當(dāng)前，江蘇城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入整體轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要時(shí)期。需要進(jìn)一步突出理念轉(zhuǎn)變、機(jī)制創(chuàng)新和競爭力提升，推進(jìn)城市發(fā)展由追求規(guī)模擴(kuò)張向注重提升質(zhì)態(tài)、深化內(nèi)涵轉(zhuǎn)型。

一、全面認(rèn)識(shí)當(dāng)前城市化發(fā)展水平

（一）城市化發(fā)展很快，但城市化率有虛高成分

2009年底江蘇城市化率達(dá)55.6%，比2000年提高了14.1個(gè)百分點(diǎn)，比全國快了9個(gè)百分點(diǎn)，超過了世界城市化平均水平5個(gè)百分點(diǎn)左右；蘇南5市均在60%以上，其中南京市達(dá)到了77.2%，相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家目前的城市化水平。但這是統(tǒng)計(jì)上不完全的城市化率，實(shí)際數(shù)字要小些。

根據(jù)我國現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)方法，有兩類人計(jì)入城鎮(zhèn)人口，一是“半城市化”中的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，他們盡管生活在城市有半年以上，但并未取得城市戶籍，沒有真正在城市扎根；二是“被城市化”了的農(nóng)村人口，一些城鎮(zhèn)進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整，原區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民進(jìn)入了“城市化率”，但大部分人口依然生活在農(nóng)村，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。如果考慮這兩個(gè)因素，城市化率至少要降低10個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)省農(nóng)辦調(diào)查測算，全省現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)的4294.8萬城鎮(zhèn)人口中，尚未取得市民待遇的有1270萬人，其中500萬人來自省外，770萬人來自省內(nèi)，城市化率約為45.6%。把大量的外來人口轉(zhuǎn)化為真正的市民，消化虛高的城市化率，是加快城市化進(jìn)程中一個(gè)繞不開的艱巨任務(wù)。

（二）城市生產(chǎn)力大為增強(qiáng)，但城鎮(zhèn)化集聚效應(yīng)有所減弱

近年來江蘇城鎮(zhèn)規(guī)模分布漸趨合理，大城市、特大城市輻射帶動(dòng)力增強(qiáng)，大中城市成為城市化人口和經(jīng)濟(jì)的主要集聚地。但由于城市發(fā)展不充分和體制機(jī)制問題，城市化基本規(guī)律發(fā)展產(chǎn)生結(jié)構(gòu)偏差，城鎮(zhèn)化集聚作用有所減弱，出現(xiàn)了非集聚效應(yīng)。主要表現(xiàn)有四：一是大中城市人口吸納能力不足。50萬—100萬人口的大城市人口集聚能力下降，人口規(guī)模占全省城鎮(zhèn)人口的比重從2005年的12.4%降為2009年的10.0%。中等城市發(fā)展不快，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)沒有充分發(fā)揮。二是蘇北重點(diǎn)中心鎮(zhèn)人口集聚功能弱化。據(jù)省住建廳調(diào)查，2005年到2009年的5年間，蘇北地區(qū)42個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口年均僅增加2.66萬人，外來人口反倒減少了2.2萬人。三是“逆城市化”現(xiàn)象。蘇南等地開始出現(xiàn)了農(nóng)民不愿意進(jìn)城落戶，甚至把戶口從城市遷回農(nóng)村的“逆城市化”現(xiàn)象。四是城市間競爭大于合作。由于行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的存在，不少城市發(fā)展特色及定位不鮮明，產(chǎn)業(yè)過度同構(gòu)，同質(zhì)化競爭激烈，城鎮(zhèn)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所體現(xiàn)的，實(shí)際上是排斥效應(yīng)而非聚集效應(yīng)。

（三）城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，但新老二元結(jié)構(gòu)問題交織凸顯

江蘇較早走“城鄉(xiāng)結(jié)合”之路，通過“三化帶三農(nóng)”，實(shí)施“五個(gè)一體化”，推行“四集中”，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得了巨大成效。但江蘇是人口大省，區(qū)域發(fā)展差距明顯，也是流動(dòng)人口大省，全省登記暫住人口約2000萬左右，面臨更為復(fù)雜困難的結(jié)構(gòu)性問題。應(yīng)該看到，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題還沒有根本解決，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城市擴(kuò)張，又衍生了“新二元結(jié)構(gòu)”——農(nóng)民工與市民、新市民與老市民的問題。

