作者簡介：張曉晶，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長。

“十四五”時期，我國面臨世界百年未有之大變局和國內(nèi)社會主要矛盾的變化。就國際而言：新工業(yè)革命、逆全球化潮流、民粹主義、全球治理困局、中美經(jīng)貿(mào)摩擦持續(xù)；特別是美國的蓄意打壓，使得過去中美關(guān)系這個對外關(guān)系的“壓艙石”出現(xiàn)問題，外部環(huán)境趨于惡化。就國內(nèi)而言：一方面，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化給高質(zhì)量發(fā)展提出新要求；另一方面，新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速的趨緩，疊加周期性因素和長期體制性、結(jié)構(gòu)性問題的積累，構(gòu)成了“十四五”期間的主要發(fā)展風(fēng)險。

為回應(yīng)外部環(huán)境惡化、國內(nèi)風(fēng)險積累以及人民對美好生活的新訴求，“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略重點應(yīng)致力于“創(chuàng)新、開放、分配、法治”。一方面，提升國家核心競爭力；另一方面，推動國家治理現(xiàn)代化，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑兩個方面實現(xiàn)新時代的高質(zhì)量發(fā)展，為我國未來發(fā)展贏得更長的戰(zhàn)略機(jī)遇期，為邁向全面現(xiàn)代化開好局。

創(chuàng)新，是提升國家核心競爭力的主要抓手，有利于新常態(tài)下增長動力的轉(zhuǎn)換，也有助于應(yīng)對技術(shù)脫鉤風(fēng)險；開放，是提升國家核心競爭力的重要支撐，是百年未有之大變局下抓住和用好我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)在要求，也是后發(fā)趕超走向繁榮的必由之路；分配，是完善基本經(jīng)濟(jì)制度的重要內(nèi)容，既可釋放消費潛力，形成強(qiáng)大國內(nèi)市場，又可努力避免收入差距過大帶來的民粹主義思潮和社會不穩(wěn)；法治，是新時代人民對美好生活的新訴求，是“發(fā)揮市場的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用”的制度保障，是國家治理成現(xiàn)代化不可或缺的重要方面，亦是把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的題中之義。

一、“踢掉梯子”后的創(chuàng)新發(fā)展

德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特（1841）曾提出著名的“梯子理論”，即把貿(mào)易保護(hù)形象地比作登高用的“梯子”，以此來分析先發(fā)國家主要是英國貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)變。他指出:“這本來是一個極尋常的巧妙手法，一個人當(dāng)他已攀上了高峰以后，就會把他逐漸攀高時所使用的那個梯子一腳踢開，免得別人跟著他上來。”如果將“梯子理論”用于理解當(dāng)前中美之間的經(jīng)貿(mào)沖突與技術(shù)脫鉤背后的動因，也非常貼切——已經(jīng)攀上高峰的美國要“踢掉梯子”。

“十四五”時期的創(chuàng)新發(fā)展或許面臨的就是美國（將要）“踢掉梯子”后的挑戰(zhàn)，中國需要更多依靠自己的力量。盡管這些年我國創(chuàng)新發(fā)展取得顯著進(jìn)步，但需要清醒地認(rèn)識到，創(chuàng)新發(fā)展還是我國高質(zhì)量發(fā)展的短板，面臨著諸多問題:（1）中國基礎(chǔ)科學(xué)研究短板依然突出。企業(yè)對基礎(chǔ)研究重視不夠，重大原創(chuàng)性成果缺乏，底層基礎(chǔ)技術(shù)、基礎(chǔ)工藝能力不足。（2）核心技術(shù)被卡脖子。工業(yè)母機(jī)、高端芯片、基礎(chǔ)軟硬件、開發(fā)平臺、基本算法、基礎(chǔ)元器件、基礎(chǔ)材料等瓶頸仍然突出，關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面沒有得到根本性改變。這在本輪中美貿(mào)易戰(zhàn)中體現(xiàn)得最為明顯。(3)中國技術(shù)研發(fā)聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸和需求不夠，以全球視野謀劃科技開放合作還不夠，科技成果轉(zhuǎn)化能力不強(qiáng)。(4)中國科技管理體制還不能完全適應(yīng)建設(shè)世界科技強(qiáng)國的需要，科技體制改革許多重大決策落實還沒有形成合力，科技創(chuàng)新政策與經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)籌銜接還不夠，全社會鼓勵創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的機(jī)制和環(huán)境有待優(yōu)化。

