從2008年開始，我國相繼推出一系列的區(qū)域規(guī)劃。這些規(guī)劃對于促進區(qū)域經濟科學發(fā)展、合理發(fā)展有著重要意義。

　　編制跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃
　　2005年，國務院對區(qū)域規(guī)劃進行了部署，在三類重點地區(qū)編制區(qū)域規(guī)劃：一是跨省區(qū)經濟聯(lián)系比較緊密的區(qū)域；二是城市群區(qū)域，即城市聯(lián)系比較緊密的區(qū)域；三是生態(tài)比較重要的區(qū)域。在國家批準頒布的區(qū)域規(guī)劃中，有一些是跨省區(qū)的規(guī)劃，空間尺度比較大，如長三角地區(qū)、關中—天水地區(qū)、成渝經濟區(qū)等；有些規(guī)劃空間尺度比較小，是省域范圍內的，如北部灣、珠三角、江蘇沿海、遼寧沿海、圖們江、河北沿海、黃河三角洲、鄱陽湖等。總體上看，區(qū)域規(guī)劃是按照國家的部署進行的，均是跨行政區(qū)的規(guī)劃，對促進區(qū)域經濟發(fā)展有著非常重要的指導作用。

　　就2012年以及未來我國的區(qū)域規(guī)劃而言，我們還需要完善三個方面的問題。首先，編制跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。我國省際交界地區(qū)很多是欠發(fā)達地區(qū)。過去，省級行政區(qū)基本按照自然地理邊界進行劃分，如以河為界、以山為界，交通極為不便，離中心城市也比較遠，經濟比較落后。此外，連片貧困地區(qū)基本處于各省交界地區(qū)。筆者認為，通過區(qū)域規(guī)劃，可促進省際之間交通設施建設，促進城市發(fā)展，進而通過城市發(fā)展帶動區(qū)域發(fā)展。因此，從國家層面來講，應把重點規(guī)劃放在省際之間，編制跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。

　　其次，編制區(qū)域規(guī)劃不僅要促進區(qū)域發(fā)展，還要促進生態(tài)環(huán)境的保護，要與全國主體功能區(qū)規(guī)劃銜接起來。適合發(fā)展的區(qū)域要加快發(fā)展，生態(tài)比較脆弱的區(qū)域要加強保護，即規(guī)劃要有約束力。區(qū)域規(guī)劃不僅是發(fā)展規(guī)劃，而且還應是生態(tài)保護規(guī)劃。

　　最后，各地要處理好區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃的關系。如要明確與全國主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃的關系；要理順與各省市有關的空間規(guī)劃的關系，如與城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的關系。目前，我們的規(guī)劃很多，但各地并不知道彼此之間的關系，這就在規(guī)劃的實施上帶來了諸多難題。筆者認為，必須要理順區(qū)域規(guī)劃與這些規(guī)劃之間的關系，甚至需要通過法律形式來明確。此外，各項規(guī)劃應把發(fā)展戰(zhàn)略作為依據，克服規(guī)劃的隨意性。　

  　城市規(guī)劃不能跨越階段
　　2011年是“十二五”規(guī)劃的開局之年，“十二五”規(guī)劃有兩大亮點：一是經濟發(fā)展方式的轉變，二是改善民生，提高公共服務水平。2011年各地區(qū)的經濟發(fā)展勢頭良好，比較重視經濟發(fā)展方式的轉變和民生問題。但是，各區(qū)域在發(fā)展上仍存在諸多必須要解決的問題。

　　雖然各地比較重視城市化、城鎮(zhèn)化，但對此的認識卻不盡一致。城鎮(zhèn)化的本質是農村人口轉移到城市。農民進入城市主要是為了尋找就業(yè)崗位，提高收入水平，不單純是找房住。農村有富余的勞動力，城市工業(yè)化水平提高和服務業(yè)的發(fā)展為其提供了很多工作崗位和就業(yè)機會，并且?guī)砹顺鞘谢降奶岣摺５牵F在人們普遍關注的不是如何解決農民工的待遇問題，或者是其家屬的進城問題，很多地方重視的是城市的建設和空間的拓展。因此，筆者認為，各地應正確認識城市化、城鎮(zhèn)化的內涵，不能操之過急，要等到農村人口穩(wěn)定之后再做這方面的規(guī)劃工作。