二、世界城市化發(fā)展趨勢和我國城鎮(zhèn)化新特征

迄今為止，全球共發(fā)生了三次城市化浪潮：第一次浪潮發(fā)生在歐洲，以英國率先實(shí)現(xiàn)城市化為特征，用了200年左右的時(shí)間；第二次浪潮發(fā)生在美國，用了約100年時(shí)間；第三次浪潮發(fā)生在拉美以及其他發(fā)展中國家，已用了大約40—50年的時(shí)間。21世紀(jì)是城市的世紀(jì)，世界城市化將繼續(xù)快速發(fā)展。其趨勢性特點(diǎn)主要是：城市化發(fā)展勢頭迅猛而持續(xù)；城市化主流已從發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家；大城市在城市化發(fā)展中居于支配地位；城市群（圈）和大都市帶崛起，形成國家和地區(qū)的主體經(jīng)濟(jì)區(qū)；世界經(jīng)濟(jì)的一些結(jié)構(gòu)性變化，如服務(wù)業(yè)、交通業(yè)和通訊業(yè)的革新逐漸成為全球城市化發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α?/SPAN>

我國是當(dāng)前全球城市化速度最快的國家。改革開放以來我國城鎮(zhèn)化率每年提高近1個(gè)百分點(diǎn)，2009年達(dá)46.6%。未來5年我國城鎮(zhèn)化將超過50%，開始進(jìn)入城市社會(huì)。

1、我國城鎮(zhèn)化的時(shí)間比世界城市化時(shí)間短得多。我們用了二三十年時(shí)間走過了發(fā)達(dá)國家上百年的城市化路程，并且，當(dāng)前的城市化率有很大部分是近10年時(shí)間急速增加的。這種短期內(nèi)急劇增長的城市化，由于資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)問題、制度因素等多方面缺乏相應(yīng)的承載、變革和適應(yīng)能力，潛伏著一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

2、我國城市發(fā)展面臨的國內(nèi)挑戰(zhàn)和國際環(huán)境今非昔比。如高糧價(jià)、高油價(jià)、國際社會(huì)對(duì)環(huán)境的嚴(yán)格控制、人口問題等，包括面臨二氧化碳溫室氣體減排的巨大壓力，這些都不是英國和美國一兩個(gè)世紀(jì)前所面對(duì)的。我國城鎮(zhèn)化承擔(dān)了空前巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本。

3、后金融危機(jī)時(shí)代，我國城鎮(zhèn)化肩負(fù)了拉動(dòng)內(nèi)需和轉(zhuǎn)移農(nóng)民的重任。如果說，上世紀(jì)九十年代我國加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)是以農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為核心，那么現(xiàn)在還要加上一個(gè)擴(kuò)大內(nèi)需的任務(wù)。工業(yè)化創(chuàng)造供給，城市化創(chuàng)造需求。穩(wěn)步推進(jìn)城市化成為擴(kuò)大內(nèi)需和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要抓手。

三、進(jìn)一步推動(dòng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，江蘇人均GDP已達(dá)8000美元，正步入新的發(fā)展階段，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也進(jìn)入整體轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要時(shí)期。盡管近年來江蘇城市化堅(jiān)持外延拓展與內(nèi)涵提升并舉，注重量的擴(kuò)張和質(zhì)的提高，但還需要突出理念轉(zhuǎn)變、機(jī)制創(chuàng)新和競爭力提升，進(jìn)一步推進(jìn)城市發(fā)展由追求規(guī)模擴(kuò)張向注重提升質(zhì)態(tài)、深化內(nèi)涵轉(zhuǎn)型。

1、在總體發(fā)展目標(biāo)上，進(jìn)一步由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，著力提升城市功能品質(zhì)。城市化速度并不是越快越好，城市化水平也不是越高越好，城市化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展、資源環(huán)境保持相對(duì)的平衡。江蘇的城市化滯后于工業(yè)化，要進(jìn)一步發(fā)揮城市化對(duì)工業(yè)化的反作用，保持城市化一定速度的增長是必要的。而在此基礎(chǔ)上，城市化發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)從偏重于速度轉(zhuǎn)向致力于質(zhì)量和效益。在加快城市化速度的同時(shí)，把更多的力量放到提升城市功能和品質(zhì)上來，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)治安、生態(tài)環(huán)境、人的生活質(zhì)量等城市各要素的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、在發(fā)展目的上，進(jìn)一步由以物為本向以人為本轉(zhuǎn)變，著力提升人口市民化水平。主要途徑是推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民的市民化、城市民生的均等化、城市服務(wù)的人性化和人口素質(zhì)的現(xiàn)代化。當(dāng)前需要著重解決的是在戶籍人口與外來人口之間實(shí)現(xiàn)基本公平，破除相關(guān)的政策壁壘，其中又以教育、醫(yī)療資源的共享、社會(huì)保障政策的一體化最為核心。過去阻礙城市化的主要因素是戶籍制度，現(xiàn)在高房價(jià)成了重要瓶頸，戶籍制度所附著的社會(huì)保障成為主要差別。必須逐步推進(jìn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)接軌，為加快人口城市化進(jìn)程增強(qiáng)動(dòng)力。