基于國內(nèi)外形勢的變化，“十四五”期間中國全面推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的政策重點應(yīng)包括以下五方面相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)容。

（一）避免中美全面脫鉤，積極應(yīng)對潛在技術(shù)脫鉤風(fēng)險

中國的開放紅利或全球化紅利，在于作為后發(fā)國家，可以向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，從而發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)趕超。圖1顯示，以知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)服務(wù)的付費來衡量技術(shù)進(jìn)出口，2017年我國技術(shù)進(jìn)口達(dá)290億美元，而出口僅50億美元，出口比進(jìn)口為0.2，而同期韓國、德國、日本和美國的技術(shù)出口比進(jìn)口則分別達(dá)到0.8、1.6、2.0和2.5。這從一個側(cè)面反映出中國技術(shù)進(jìn)口的國際依存度還是非常高的。因此，我們要努力避免中美（技術(shù)）脫鉤。從理性客觀的角度看，中國無意挑戰(zhàn)美國，也不想取代美國；美國不能左右中國，更無法阻止中國的發(fā)展。從全球視角和長周期看，中美可以合作、應(yīng)該合作的領(lǐng)域比歷史上任何時候都多。因此，避免脫鉤的原則：一是相互尊重，求同存異；二是管控分歧，避免對抗；三是拓展利益，聚焦合作。在實際操作中，應(yīng)給予兩國在制定產(chǎn)業(yè)政策、科技體系和社會標(biāo)準(zhǔn)等方面更大的自由度，允許兩國使用精準(zhǔn)的政策措施（包括關(guān)稅和非關(guān)稅措施）保護(hù)本國在產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和社會政策方面的選擇，同時避免對貿(mào)易伙伴造成不必要或不對稱的負(fù)擔(dān)。

為應(yīng)對中美技術(shù)脫鉤的潛在風(fēng)險，根本上要促進(jìn)自主創(chuàng)新，保持產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的完整，謹(jǐn)防被美國排除在全球價值鏈之外。

在國際上，發(fā)展區(qū)域性價值鏈。面對美國等西方國家同中國的“脫鉤”前景，“十四五”期間應(yīng)著力通過建設(shè)國家創(chuàng)新體系、改進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、提高科研院校研發(fā)激勵與靈活性等制度優(yōu)化，充分發(fā)揮創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，特別是要提高關(guān)鍵核心技術(shù)的自主可控，防止外方“卡脖子”。同時，利用自身規(guī)模優(yōu)勢以及其他國家地區(qū)的比較優(yōu)勢與市場（特別如“一帶一路”沿線國家），推進(jìn)產(chǎn)業(yè)價值鏈的延展和升級，打造區(qū)域性價值鏈，最終促成相對獨立于美國的市場網(wǎng)絡(luò)、分工體系以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。需要指出的是，盡管在全球化的背景下，中美完全脫鉤可能性不高，并且顯然是雙輸——甚至是多輸之舉，但我方必須對此有充足準(zhǔn)備，未雨綢繆。從長期看，也只有做足準(zhǔn)備，才能根本避免脫鉤和全球產(chǎn)業(yè)價值鏈的斷裂。

國內(nèi)看，國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新重點也應(yīng)從區(qū)域為主面向產(chǎn)業(yè)價值鏈為主。近年來，作為開放創(chuàng)新的主要載體，各地近二百余個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)對于開放創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新發(fā)揮了不可估量的積極作用。然而，一些深層矛盾也逐漸凸顯。其中，各地近二百余個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，普遍存在碎片化、低水平重復(fù)建設(shè)、資源利用效率低下等問題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)對整個產(chǎn)業(yè)價值鏈的帶動提升效果不明顯，而往往拘泥于對地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。事實上，近年來中央也出臺了若干政策方案，旨在糾正相關(guān)缺陷，并順應(yīng)形勢變化的需要。其中，值得關(guān)注的是2019年5月國務(wù)院出臺《關(guān)于推進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升、打造改革開放新高地的意見》，重點強(qiáng)調(diào)了將經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)置于整體的創(chuàng)新驅(qū)動和開放升級之中。基于這一政策思路，在未來“十四五”時期，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)頂層設(shè)計和整體協(xié)調(diào)，打破地方-部門的條塊分割，使經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)能夠更多面向產(chǎn)業(yè)鏈而非地區(qū)。如此才能充分發(fā)揮其推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的功能，并能更好地利用廣闊國內(nèi)市場和完整工業(yè)體系的優(yōu)勢，這在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、外部競爭加劇的背景下尤為重要。

