地點(diǎn)、類型，買賣雙方的姓名和價格等內(nèi)容通知SAFER。如果被認(rèn)為合同存在問題，SAFER有權(quán)在買賣合同簽訂后的2個月內(nèi)宣布合同無效。二是發(fā)揮土地中介功能。SAFER作為一個專業(yè)機(jī)構(gòu)，為潛在買賣雙方提供土地的真實(shí)價值、法律保護(hù)以及一些特殊服務(wù)。農(nóng)民如果想出售土地，可以直接與SAFER簽訂協(xié)議，將土地托管，直到出售出去。三是享有土地優(yōu)先購買權(quán)。法律授予了SAFER在農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)地和農(nóng)村地區(qū)的非建筑財產(chǎn)交易領(lǐng)域的優(yōu)先購買權(quán)。如果SAFER認(rèn)為，市場土地交易并不能對土地有最好、最高效的利用，它有權(quán)優(yōu)先購買，但是每次優(yōu)先購買的提議都必須在農(nóng)業(yè)部和財政部這兩個政府代表處備案。作為政府的代表，兩者對所有的SAFER決議都有否決權(quán)。長期以來，SAFER被看做是一個獨(dú)特的工具，可以確保農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的和諧發(fā)展，避免壟斷和投機(jī)，在農(nóng)業(yè)和地方發(fā)展中具有重要作用。因?yàn)樗�有的農(nóng)地資產(chǎn)買賣都必須通知SAFER，所以SAFER掌握了土地市場的完善信息。SAFER通過在交易過程中對地塊的合理估價、提供法律保證、遵守法律程序和要求，幫助買賣雙方規(guī)避風(fēng)險，讓土地的利用更優(yōu)化。

日本在農(nóng)地改革過程中，創(chuàng)新設(shè)立了農(nóng)業(yè)委員會、農(nóng)地保有合理化法人、農(nóng)地集約利用團(tuán)體、村落土地托管機(jī)構(gòu)等組織形式，并鼓勵農(nóng)業(yè)協(xié)同組合開展土地管理業(yè)務(wù)。這些組織在維護(hù)農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益、減少撂荒耕地、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與集約利用方面發(fā)揮了積極作用。以農(nóng)地保有合理化法人為例，農(nóng)地保有合理化法人均為公共事業(yè)團(tuán)體，主要有都道府縣農(nóng)業(yè)公社、市盯村農(nóng)業(yè)公社、農(nóng)協(xié)和市盯村政府4種類型。該組織從離農(nóng)農(nóng)戶或小規(guī)模農(nóng)戶手中購買或租賃土地，并將土地向?qū)�業(yè)農(nóng)戶出租或出售。農(nóng)地保有合理化法人通過農(nóng)地權(quán)利移動，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的中間保有和再分配職能。同時，農(nóng)地保有合理化法人還接受意愿農(nóng)戶的土地信托，將其流轉(zhuǎn)給認(rèn)定農(nóng)業(yè)者等專業(yè)農(nóng)戶，并將扣除部分工作經(jīng)費(fèi)后的地租支付給土地轉(zhuǎn)出方。為了支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人等認(rèn)定農(nóng)業(yè)者的發(fā)展，農(nóng)地保有合理化法人可以將擁有的土地以出資入股的方式參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人經(jīng)營，并提供農(nóng)業(yè)機(jī)械、設(shè)施等服務(wù)。

與日本相似，美國4.7萬個農(nóng)村合作組織，組成了遍布全國的農(nóng)業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營的重要力量。

2. 加大轉(zhuǎn)入方扶持

在土地流轉(zhuǎn)過程中，許多國家紛紛以土地流入方為主體，采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，提供各種優(yōu)惠性政策，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營。

法國為加大對土地流入方的扶持力度，規(guī)定經(jīng)營面積在20-40公頃的農(nóng)場，在土地購買、貸款、稅收上給予優(yōu)惠，鼓勵中等農(nóng)場的發(fā)展和土地的集中。同時，法國建有完善的農(nóng)業(yè)信貸體系，鼓勵與土地流轉(zhuǎn)政策相配套，積極向家庭農(nóng)場發(fā)放貸款。法國的農(nóng)業(yè)信貸銀行向農(nóng)民提供較長期貸款和低息貸款，并且政府對農(nóng)業(yè)信貸銀行因發(fā)放優(yōu)惠貸款而受到的利息損失給予補(bǔ)貼。