　　此外，地方政府不能把城市化等同于城鎮(zhèn)建設。有的地方提出土地城鎮(zhèn)化，認為城市占用的土地面積越大，城鎮(zhèn)化水平就越高。實際上，城鎮(zhèn)化不是指空間和土地。我們提倡集約發(fā)展，城市用地要集約利用，單位面積能夠承載更多的產業(yè)和人口。“十二五”規(guī)劃、全國主體功能區(qū)規(guī)劃以及各地的區(qū)域規(guī)劃都傳遞了這樣一個信息，即高效利用國土空間。目前，我們在利用土地資源方面還比較粗放。
　　還有一個與城市化相關的錯誤觀點，認為城市化就是戶籍的改變。城市化應與就業(yè)相聯(lián)系，如果從事第二、第三產業(yè)，且住在城市或城鎮(zhèn)，那么就是城市化；如果仍然從事農業(yè)，住再好的房子也還是農民，也不是城市化。只要一個區(qū)域有農村、農業(yè)、農民，就不能說是“全域城市化”。目前，我們出現了“為城市化而城市化”的傾向。有的地方提出要用城市化拉動工業(yè)化，這其實是把城市化提到了一個不合適的高度。城市化是一個過程，是工業(yè)化的伴生物。

城市規(guī)劃建設方面也存在一些問題，如貪大求洋、唯美主義、千城一面。筆者認為，城市規(guī)劃美觀無可厚非，但關鍵問題是，是否把本該投入到公共服務、醫(yī)療、教育等方面的資金投入到了城市建設。如果挪用這些資金投入到城市建設，使城市美化和亮化的話，實際上就是提高了城市化的門檻，阻礙城市化進程。因此，城市規(guī)劃非常重要，但一定要以戰(zhàn)略和財力為依據，不能跨越階段。

 科學規(guī)劃要注重戰(zhàn)略研究
　　從國家層面，要重視規(guī)劃，包括國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等，但一定要注意規(guī)劃的銜接、規(guī)劃的依據，注重規(guī)劃的科學性。過去，人們總是覺得規(guī)劃的約束力不夠，規(guī)劃的權威性不夠。筆者認為，規(guī)劃的科學性也不夠。如果規(guī)劃得不科學，按規(guī)劃實施會遭受很大損失。提高規(guī)劃的科學性，就要搞好戰(zhàn)略研究，把戰(zhàn)略研究放在一個更重要的位置。很多地方不太重視戰(zhàn)略研究，甚至不懂戰(zhàn)略是什么。實際上，戰(zhàn)略問題非常重要，同時難度也很大。發(fā)展戰(zhàn)略是長期性、全局性、關鍵性的發(fā)展思路，如果沒有戰(zhàn)略的指導，而在倉促間作出規(guī)劃，那么規(guī)劃的科學性就值得懷疑。
　　區(qū)域發(fā)展、地區(qū)發(fā)展都是有條件的。如有的地方適合發(fā)展農業(yè)，有的地方適合發(fā)展工業(yè)，有的地方適合搞生態(tài)保護，各地差異較大，因此要因地制宜，各地不能只采取一種發(fā)展模式。又如，各地都比較重視縣域經濟發(fā)展，但大家都只是在關注經濟結構、產業(yè)結構，因此，以農業(yè)為主的縣就會認為自己的產業(yè)結構不太合理。筆者認為，不能這樣看問題。因為，有些縣本身就是農業(yè)區(qū)，第一產業(yè)在產業(yè)結構中的比例自然就高，第二產業(yè)的比重相對較低；有的縣是礦區(qū)，那么第二產業(yè)在產業(yè)結構中的比例就高。所以，經濟結構、產業(yè)結構在區(qū)域規(guī)模比較大的情況下，至少是地級市這個層次上才有可比性，才可以衡量結構是不是合理。城鄉(xiāng)結構也是如此，范圍太小就沒必要糾纏結構問題。

總的來說，促進區(qū)域發(fā)展要注意幾個方面的問題：一是因地制宜，根據自身的具體情況來謀求發(fā)展思路；二是要集約用地，在單位面積內要有更多的投入，要吸納更多的人口；三是要相對集中地發(fā)展，不要太分散；四是要發(fā)展產業(yè)集群和特色產業(yè)；五是加強環(huán)境保護，防止污染和對環(huán)境的破壞。

來源：《中國社會科學報》，作者系國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所所長。