（二）探索新時代科技創(chuàng)新舉國體制新模式

科技創(chuàng)新的舉國體制曾經(jīng)為我國的科技發(fā)展和進(jìn)步做出了巨大貢獻(xiàn)，典型的如“兩彈一星”以及后續(xù)的航天工程。但在新的國際國內(nèi)環(huán)境下，需要探索科技創(chuàng)新舉國體制的新模式。黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的重要論斷，為新時代創(chuàng)新發(fā)展指明了根本途徑。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，傳統(tǒng)“舉國體制”與當(dāng)前科技快速發(fā)展的需要表現(xiàn)出不適應(yīng)性，過于強(qiáng)調(diào)政府規(guī)劃和國家意志，往往對市場不夠敏感，目標(biāo)或課題設(shè)定后糾偏較難，忽視了科學(xué)研究特別是基礎(chǔ)研究存在不確定性的特點。對過于強(qiáng)調(diào)政府作用而忽略市場等其他創(chuàng)新要素的傳統(tǒng)舉國體制進(jìn)行揚(yáng)棄和超越，從均衡治理視角構(gòu)建科技創(chuàng)新的新型舉國體制，實現(xiàn)從政府主導(dǎo)型到多元參與型舉國體制的轉(zhuǎn)變，注重政府規(guī)劃性與科學(xué)自主性的均衡，發(fā)揮政府作用與市場力量的均衡，實現(xiàn)有組織創(chuàng)新與自組織創(chuàng)新的均衡，把政府推動、市場驅(qū)動與科技界能動作用結(jié)合起來（黃濤、郭愷茗，2018）。

其一，政府可以發(fā)揮頂層設(shè)計、平臺建立、機(jī)制協(xié)調(diào)以及集中資源辦大事的優(yōu)勢。構(gòu)建新型科技創(chuàng)新舉國體制需要一系列機(jī)制為基礎(chǔ)并形成制度框架:建立國家高層次科技宏觀決策機(jī)制、跨領(lǐng)域橫向協(xié)調(diào)機(jī)制、科學(xué)家參與決策機(jī)制、官產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合研究機(jī)制；完善合同約束機(jī)制、項目責(zé)任機(jī)制、研發(fā)組織機(jī)制、成本控制機(jī)制、績效評價機(jī)制、融資機(jī)制、政府采購制度、市場信號政策激勵機(jī)制、風(fēng)險防范機(jī)制等。在其指引下，面對復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，應(yīng)充分調(diào)動市場主體的創(chuàng)新積極性和創(chuàng)新能力，同時在關(guān)涉國家安全、重大核心技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等一般企業(yè)難以涉足的創(chuàng)新領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮政府和國有企業(yè)整合、配置資源的特殊作用，集中攻關(guān)、重點突破。此外，還要根據(jù)不同對象，充分發(fā)揮政府投資基金在創(chuàng)新過程中的引導(dǎo)、帶動作用。當(dāng)然，在政府參與創(chuàng)新的全過程中，應(yīng)當(dāng)高度重視事前的科學(xué)民主決策，以及事中事后的監(jiān)督問責(zé)，切實保證“集中力量辦好事”。在此需要指出的是，只有政府和市場、軍方與民間、公有制經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)的密切配合、通力協(xié)作甚至相互的良性競爭，才能構(gòu)成完整的科技創(chuàng)新舉國體制。

其二，突出政府與市場的結(jié)合。風(fēng)險資本是技術(shù)創(chuàng)新的開拓者，但風(fēng)險資本離不開政府的支持。風(fēng)險資本經(jīng)常是在政府投資并承擔(dān)創(chuàng)新的不確定性和高風(fēng)險之后才進(jìn)入的。Mazzucato(2013)提出，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府在創(chuàng)新中應(yīng)該而且能夠發(fā)揮非常積極的作用，是產(chǎn)業(yè)政策而非自由市場促進(jìn)了創(chuàng)新。政府作為風(fēng)險投資家，彌合了公共投資與私人投資之間的鴻溝；政府不僅僅是修復(fù)了市場（彌補(bǔ)市場不足），并且還會積極地創(chuàng)造和塑造市場。這實際上顛覆了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些教條。對美國IT革命、生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)和納米技術(shù)的研究說明，大多數(shù)私人風(fēng)險資本集中在風(fēng)險投資的中間階段，而在早期階段則是由美國“小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃”提供融資的。造成這種狀況的主要原因是：激進(jìn)創(chuàng)新的早期階段在風(fēng)險投資上具有資本密集、較低的收益預(yù)期和需要長期堅守的特點，而私人風(fēng)險資本對此卻不感興趣，從而使政府不得不擔(dān)負(fù)起這種風(fēng)險承擔(dān)者的職責(zé)。如果說，風(fēng)險資本進(jìn)入不確定性領(lǐng)域的“第一推動力”可以由政府完成，那么，后續(xù)的創(chuàng)新過程則主要由市場驅(qū)動。在創(chuàng)新全生命周期的不同階段，都需要政府與市場不同形式的協(xié)調(diào)配合。

