從2008年開始，我國相繼推出一系列的區(qū)域規(guī)劃。這些規(guī)劃對于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展、合理發(fā)展有著重要意義。

　　編制跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃
　　2005年，國務(wù)院對區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行了部署，在三類重點(diǎn)地區(qū)編制區(qū)域規(guī)劃：一是跨省區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系比較緊密的區(qū)域；二是城市群區(qū)域，即城市聯(lián)系比較緊密的區(qū)域；三是生態(tài)比較重要的區(qū)域。在國家批準(zhǔn)頒布的區(qū)域規(guī)劃中，有一些是跨省區(qū)的規(guī)劃，空間尺度比較大，如長三角地區(qū)、關(guān)中—天水地區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)等；有些規(guī)劃空間尺度比較小，是省域范圍內(nèi)的，如北部灣、珠三角、江蘇沿海、遼寧沿海、圖們江、河北沿海、黃河三角洲、鄱陽湖等。總體上看，區(qū)域規(guī)劃是按照國家的部署進(jìn)行的，均是跨行政區(qū)的規(guī)劃，對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著非常重要的指導(dǎo)作用。

　　就2012年以及未來我國的區(qū)域規(guī)劃而言，我們還需要完善三個方面的問題。首先，編制跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。我國省際交界地區(qū)很多是欠發(fā)達(dá)地區(qū)。過去，省級行政區(qū)基本按照自然地理邊界進(jìn)行劃分，如以河為界、以山為界，交通極為不便，離中心城市也比較遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)比較落后。此外，連片貧困地區(qū)基本處于各省交界地區(qū)。筆者認(rèn)為，通過區(qū)域規(guī)劃，可促進(jìn)省際之間交通設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城市發(fā)展，進(jìn)而通過城市發(fā)展帶動區(qū)域發(fā)展。因此，從國家層面來講，應(yīng)把重點(diǎn)規(guī)劃放在省際之間，編制跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。

　　其次，編制區(qū)域規(guī)劃不僅要促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，還要促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，要與全國主體功能區(qū)規(guī)劃銜接起來。適合發(fā)展的區(qū)域要加快發(fā)展，生態(tài)比較脆弱的區(qū)域要加強(qiáng)保護(hù)，即規(guī)劃要有約束力。區(qū)域規(guī)劃不僅是發(fā)展規(guī)劃，而且還應(yīng)是生態(tài)保護(hù)規(guī)劃。

　　最后，各地要處理好區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系。如要明確與全國主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的關(guān)系；要理順與各省市有關(guān)的空間規(guī)劃的關(guān)系，如與城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的關(guān)系。目前，我們的規(guī)劃很多，但各地并不知道彼此之間的關(guān)系，這就在規(guī)劃的實(shí)施上帶來了諸多難題。筆者認(rèn)為，必須要理順區(qū)域規(guī)劃與這些規(guī)劃之間的關(guān)系，甚至需要通過法律形式來明確。此外，各項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)把發(fā)展戰(zhàn)略作為依據(jù)，克服規(guī)劃的隨意性。　

  　城市規(guī)劃不能跨越階段
　　2011年是“十二五”規(guī)劃的開局之年，“十二五”規(guī)劃有兩大亮點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，二是改善民生，提高公共服務(wù)水平。2011年各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好，比較重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和民生問題。但是，各區(qū)域在發(fā)展上仍存在諸多必須要解決的問題。

　　雖然各地比較重視城市化、城鎮(zhèn)化，但對此的認(rèn)識卻不盡一致。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市。農(nóng)民進(jìn)入城市主要是為了尋找就業(yè)崗位，提高收入水平，不單純是找房住。農(nóng)村有富余的勞動力，城市工業(yè)化水平提高和服務(wù)業(yè)的發(fā)展為其提供了很多工作崗位和就業(yè)機(jī)會，并且?guī)砹顺鞘谢降奶岣摺５牵F(xiàn)在人們普遍關(guān)注的不是如何解決農(nóng)民工的待遇問題，或者是其家屬的進(jìn)城問題，很多地方重視的是城市的建設(shè)和空間的拓展。因此，筆者認(rèn)為，各地應(yīng)正確認(rèn)識城市化、城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，不能操之過急，要等到農(nóng)村人口穩(wěn)定之后再做這方面的規(guī)劃工作。

