目前中國的區(qū)域規(guī)劃還不盡完善。這主要表現(xiàn)在如下三方面：區(qū)域規(guī)劃制度基礎(chǔ)不完善；缺乏區(qū)域規(guī)劃規(guī)范；區(qū)域規(guī)劃實施機制不明確。

運用區(qū)域規(guī)劃這個管理工具促進區(qū)域發(fā)展與合作，是未來政府作用的重點之一。引導(dǎo)不同類型區(qū)域的發(fā)展方向并促進不同行政區(qū)之間的合作，是批準并實施區(qū)域規(guī)劃的主要意圖。

支撐區(qū)域戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的兩個主要工具中，區(qū)域規(guī)劃只是一個優(yōu)化空間布局的工具，而區(qū)域政策才涉及切切實實的“權(quán)”與“錢”的轉(zhuǎn)移。

目前，中國國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟沖突問題并沒有完全解決，未來會有更多的區(qū)域規(guī)劃出臺是可以預(yù)見到的。

“十一五”時期以來，特別是近3年來，中央政府批準或批復(fù)了較多區(qū)域規(guī)劃。如此頻繁地批準或批復(fù)區(qū)域規(guī)劃，以前在中國是從來沒有過的。這不僅引起了中國國內(nèi)的廣泛討論，也引起了國際社會關(guān)注。為何在最近如此頻繁地出臺區(qū)域規(guī)劃？批準或批復(fù)這些區(qū)域規(guī)劃的意圖是什么？未來還會有更多的區(qū)域規(guī)劃出臺嗎？這些是許多關(guān)注中國發(fā)展問題的人經(jīng)常提出的問題。國內(nèi)有些媒體用“區(qū)域規(guī)劃大躍進”、“區(qū)域規(guī)劃遍地開花”等來評論區(qū)域規(guī)劃頻繁出臺，這種觀點是不準確的。本文先簡要回顧最近出臺區(qū)域規(guī)劃的過程，然后詳細討論頻繁出臺區(qū)域規(guī)劃的背景、意圖與趨勢。

“十一五”以來出臺的區(qū)域規(guī)劃

在編制“十一五”規(guī)劃過程中，中央政府明確了區(qū)域規(guī)劃試點安排，決定在“十一五”期間先期啟動長江三角洲與京津冀都市圈規(guī)劃編制試點工作。2006年以來，出臺的眾多空間規(guī)劃可分為三類：戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與單個行政區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃是指針對戰(zhàn)略區(qū)域編制的規(guī)劃。這類規(guī)劃的對象是四大戰(zhàn)略區(qū)域，即西部地區(qū)、東部地區(qū)、中部地區(qū)與東部地區(qū)。已經(jīng)批準的這類規(guī)劃有：《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》（2006年）、《東北地區(qū)振興規(guī)劃》（2007年）與《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》（2009年）。目前尚沒有針對東部地區(qū)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃。

區(qū)域規(guī)劃是指除戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃以外的跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃。截止到2011年上半年，中央政府批準或批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃有：《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（2008年）、《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》（2008年）、《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》（2008年）、《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（2009年）、《遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》（2009年）、《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（2009年）、《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要》（2009年）、《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（2009年）、《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》（2009年）、《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》（2010年）、《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（2010年）、《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（2011年）、《浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》（2011年）、《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（2011年）、《海峽西岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（2011年）與《廣東海洋經(jīng)濟綜合試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（2011年）。雖然長江三角洲地區(qū)與京津冀都市圈的規(guī)劃最早啟動，但《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》直到2010年底才得到批準，而京津冀都市圈規(guī)劃則還沒有出臺。這主要是由于這兩個區(qū)域的規(guī)劃所涉及的問題十分復(fù)雜，相關(guān)爭議相當多。目前，正在編制過程中的區(qū)域規(guī)劃還有《中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等。

單個行政區(qū)發(fā)展規(guī)劃是指只涉及一個行政區(qū)域范圍的發(fā)展規(guī)劃，這類規(guī)劃從理論上說不能算做是區(qū)域規(guī)劃，但經(jīng)常被媒體誤認為是區(qū)域規(guī)劃。如《重慶兩江新區(qū)總體規(guī)劃》（2010年）、《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》（2011年）以及多個西部地區(qū)省級行政區(qū)的振興規(guī)劃，此類規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的突出不同點是只涉及一個行政區(qū)域，本質(zhì)上是地方規(guī)劃。

頻繁出臺區(qū)域規(guī)劃的背景

正確理解頻繁出臺區(qū)域規(guī)劃的真正原因，需要從中國體制變遷的角度分析。

自從1953年制定第一年五年計劃以來，中國中央政府共編制了十個五年計劃，但從“十一五”開始，過去用了50多年的“計劃”一詞改為了“規(guī)劃”。一字之差并不是玩文字游戲，而是反映了中國體制變遷的方向與要求。