（三）充分發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新主導(dǎo)作用

創(chuàng)新本質(zhì)上是一個市場現(xiàn)象，市場競爭是甄別創(chuàng)新價值的試金石。如果說在模仿和趕超階段，政府支持下的流程創(chuàng)新可能有效的話；那么在一個接近技術(shù)前沿階段，自主創(chuàng)新充滿著不確定性，這時候，就需要依靠市場機(jī)制來探索，由市場來分散風(fēng)險，企業(yè)家也要通過市場機(jī)制來獲取壟斷利潤。因此，發(fā)揮市場機(jī)制的作用是企業(yè)家創(chuàng)新得以實現(xiàn)的制度前提。

要通過改革建立真正“面向市場、依靠市場”的創(chuàng)新要素配置機(jī)制。鼓勵包括資金、人才、技術(shù)在內(nèi)的一切創(chuàng)新要素自由流動與靈活組合，破除種種不合理的體制機(jī)制障礙，如金融管制、（產(chǎn)業(yè)）準(zhǔn)入限制、戶籍制度、人事檔案等。最大限度地減少政府對競爭性領(lǐng)域的干預(yù)，取消種種不合理的行政審批與許可，降低創(chuàng)業(yè)成本，增強(qiáng)對企業(yè)家創(chuàng)業(yè)失敗的寬容度，充分釋放微觀經(jīng)濟(jì)主體的競爭活力。

而在企業(yè)創(chuàng)新中，應(yīng)給予民營企業(yè)以更多支持。數(shù)據(jù)顯示（見圖2），從不同所有制（以及不同規(guī)模）企業(yè)每億元研發(fā)投資所產(chǎn)生的專利數(shù)來看，外資企業(yè)處于最高水平，私營企業(yè)次之，國有企業(yè)最后。壟斷行業(yè)的國有企業(yè)創(chuàng)新動力往往不足，可以考慮通過放開市場準(zhǔn)入，允許民間資本進(jìn)入這些行業(yè)與之開展公平競爭，既給民營企業(yè)更大的發(fā)展空間，也倒逼國有企業(yè)推動創(chuàng)新。還有，中國現(xiàn)在面臨的更多是前沿性技術(shù)而非模仿性技術(shù)。因此，那種按照既定技術(shù)路線模仿前進(jìn)很難做到，就需要更多的企業(yè)去嘗試、去失敗。

（四）將軍民融合發(fā)展作為促進(jìn)科技創(chuàng)新的新動力

1994年9月，美國國會技術(shù)評估局（U.S. Office of Technology Assessment）在《軍民一體化潛力評估》報告中率先使用了“軍民融合”概念，并將其定義為：融合國防工業(yè)基礎(chǔ)與民用科技工業(yè)基礎(chǔ)，形成統(tǒng)一的美國國家科技和工業(yè)基礎(chǔ)的過程。長期以來，我國的軍用與民用科技之間存在嚴(yán)格的體制界限，既造成了資源浪費，也影響了軍事科研人員的積極性和創(chuàng)造性；同時，還制約著軍民兩用科技的相互轉(zhuǎn)化和國家整體科技創(chuàng)新能力。