3、在資源利用方式上，進(jìn)一步由粗放式向集約式轉(zhuǎn)變，著力推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。城市人口比鄉(xiāng)村人口有更高的產(chǎn)出和消費(fèi)需求，但我們也要看到城市人口比鄉(xiāng)村人口有更高的對(duì)各種資源、能源的消耗。隨著城市化和工業(yè)化水平提高，這種消耗還會(huì)增大。必須優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，節(jié)約和集約利用資源，加大環(huán)境整治和生態(tài)建設(shè)力度，提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力，走資源消耗低、環(huán)境污染少、經(jīng)濟(jì)效益好的集約式城市化道路。要合理控制城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，集約利用土地資源，建設(shè)緊湊型城鎮(zhèn)。可以通過功能區(qū)劃建設(shè)和稅收分成等政策，限制或整合一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)集中區(qū)，促進(jìn)工業(yè)集約發(fā)展。農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)，要賦予城鎮(zhèn)功能，或結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)來推進(jìn)，同時(shí)也要注意尊重民意、保護(hù)民利，特別是在農(nóng)業(yè)區(qū)，防止造成“被驅(qū)趕的城鎮(zhèn)化”。

4、在城鄉(xiāng)關(guān)系上，進(jìn)一步由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，著力推動(dòng)城鄉(xiāng)互促共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)村是城鎮(zhèn)的根基，城市要引導(dǎo)農(nóng)村。推進(jìn)城市化要“軟”“硬”兼施、城鄉(xiāng)并重，把鄉(xiāng)村現(xiàn)代化作為城市化的一個(gè)重要任務(wù)，把城市化與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，不斷改善城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)生活條件，使城市化成為城鄉(xiāng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)交融、城鄉(xiāng)一體的過程。

5、在空間組織形式上，進(jìn)一步由點(diǎn)、線向面轉(zhuǎn)變，著力完善以城市群為主體、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。城市是點(diǎn)，城市化是面，城市化就是城市發(fā)展由點(diǎn)而線、由線到面的過程。目前江蘇城市發(fā)展的空間布局大體已有“三圈五軸”格局，基本形成了以城市群為主體、各級(jí)城市聯(lián)動(dòng)的發(fā)展框架。要注重從面上推進(jìn)城市化，從城市獨(dú)立發(fā)展的路徑轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘信c區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。解決好點(diǎn)面結(jié)合的兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問題：一是加強(qiáng)江蘇中部的區(qū)域中心城市建設(shè)。二是加強(qiáng)沿海地區(qū)城市帶建設(shè)。

6、在組織管理體制上，進(jìn)一步由行政主導(dǎo)向市場、政府、社會(huì)三方合力轉(zhuǎn)變，著力加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新。江蘇城市化道路一直沿著市場化與政府主導(dǎo)雙軌運(yùn)行，并且政府主導(dǎo)的特征更為明顯。要建立健全城市化推進(jìn)的內(nèi)在機(jī)制。多運(yùn)用市場手段，少采用行政推動(dòng)，發(fā)揮市場機(jī)制促進(jìn)生產(chǎn)要素集聚、資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)性作用，使城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展更為有序、有效。當(dāng)前，政府推動(dòng)城市化，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)和機(jī)制創(chuàng)新。主要有：戶籍制度的放寬、放開，農(nóng)民集體土地的有償“退出”機(jī)制，社會(huì)保障的城鄉(xiāng)銜接，城鎮(zhèn)行政管理的放權(quán)、放活，科技生產(chǎn)力的充分釋放等。

作者簡介：趙志凌，江蘇省政府研究室副研究員

文章來源：《新華日報(bào)》