將計劃改為規(guī)劃，是這種改革的必然要求，具體原因有三個。

第一，體現(xiàn)了政府調(diào)控理念的轉(zhuǎn)變。計劃與計劃經(jīng)濟實際上是不同的，但人們往往容易將兩者聯(lián)系起來甚至是等同視之。在計劃經(jīng)濟時代，計劃包括的面廣，而且具有強制色彩；規(guī)劃則更強調(diào)了引導(dǎo)市場，明確政府的有限作用領(lǐng)域。規(guī)劃要明確政府做什么，體現(xiàn)國家意志，明確政府工作重點，引導(dǎo)市場的發(fā)展方向。

第二，體現(xiàn)了自上而下與自下而上相結(jié)合的先進管理方式的要求。傳統(tǒng)的計劃強調(diào)的是政府單一的縱向管理機制，也就是“統(tǒng)治”（指憑借權(quán)力來控制、管理國家或地區(qū)）權(quán)力只能掌握在上級政府手中，而規(guī)劃強調(diào)的是一個上下互動的“治理”過程。由“統(tǒng)治”（government）到“治理”（governance），是政府管理與調(diào)控方式的進步。“十一五”規(guī)劃與以往不同的一點是強調(diào)民眾的意見。因此，在征得國務(wù)院批準后，國家發(fā)展和改革委員會專門成立了“國家‘十一五’規(guī)劃專家委員會”，并開展了請人民群眾為“十一五”規(guī)劃建言獻策活動。規(guī)劃已經(jīng)不單純是國家發(fā)展和改革委員會（其前身為國家計劃委員會）分內(nèi)的事情。

第三，體現(xiàn)了政府管理的空間觀念和規(guī)劃的可操作性。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，中國已經(jīng)進入了一個矛盾與問題多發(fā)期，其中區(qū)域問題增多是一個不爭的事實，正因為如此，“十一五”規(guī)劃強調(diào)“必須促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。計劃一般是按條條制定的，而規(guī)劃更強調(diào)空間，因為任何經(jīng)濟社會活動總是要落實到具體的空間。規(guī)劃不落實到空間就不可能有很強的可操作性。

正是由于上述三個原因，中央政府從“十一五”開始，決定由過去的重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃向重視區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變。頻繁批準或批復(fù)區(qū)域規(guī)劃就是這一轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)。

頻繁出臺區(qū)域規(guī)劃的目的

在中國國內(nèi)，特別是媒體界，對出臺區(qū)域規(guī)劃的真正目的存在種種錯誤的理解，并誤導(dǎo)了地方政府。

最大的錯誤理解是：一個區(qū)域規(guī)劃得到批準或批復(fù)后，媒體就不遺余力地炒作，鼓吹規(guī)劃獲得批準的區(qū)域上升到了國家戰(zhàn)略高度，并炒作股票市場所謂的區(qū)域規(guī)劃概念。這種不正確的理解誤導(dǎo)了地方政府，坑害了小股民。此外，還有個別人認為批準區(qū)域規(guī)劃是為了給這些區(qū)域“自主的權(quán)力”，這純屬主觀臆斷。上述觀點并沒有真正理解中央政府批準或批復(fù)區(qū)域規(guī)劃的意圖。

要搞清楚國務(wù)院批準或批復(fù)區(qū)域規(guī)劃的真實意圖，需要從理論上弄清楚區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策三者間的關(guān)系。區(qū)域戰(zhàn)略是國家為實現(xiàn)其宏觀目標而確定的藍圖性謀劃。區(qū)域戰(zhàn)略意圖的實現(xiàn)需要區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策這兩個工具的支持。顯然，區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策具有工具屬性，其服務(wù)于區(qū)域戰(zhàn)略。無論如何，區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域戰(zhàn)略不屬于同一層次。區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的區(qū)別在于：區(qū)域規(guī)劃是明確特定區(qū)域發(fā)展方向與協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)間關(guān)系的具體安排，其主要目的是引導(dǎo)這個區(qū)域的發(fā)展方向，形成合理的區(qū)域分工合作格局；而區(qū)域政策是中央政府有目的地支持問題區(qū)域（包括落后區(qū)域、蕭條區(qū)域與膨脹區(qū)域）的工具，涉及“錢”與“權(quán)”的轉(zhuǎn)移。因此，從理論上說，區(qū)域規(guī)劃并不直接給予地方實惠，其基本意圖是引導(dǎo)規(guī)劃區(qū)域的發(fā)展方向。由此可見，規(guī)劃獲得中央批準就意味著一個區(qū)域上升到了國家戰(zhàn)略層次的說法是不成立的。

除了引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展方向這一基本意圖外，最近幾年頻繁批復(fù)區(qū)域規(guī)劃還有幾個具體目的。