因此，實施軍民融合發(fā)展促進(jìn)科技創(chuàng)新，關(guān)鍵在于推進(jìn)以下變革：（1）打破軍事（國防）科技工業(yè)和民用科技工業(yè)之間的體制界限。（2）建立新的軍隊訂貨采購機(jī)制，建立新體制下的保密制度，進(jìn)一步確定知識產(chǎn)權(quán)歸屬，建立軍用技術(shù)進(jìn)入市場的機(jī)制。（3）加強(qiáng)軍地科技規(guī)劃計劃的統(tǒng)籌銜接。一是加強(qiáng)國家軍民融合整體規(guī)劃與科技領(lǐng)域?qū)I(yè)規(guī)劃的有效銜接，推動建立“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展規(guī)劃”對“科技軍民融合專項規(guī)劃”的指導(dǎo)關(guān)系；二是加強(qiáng)國防科技發(fā)展規(guī)劃與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的銜接，從基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)研究入手，推動實現(xiàn)軍地各類科技計劃資源的統(tǒng)籌配置、統(tǒng)籌管理。（4）加大軍民科技協(xié)同創(chuàng)新的攻關(guān)力度。以國家科技重大專項和重大工程為抓手，聚焦經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和重大產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，軍地聯(lián)合啟動新一輪國家科技重大專項論證，共同推進(jìn)智能無人系統(tǒng)、高密度能量控制技術(shù)、空天飛行器等一批事關(guān)國家安全和國防安全的重大工程。統(tǒng)籌布局一批面向新型軍事能力、產(chǎn)業(yè)帶動能力強(qiáng)的軍民兩用性戰(zhàn)略高技術(shù)，力爭在重大關(guān)鍵領(lǐng)域取得實質(zhì)性突破，實現(xiàn)跨軍民、跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的研發(fā)布局和協(xié)同創(chuàng)新，有效提升軍事能力和產(chǎn)業(yè)化水平。

（五）在擴(kuò)大開放中促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，保證“學(xué)習(xí)渠道”暢通

盡管面對上述的“脫鉤”可能及后危機(jī)時代的全球化逆風(fēng)，堅定不移地擴(kuò)大開放，打造開放經(jīng)濟(jì)新體制的方向不應(yīng)改變。同時必須指出，在較長時期內(nèi)，中國作為發(fā)展中國家的地位尚不會改變，在諸多科技、商業(yè)領(lǐng)域同先發(fā)國家還有較大差距且會持續(xù)一定時間。有鑒于此，中國必須充分、主動、靈活地借鑒利用先發(fā)國家的知識外溢和人力資本。當(dāng)然，面對新的國際形勢，要特別注意知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，各類企業(yè)的競爭中性，以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓等活動的合規(guī)性。同時，繼續(xù)加強(qiáng)同包括美國在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家的教育人文交流、研發(fā)合作等，但應(yīng)注意保持更高的靈活性和開放度。

二、進(jìn)一步擴(kuò)大高水平開放

進(jìn)一步擴(kuò)大高水平開放，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，加快建設(shè)與國際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易和投資通行規(guī)則相互銜接的市場規(guī)則制度體系，是全面深化改革的題中應(yīng)有之意，是獲取新的全球化紅利的必要前提，也是百年未有之大變局下抓住和用好我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)在要求。

（一）世界面臨百年未有之大變局

百年未有之大變局塑造了“十四五”期間我國對外開放的基本語境。

百年未有之大變局的基本要義在于正在發(fā)生的“東升西降”的趨勢以及由此帶來的“東西”之間的角力與沖突。這里的“東”是以中國為代表的東方，主要是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體；“西”是以美國為代表的西方，主要是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。這一大變局悄然發(fā)生于改革開放以來中國綜合國力的不斷攀升，凸顯于本輪的中美貿(mào)易沖突，并將在“十四五”時期及今后較長一段時期進(jìn)一步演化和深化。

百年未有之大變局蘊(yùn)含著諸多變化。一是國際格局加速演變。制度競爭是國家間最根本的競爭。國際上兩種趨勢、兩種力量進(jìn)入全面較量的關(guān)鍵階段，中美從合作與競爭逐步走向戰(zhàn)略僵持階段，兩國將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家能力、科技、網(wǎng)絡(luò)安全以及全球治理等領(lǐng)域展開全方位博弈。二是新工業(yè)革命背景下全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展和分工格局出現(xiàn)重大變革。以美國為首的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對全球產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的重構(gòu)，將嚴(yán)重影響中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的進(jìn)程和方向；自動化與智能機(jī)器人對于傳統(tǒng)勞動力比較優(yōu)勢的削弱，以及越南等新興經(jīng)濟(jì)體在勞動密集型產(chǎn)業(yè)方面的競爭，直接動搖我國在國際經(jīng)貿(mào)大循環(huán)中連接發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的樞紐地位。三是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性加大。關(guān)于全球長期停滯（secular stagnation）的悲觀論調(diào)不絕于耳。全球保護(hù)主義逆風(fēng)疊加勞動力要素供給下降和生產(chǎn)技術(shù)水平停滯，導(dǎo)致各國潛在增長率不斷下降；國際貿(mào)易增速前景堪憂，國際直接投資穩(wěn)定性嚴(yán)重不足；全球債務(wù)水平持續(xù)攀高，特別是新興經(jīng)濟(jì)體金融市場風(fēng)險日益集聚；各個經(jīng)濟(jì)體增長周期出現(xiàn)分化，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策負(fù)外溢性凸顯。