日本于1993年制定了《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》、1999年頒布了《新農(nóng)業(yè)基本》，提出了“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”制度和發(fā)展“有效率和穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”思路，鼓勵其他經(jīng)濟(jì)主體參與農(nóng)地經(jīng)營，并注重財政、稅收、金融等配套手段的運(yùn)用，為土地產(chǎn)權(quán)流動創(chuàng)造了社會條件，使農(nóng)地資源盡可能向核心農(nóng)戶集中。在日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度中，2006年，設(shè)立了“骨干農(nóng)戶穩(wěn)定生產(chǎn)交付金”。2007年開始實(shí)施“分經(jīng)營品種的穩(wěn)定生產(chǎn)對策”。

俄羅斯于1990年11月制定的《家庭農(nóng)場法》規(guī)定，家庭農(nóng)場是享有法人權(quán)利的獨(dú)立生產(chǎn)經(jīng)營主體。它可由農(nóng)民個人及家庭成員組成，并在利用終身占有、繼承的土地和資產(chǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工和銷售。為了鼓勵和扶持家庭農(nóng)場，從1991年開始，俄羅斯政府在全力推進(jìn)土地私有化的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施了一系列政策法規(guī)和具體措施。對經(jīng)營家庭農(nóng)場的農(nóng)民無償提供定額標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的土地，3年內(nèi)免征土地稅，農(nóng)用機(jī)具折價后分期付款，使用期可達(dá)25年，提供無息或年息低于2萬盧布(100盧布約合18.47元人民幣，2013)的貸款，向家庭農(nóng)場發(fā)放補(bǔ)貼，對家庭農(nóng)場主和成員進(jìn)行經(jīng)營管理和科學(xué)技術(shù)培訓(xùn)等。

　　3. 加強(qiáng)轉(zhuǎn)出方保障

在以土地流入方為主體構(gòu)建支持體系的同時，許多國家和地區(qū)還通過提供政府補(bǔ)貼、完善社會保障制度和加大培訓(xùn)力度等方式，為土地轉(zhuǎn)出方提供生活保障，以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

法國于20世紀(jì)60年代設(shè)立“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)行動基金”，70年代初又設(shè)立“非退體金的補(bǔ)助金”，給年齡在55歲以上的農(nóng)民一次性發(fā)放“離農(nóng)終身補(bǔ)貼”，鼓勵已到退體年齡的農(nóng)場主退出土地。同時也鼓勵部分青年農(nóng)民到工業(yè)、服務(wù)業(yè)去投資或就業(yè)，政府給予獎勵性賠償和補(bǔ)助等，讓出來的土地主要用于擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模。

為了讓大多數(shù)高齡農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并保障其晚年生活，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，日本于1970年創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度。農(nóng)業(yè)退體基金的事業(yè)內(nèi)容，主要包括農(nóng)民老齡年金、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓年金、離農(nóng)給付金、農(nóng)地的收購與轉(zhuǎn)讓金以及購買農(nóng)地資金貸款4項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)成。其中，農(nóng)民老齡年金具有社會保障性質(zhì)，而其余3項(xiàng)主要為推動土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營。基金組織的收入來源主要由保險金收入、補(bǔ)助金收入和年金營運(yùn)性收入組成。實(shí)踐表明，日本農(nóng)民退體金制度有效地穩(wěn)定了農(nóng)民的晚年生活，促進(jìn)了土地經(jīng)營權(quán)向子女和其他專業(yè)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大了土地經(jīng)營規(guī)模。此外，1980年日本頒布了《土地利用增進(jìn)腳，鼓勵農(nóng)戶出租、出賣或放棄土地，對于放棄農(nóng)業(yè)和賣掉土地的農(nóng)戶，一次性給予62萬日元(100日元約合6.22元人民幣，2013)的退耕補(bǔ)貼等。

中國臺灣自1990年開始辦理“輔導(dǎo)農(nóng)漁民專業(yè)第二專長訓(xùn)練計劃”，通過各公共職訓(xùn)機(jī)構(gòu)和職業(yè)學(xué)校舉辦各種訓(xùn)練班，幫助轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民掌握一技之長。