第一，促進全國的區(qū)域合作，應(yīng)對全球競爭與挑戰(zhàn)。改革開放以來，中國不同行政區(qū)之間的利益矛盾與沖突不斷，至今已經(jīng)發(fā)生了三輪區(qū)域經(jīng)濟沖突，目前區(qū)域經(jīng)濟沖突已經(jīng)進入第四輪。區(qū)域經(jīng)濟沖突導(dǎo)致了巨大的資源浪費與損失。與此同時，2001年加入世貿(mào)組織以來，中國的全球化程度不斷提高，來自國外的競爭壓力與挑戰(zhàn)不斷加大。中國要進一步提高在世界市場中的競爭力，就必須克服內(nèi)部沖突并合理應(yīng)對來自國外的競爭與挑戰(zhàn)，因此必須加強內(nèi)部區(qū)域合作。區(qū)域規(guī)劃是促進相鄰地區(qū)合作的一個重要工具。只有區(qū)域一體化，才能實現(xiàn)全國一體化，進而形成中國的整體競爭優(yōu)勢。

第二，重視東部地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃主要是著眼于解決城市病（或稱膨脹病）。近期批準或批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃絕大多數(shù)集中在東部地區(qū)。集中于東部地區(qū)的原因比較好理解。中國的改革開放始于東部地區(qū)，經(jīng)過30多年的改革開放，東部地區(qū)各個區(qū)域已經(jīng)或即將進入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的活躍期。由區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展周期規(guī)律可知，東部地區(qū)若不合理明確發(fā)展方向，適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，就有可能由發(fā)達區(qū)域因膨脹而淪為蕭條區(qū)域。正因為如此，在2011年通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出將治療東部地區(qū)的城市病作為保持東部地區(qū)率先發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。另外，由于東部地區(qū)是中國的經(jīng)濟重心，東部地區(qū)的蕭條或衰退將對整個中國的發(fā)展產(chǎn)生極大的負面影響。因此，依據(jù)中國的整體發(fā)展要求，批準并實施東部地區(qū)部分區(qū)域的規(guī)劃，有利于引導(dǎo)這些區(qū)域調(diào)整結(jié)構(gòu)以治療城市病，從而有利于整個國家保持源源不斷的發(fā)展活力。

第三，規(guī)范對大范圍區(qū)域甚至是全國發(fā)展有重大影響的區(qū)域的發(fā)展。所有出臺區(qū)域規(guī)劃的區(qū)域基本上都是有重要影響的區(qū)域，這些區(qū)域的發(fā)展不僅影響內(nèi)部各地區(qū)的未來發(fā)展軌跡，同時會對其他區(qū)域產(chǎn)生重要影響。那些區(qū)域規(guī)劃獲得批準的中西部區(qū)域都是所在大范圍區(qū)域的重要增長極。

區(qū)域規(guī)劃獲得批準的區(qū)域就上升到了國家的戰(zhàn)略高度之說是不成立的，這會給那些得到批準或批復(fù)的區(qū)域以幻想，希望因此而得到中央政府給予的全面支持。事實上，所有區(qū)域規(guī)劃在獲批后，有關(guān)地方政府幾乎無一例外產(chǎn)生了“有名無實”的失落感，這在很大程度上是受到上述外行言論蠱惑的結(jié)果。一定要清楚，區(qū)域規(guī)劃只不過是實現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略目標的手段之一，無論如何是不可能上升到戰(zhàn)略層次的。在支撐區(qū)域戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的兩個主要工具中，區(qū)域規(guī)劃只是一個優(yōu)化空間布局的工具，而區(qū)域政策才涉及切切實實的“權(quán)”與“錢”的轉(zhuǎn)移。另外，國家的宏觀經(jīng)濟政策與產(chǎn)業(yè)政策也會有一定的區(qū)域傾斜。

區(qū)域規(guī)劃的未來趨勢

在弄清楚中央政府批準或批復(fù)區(qū)域規(guī)劃的真正意圖后，未來區(qū)域規(guī)劃的趨勢就不難看清了。在中國媒體界，有人用“區(qū)域規(guī)劃大躍進”、“區(qū)域規(guī)劃遍地開花”等諷刺頻繁出臺區(qū)域規(guī)劃，這屬于外行之說。少數(shù)人認為，每個區(qū)域都由中央政府批復(fù)一個規(guī)劃是不現(xiàn)實的，這同樣屬于外行之說。每個區(qū)域在全國發(fā)展格局中都具有分工職能，國務(wù)院對各個區(qū)域的規(guī)劃作出批復(fù)或批準有何不妥呢？