“十四五”時期是我國進(jìn)入世界舞臺中央的關(guān)鍵期，也是我國參與塑造全球新格局的戰(zhàn)略機(jī)遇期。面對復(fù)雜的外部環(huán)境，我們必須加快發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)，主動參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，推動經(jīng)濟(jì)全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展，為推動建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)體系貢獻(xiàn)中國的智慧和力量。這既是順應(yīng)大勢拓展我國自身發(fā)展空間的需要，也是主動作為彰顯我國大國擔(dān)當(dāng)、為全球經(jīng)濟(jì)治理做出貢獻(xiàn)的需要。

（二）中國融入世界經(jīng)濟(jì)還有相當(dāng)大的空間

40余年的改革開放，中國已經(jīng)深度融入了世界經(jīng)濟(jì)體系。全球化紅利的分享助推了中國發(fā)展；中國的強(qiáng)勁增長也貢獻(xiàn)了全球GDP增量的三分之一以上。從經(jīng)濟(jì)體量上看，中國已躋身全球大國之列；但從融入世界經(jīng)濟(jì)的角度看，仍有進(jìn)一步整合的空間。這就是為什么“十四五”期間，我們需要實施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開放。

我國進(jìn)一步融入全球化的空間主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是服務(wù)貿(mào)易發(fā)展嚴(yán)重滯后。中國在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的全球份額尚不及商品貿(mào)易——2017年，中國在全球服務(wù)貿(mào)易總量中的占比為6.4%,約為商品貿(mào)易占比的一半（參見圖3）；而從全球來看，服務(wù)貿(mào)易比商品貿(mào)易的增速快60%。二是企業(yè)走出去還處在起步階段。中國企業(yè)在境外的營收有所增長，但即使是其中的一些全球性企業(yè)，其海外營收的比例仍不足20%。相比之下,標(biāo)普500企業(yè)的平均海外營收比例則高達(dá)44%。另外，2018年度全球最具價值品牌100強(qiáng)中僅有一家中國企業(yè)。三是金融體系全球化還有相當(dāng)長的路要走。2018年，外資在中國銀行系統(tǒng)中的占比僅為2%左右，在債券市場中為2%，在股票市場中約為6%。另外，中國2017年的資本流動輸入和輸出總額（包括外商直接投資、貸款、債券、股權(quán)和準(zhǔn)備金）僅相當(dāng)于美國的30%左右（MGI,2019）。四是全球治理中我國話語權(quán)還缺乏分量。在重要的國際組織如聯(lián)合國、WTO、世界銀行、國際貨幣基金組織以及APEC、G20等，中國的影響力在近年來不斷上升，但總體上，這些國際組織與多邊組織，還主要處在歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的主導(dǎo)之下，中國的融入度和話語權(quán)都還明顯不足。正因為如此，通過擴(kuò)大開放提高中國與世界經(jīng)濟(jì)的融入度，是“十四五”期間的重要任務(wù)。不過，在這個深度整合過程中，如何把握整合的節(jié)奏、結(jié)構(gòu)性選擇以及由此帶來的風(fēng)險，是需要密切關(guān)注的，這包括過度依賴全球價值鏈、創(chuàng)新鏈可能帶來的“卡脖子”問題，海外投資的安全性保障，因合規(guī)要求帶來的結(jié)構(gòu)性改革壓力，以及健全外商投資國家安全審查、反壟斷審查、國家技術(shù)安全清單管理、不可靠實體清單等制度等方面。

（三）實施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開放

“十四五”期間進(jìn)一步擴(kuò)大開放，意味著實施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開放。（1）實施更大范圍的開放，就是要優(yōu)化對外開放的空間布局，包括加快自貿(mào)試驗區(qū)、自由港等對外開放高地建設(shè)；（2）實施更寬領(lǐng)域的開放，就是要大幅放寬市場準(zhǔn)入，包括在更多領(lǐng)域允許外資控股或獨資經(jīng)營等；（3）實施更深層次的開放，就是要推動貿(mào)易和投資自由化便利化，包括健全外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理等制度。