　　此外，地方政府不能把城市化等同于城鎮(zhèn)建設(shè)。有的地方提出土地城鎮(zhèn)化，認(rèn)為城市占用的土地面積越大，城鎮(zhèn)化水平就越高。實(shí)際上，城鎮(zhèn)化不是指空間和土地。我們提倡集約發(fā)展，城市用地要集約利用，單位面積能夠承載更多的產(chǎn)業(yè)和人口。“十二五”規(guī)劃、全國主體功能區(qū)規(guī)劃以及各地的區(qū)域規(guī)劃都傳遞了這樣一個信息，即高效利用國土空間。目前，我們在利用土地資源方面還比較粗放。
　　還有一個與城市化相關(guān)的錯誤觀點(diǎn)，認(rèn)為城市化就是戶籍的改變。城市化應(yīng)與就業(yè)相聯(lián)系，如果從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，且住在城市或城鎮(zhèn)，那么就是城市化；如果仍然從事農(nóng)業(yè)，住再好的房子也還是農(nóng)民，也不是城市化。只要一個區(qū)域有農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，就不能說是“全域城市化”。目前，我們出現(xiàn)了“為城市化而城市化”的傾向。有的地方提出要用城市化拉動工業(yè)化，這其實(shí)是把城市化提到了一個不合適的高度。城市化是一個過程，是工業(yè)化的伴生物。

城市規(guī)劃建設(shè)方面也存在一些問題，如貪大求洋、唯美主義、千城一面。筆者認(rèn)為，城市規(guī)劃美觀無可厚非，但關(guān)鍵問題是，是否把本該投入到公共服務(wù)、醫(yī)療、教育等方面的資金投入到了城市建設(shè)。如果挪用這些資金投入到城市建設(shè)，使城市美化和亮化的話，實(shí)際上就是提高了城市化的門檻，阻礙城市化進(jìn)程。因此，城市規(guī)劃非常重要，但一定要以戰(zhàn)略和財(cái)力為依據(jù)，不能跨越階段。

 科學(xué)規(guī)劃要注重戰(zhàn)略研究
　　從國家層面，要重視規(guī)劃，包括國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等，但一定要注意規(guī)劃的銜接、規(guī)劃的依據(jù)，注重規(guī)劃的科學(xué)性。過去，人們總是覺得規(guī)劃的約束力不夠，規(guī)劃的權(quán)威性不夠。筆者認(rèn)為，規(guī)劃的科學(xué)性也不夠。如果規(guī)劃得不科學(xué)，按規(guī)劃實(shí)施會遭受很大損失。提高規(guī)劃的科學(xué)性，就要搞好戰(zhàn)略研究，把戰(zhàn)略研究放在一個更重要的位置。很多地方不太重視戰(zhàn)略研究，甚至不懂戰(zhàn)略是什么。實(shí)際上，戰(zhàn)略問題非常重要，同時(shí)難度也很大。發(fā)展戰(zhàn)略是長期性、全局性、關(guān)鍵性的發(fā)展思路，如果沒有戰(zhàn)略的指導(dǎo)，而在倉促間作出規(guī)劃，那么規(guī)劃的科學(xué)性就值得懷疑。
　　區(qū)域發(fā)展、地區(qū)發(fā)展都是有條件的。如有的地方適合發(fā)展農(nóng)業(yè)，有的地方適合發(fā)展工業(yè)，有的地方適合搞生態(tài)保護(hù)，各地差異較大，因此要因地制宜，各地不能只采取一種發(fā)展模式。又如，各地都比較重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但大家都只是在關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因此，以農(nóng)業(yè)為主的縣就會認(rèn)為自己的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不太合理。筆者認(rèn)為，不能這樣看問題。因?yàn)椋行┛h本身就是農(nóng)業(yè)區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比例自然就高，第二產(chǎn)業(yè)的比重相對較低；有的縣是礦區(qū)，那么第二產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比例就高。所以，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在區(qū)域規(guī)模比較大的情況下，至少是地級市這個層次上才有可比性，才可以衡量結(jié)構(gòu)是不是合理。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)也是如此，范圍太小就沒必要糾纏結(jié)構(gòu)問題。

總的來說，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展要注意幾個方面的問題：一是因地制宜，根據(jù)自身的具體情況來謀求發(fā)展思路；二是要集約用地，在單位面積內(nèi)要有更多的投入，要吸納更多的人口；三是要相對集中地發(fā)展，不要太分散；四是要發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群和特色產(chǎn)業(yè)；五是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，防止污染和對環(huán)境的破壞。

來源：《中國社會科學(xué)報(bào)》，作者系國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長。