三、對中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的啟示

1.完善農(nóng)地制度，促進(jìn)土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)農(nóng)地制度的建構(gòu)和完善，可以促進(jìn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)其權(quán)能，降低土地交易費(fèi)用，促進(jìn)土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。例如，俄羅斯先后頒布的《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》、《家庭農(nóng)場法》、《俄羅斯聯(lián)邦土地改革法》、《俄羅斯聯(lián)邦土地稅費(fèi)法》、《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》等為土地的自由流轉(zhuǎn)奠定了法律基礎(chǔ)。而后，俄羅斯又制定了與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的地籍管理的法規(guī)，為農(nóng)地交易提供了制度保障。快速城市化背景下，規(guī)范化流轉(zhuǎn)的目標(biāo)僅靠管制和限制難以實(shí)現(xiàn)，不斷完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、必要的土地整理復(fù)墾措施、農(nóng)村振興與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)用地制度是土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)的重要制度保證。各國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，不是單單某一項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策的出臺，就可以推動土地流轉(zhuǎn)與有效利用，必須從全局出發(fā)，建立相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)并適時調(diào)整的農(nóng)地制度體系。

2.創(chuàng)新組織形式，發(fā)揮農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體作用借鑒美國、法國和日本等國家經(jīng)驗(yàn)，除加強(qiáng)政府性土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)之外，中國還應(yīng)加緊成立一些民間性中介服務(wù)組織，加大信息收集和發(fā)布力度，解決流轉(zhuǎn)雙方的信息不對稱性，降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本。應(yīng)當(dāng)鼓勵農(nóng)民以多種聯(lián)合、合作方式流轉(zhuǎn)土地，鼓勵以土地流轉(zhuǎn)合作社或社區(qū)股份合作社等形式，引導(dǎo)農(nóng)戶開展多渠道的參與管理模式，使農(nóng)戶能夠利益均沾、風(fēng)險共享。面向以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶或舉家外遷農(nóng)戶，應(yīng)該成立以社區(qū)為主的土地托管組織或信托機(jī)構(gòu)，幫助農(nóng)戶開展土地經(jīng)營管理工作。同時在政府引導(dǎo)下，還應(yīng)完善土地流轉(zhuǎn)價格形成機(jī)制，建立土地流轉(zhuǎn)后續(xù)保障機(jī)制等服務(wù)工作，以保障農(nóng)民利益。

    3.嚴(yán)格土地管理，尤其加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)企業(yè)的用地監(jiān)管各國經(jīng)驗(yàn)表明，嚴(yán)格土地管理可以保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。中國臺灣關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能力審查方面的相關(guān)規(guī)定，法國關(guān)于控制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、日本和英國關(guān)于土地用途管理方面的做法以及美國和俄羅斯政府在尊重土地私有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上所采取的一系列措施，都值得中國吸收和借鑒。在農(nóng)業(yè)企業(yè)的用地監(jiān)管方面，一方面，要提高土地資源市場化配置程度，加快建立土地流轉(zhuǎn)市場。政府則要積極建立健全與農(nóng)村土地資源配置市場化相適應(yīng)的農(nóng)村地籍及土地信息的動態(tài)管理制度，通過價格指導(dǎo)、合同管理、信息服務(wù)等方式，提高農(nóng)村土地資源的市場配置效率。另一方面，要加強(qiáng)政府對農(nóng)業(yè)企業(yè)用地管理。農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)要按土地用途管制的要求，不得擅自改變土地用途。要抓緊制定“管理用房”等農(nóng)用建設(shè)用地的審批及管理機(jī)制，無論是何種形式的非農(nóng)建設(shè)，必須符合土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，特別是針對占用基本農(nóng)田和閑置土地問題，要堅持最嚴(yán)格的土地管理制度。

4.完善支持體系，積極培育新型經(jīng)營主體為推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營，許多國家都構(gòu)建了資金扶持、價格補(bǔ)貼、技術(shù)支持、人才培養(yǎng)等一整套農(nóng)業(yè)支持體系。這套支持體系都是結(jié)合新型經(jīng)營主體的培育發(fā)揮作用的。例如，日本的“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”制度和俄羅斯的家庭農(nóng)場扶持政策等。因此，結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，中國在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體過程中，要在堅持以農(nóng)戶為核心的基本經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，加緊探索大戶或家庭農(nóng)場等為受讓主體的管理機(jī)制與支持體系。將新增涉農(nóng)補(bǔ)貼和各類項(xiàng)目向新型經(jīng)營主體傾斜，并將土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營作為考核標(biāo)準(zhǔn)之一。要在農(nóng)業(yè)市場環(huán)境、條件成熟的地區(qū)下，加快推動新型經(jīng)營主體的發(fā)展。

（文章出處：新三農(nóng)）