這些新內(nèi)容意味著擴(kuò)大開放重心的變化，即從之前商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，更加突出規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度層面的開放。這是習(xí)近平總書記在2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出的新要求，是更深層次開放的核心要義。制度型開放必然要求大力推進(jìn)制度變革與創(chuàng)新，在開放領(lǐng)域推動國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。

1.營造更加市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。2019年10月，世界銀行《全球營商環(huán)境報告2020》顯示，中國營商環(huán)境排名大幅提升15位，名列全球第31位，連續(xù)兩年入列全球優(yōu)化營商環(huán)境幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體(World Bank,2019)。我國出臺了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，并于2020年1月1日起實施。一方面，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，進(jìn)一步開放市場、完善“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”管理制度，統(tǒng)籌強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)與產(chǎn)權(quán)保護(hù)，調(diào)整政府補(bǔ)貼、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等；適應(yīng)和對接零關(guān)稅、零補(bǔ)貼、零壁壘等未來經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化的大趨勢直面關(guān)稅制度、政府采購公開化等問題。另一方面，以強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)性地位為重點實現(xiàn)市場化改革新突破。全面清理妨礙公平競爭的產(chǎn)業(yè)政策，更多采取市場化的手段；確立競爭中性原則，深化國企改革；推動產(chǎn)業(yè)政策向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)市場監(jiān)管的重點由一般市場行為監(jiān)管向公平競爭審查的轉(zhuǎn)變。

2.形成更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對外開放。對外開放是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動力，我們要努力形成更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對外開放。推動對外開放繼續(xù)往更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的方向走，應(yīng)從量、質(zhì)和制度規(guī)則三個方面下功夫。一是擴(kuò)大對外開放規(guī)模。持續(xù)擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易規(guī)模，發(fā)展特色服務(wù)貿(mào)易；實行積極進(jìn)口政策，利用好中國國際進(jìn)口博覽會等貿(mào)易促進(jìn)平臺，向全球擴(kuò)大市場開放，擴(kuò)大中國對各國高質(zhì)量商品和服務(wù)的進(jìn)口。二是提高對外開放質(zhì)量。穩(wěn)步提高出口商品的附加值，優(yōu)化資本品、消費品貿(mào)易結(jié)構(gòu)和貿(mào)易方式；促進(jìn)跨境電商等貿(mào)易新業(yè)態(tài)發(fā)展，提升外貿(mào)綜合服務(wù)數(shù)字化水平；推動服務(wù)外包向高技術(shù)、高附加值、高效益方向發(fā)展，助推服務(wù)外包轉(zhuǎn)型升級；鼓勵外資投向新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域；深化同“一帶一路”參與國家的貿(mào)易合作，優(yōu)化貿(mào)易的國際市場和國內(nèi)區(qū)域布局。三是完善對外開放制度。進(jìn)一步發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度創(chuàng)新作用，深化管理體制改革；進(jìn)一步降低關(guān)稅和制度性成本，繼續(xù)縮減外商投資負(fù)面清單，提升貿(mào)易投資便利化水平；進(jìn)一步健全“一帶一路”相關(guān)投資政策和服務(wù)體系；進(jìn)一步強(qiáng)化與國際通行規(guī)則的對接，推動構(gòu)建公正、合理、透明的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，推動對世界貿(mào)易組織進(jìn)行必要改革。

3.推動服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放。“十四五”期間應(yīng)加快推進(jìn)服務(wù)業(yè)市場的全面開放，強(qiáng)化服務(wù)業(yè)內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)對接、資格互認(rèn)，降低服務(wù)貿(mào)易邊境內(nèi)壁壘。以中歐、中日韓及亞太區(qū)域一體化為重點，加快構(gòu)建以服務(wù)貿(mào)易為重點的雙邊、多邊自貿(mào)網(wǎng)絡(luò)。穩(wěn)步擴(kuò)大金融市場和機(jī)構(gòu)開放，加快電信、教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域開放進(jìn)程，放寬外資股比例限制。鼓勵跨國公司在華設(shè)立地區(qū)總部、研發(fā)中心、采購中心、財務(wù)管理中心等功能性機(jī)構(gòu)，與國內(nèi)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)聯(lián)合開展技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化推廣。