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》明確提出：“加強和完善跨區(qū)域合作機制，消除市場壁壘，促進要素流動，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移”。這句話對理解區(qū)域規(guī)劃的真正意圖有幫助。要加強區(qū)域合作，消除區(qū)域市場封鎖，就必須明確不同區(qū)域的主要發(fā)展方向，完善區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)空間布局。可以預(yù)見，在今后還會有區(qū)域規(guī)劃不斷出臺，這是促進區(qū)域發(fā)展與協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系的需要。

那么在不遠的將來還會有哪些區(qū)域規(guī)劃會獲得批準呢？2011年公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》均提出了“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局。該規(guī)劃提出了未來3個優(yōu)化開發(fā)區(qū)域與18個重點開發(fā)區(qū)域。可以預(yù)見，近期將獲得批準的區(qū)域規(guī)劃將主要集中于目前尚沒有出臺區(qū)域規(guī)劃的重點開發(fā)區(qū)域或優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。即將出臺的有中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃與京津冀地區(qū)規(guī)劃等。

十分重要的是，各個區(qū)域規(guī)劃出臺后，應(yīng)該有相應(yīng)的政策配套，否則區(qū)域規(guī)劃的目的很難實現(xiàn)。另外，根據(jù)發(fā)達國家區(qū)域管理經(jīng)驗，目前中國的區(qū)域規(guī)劃還不盡完善。這主要表現(xiàn)在如下三方面：區(qū)域規(guī)劃制度基礎(chǔ)不完善；缺乏區(qū)域規(guī)劃規(guī)范；區(qū)域規(guī)劃實施機制不明確。充分發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃對區(qū)域經(jīng)濟與國民經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，需要重點解決如下問題：

第一，開展區(qū)域規(guī)劃立法，通過立法明確區(qū)域規(guī)劃的主體與客體。區(qū)域規(guī)劃主體是指區(qū)域規(guī)劃決策部門，目前中央政府區(qū)域規(guī)劃決策權(quán)分散在眾多部門。區(qū)域客體是指標準區(qū)域的劃分，目前中國還不存在這種可供區(qū)域規(guī)劃利用的、制度化的區(qū)域劃分體系；

第二，統(tǒng)一區(qū)域規(guī)劃本身的規(guī)范。已經(jīng)出臺的區(qū)域規(guī)劃在基本概念、規(guī)劃內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等許多方面不完全一致，這會導(dǎo)致理解偏差，影響規(guī)劃本身的操作性。制定標準、統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃規(guī)范迫在眉睫；

第三，明確區(qū)域規(guī)劃實施機制。有些區(qū)域規(guī)劃沒有實施細則，這種規(guī)劃依然停留于“紙上畫畫”層次；有些區(qū)域規(guī)劃缺乏實施過程的監(jiān)督與評價機制；多數(shù)區(qū)域規(guī)劃沒有明確規(guī)劃本身的調(diào)整機制。明確區(qū)域規(guī)劃的實施主體、監(jiān)督與評價機制和調(diào)整機制勢在必行。

由此可見，真正發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃的作用，還需要做許多具體工作，目前雖然出臺了不少區(qū)域規(guī)劃，但總體而言區(qū)域規(guī)劃目前還處于“試驗”階段，這項工作本身需要總結(jié)與提高。雖然迄今為止的區(qū)域規(guī)劃工作本身還存在種種不足，但由于區(qū)域規(guī)劃無論是對完善體制，還是對促進區(qū)域經(jīng)濟與國民經(jīng)濟發(fā)展都有不可或缺的作用，完全有理由相信未來會有更多的區(qū)域規(guī)劃出臺，區(qū)域規(guī)劃在引領(lǐng)中國區(qū)域格局優(yōu)化與區(qū)域管理規(guī)范化方向方面會發(fā)揮更大的作用。

未來會有更多區(qū)域規(guī)劃出臺

中國最近幾年頻繁出臺了許多區(qū)域規(guī)劃，這有一定的必然性。要完善社會主義市場經(jīng)濟體制，就不能像計劃經(jīng)濟時代那樣什么都管，必須明確政府的有限作用領(lǐng)域。運用區(qū)域規(guī)劃這個管理工具促進區(qū)域發(fā)展與合作，是未來政府作用的重點之一。從中國不同區(qū)域發(fā)展的階段性特點與國家面臨的外部發(fā)展環(huán)境來看，引導(dǎo)不同類型區(qū)域的發(fā)展方向并促進不同行政區(qū)之間的合作，是批準并實施區(qū)域規(guī)劃的主要意圖。目前，中國國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟沖突問題并沒有完全解決，未來會有更多的區(qū)域規(guī)劃出臺是可以預(yù)見到的。此外，為了促進各區(qū)域健康發(fā)展并協(xié)調(diào)區(qū)域之間的關(guān)系，中國會逐步完善區(qū)域管理的制度基礎(chǔ)，包括區(qū)域規(guī)劃立法。

文章來源：中華工商時報