4.以“一帶一路”倡議為抓手，重塑全球經(jīng)貿(mào)與地緣政治格局。依托“一帶一路”倡議，加大對發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家援助力度，促進(jìn)縮小南北發(fā)展差距。推動“一帶一路”產(chǎn)能合作與服務(wù)貿(mào)易相融合。通過更加市場化、制度化方式來保證和提高我國在“一帶一路”沿線國家的投資安全與投資收益率。在“一帶一路”建設(shè)中更多地使用人民幣來計價與結(jié)算，依托“一帶一路”倡議推動人民幣的區(qū)域化、國際化發(fā)展。推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)與相關(guān)國家發(fā)展戰(zhàn)略以及市場、產(chǎn)業(yè)、項目有效對接，打造全方位互聯(lián)互通新格局，聚焦重點國家和重點項目深耕細(xì)作。總之，在實施“一帶一路”倡議中遵循共商共建共享原則，努力實現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，打造國際合作新平臺，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的開放新局面，重塑全球經(jīng)貿(mào)與地緣政治格局。

5.自由貿(mào)易試驗區(qū)為迎接國際規(guī)則的重塑未雨綢繆。目前，我國已與25個國家和地區(qū)簽署了17個自貿(mào)協(xié)定，自貿(mào)伙伴遍及亞洲、拉美、大洋洲、歐洲和非洲。2019年，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》（RCEP）15個成員國整體上結(jié)束談判，標(biāo)志著世界上人口最多、成員結(jié)構(gòu)最多元、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮淖再Q(mào)區(qū)建設(shè)取得了重大突破。首次采取負(fù)面清單方式開展中日韓自貿(mào)區(qū)談判，自貿(mào)區(qū)建設(shè)邁入高標(biāo)準(zhǔn)的“負(fù)面清單”時代。我國應(yīng)該以對標(biāo)國際基本經(jīng)貿(mào)規(guī)則為導(dǎo)向，加快自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)程，實現(xiàn)對外開放新高地的重大突破，盡快形成新型開放大國高水平開放的新布局。高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，充分發(fā)揮上海臨港新片區(qū)等示范引領(lǐng)作用，賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，以制度創(chuàng)新為核心，持續(xù)深化首創(chuàng)性、差別化改革探索，加強(qiáng)改革試點經(jīng)驗復(fù)制推廣，充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)的改革開放試驗田作用。建立健全海南分步驟分階段建設(shè)自由貿(mào)易港政策和制度體系，加快探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強(qiáng)的對外開放高地。推動與世界主要經(jīng)濟(jì)體商建自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)程，不斷擴(kuò)大自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍，加快形成立足周邊、輻射“一帶一路”沿線地區(qū)、面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

6.積極參與全球治理體系變革。開放型經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上要求權(quán)利與責(zé)任的對等性、國際規(guī)則的透明性、全球治理的公平性。國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則與治理結(jié)構(gòu)正處于重構(gòu)的關(guān)鍵期，我國應(yīng)防止被排除在多邊貿(mào)易體制與全球規(guī)則重構(gòu)之外，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)。我國應(yīng)該推動完善國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，與國際社會一道共同構(gòu)建以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體系，維護(hù)多邊貿(mào)易體制的權(quán)威性和有效性。贊成對世界貿(mào)易組織進(jìn)行必要改革，關(guān)鍵是要維護(hù)開放、包容、非歧視等世界貿(mào)易組織核心價值和基本原則，保障發(fā)展中國家發(fā)展利益和政策空間。

三、從制度層面改善收入分配

無論是美國“中產(chǎn)階級消失”導(dǎo)致的占領(lǐng)華爾街運動，拉美民粹主義盛行導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會動蕩，還是《21世紀(jì)資本論》在全球范圍內(nèi)引起的高度關(guān)注，都充分反映出收入分配作為“世紀(jì)性問題”，關(guān)系到國家的長治久安。我國的收入分配狀況盡管好于拉美國家，但與同樣取得快速增長佳績的東亞經(jīng)濟(jì)體相比，還有差距。從國民收入分配格局看，居民可支配收入與人均GDP差距過大，勞動者報酬呈下降態(tài)勢（參見圖4）。與此同時，居民收入差距、財富差距仍然較大，且這些年并未有較大改觀，一些研究表明收入分配狀況甚至出現(xiàn)了惡化。這既形成了擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費的障礙，也帶來民粹興起、“仇富”和社會不安定因素。由此，收入分配成為“十四五”時期繞不開的緊迫任務(wù)和完善我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要內(nèi)容。

需要強(qiáng)調(diào)的是，改善收入分配是分蛋糕的問題，會觸及各方利益，涉及全面的制度調(diào)整，不是僅僅靠稅收、轉(zhuǎn)移支付等手段就能夠解決的。

（一）提高勞動者報酬比重

勞動力市場的初次分配效應(yīng)在遞減。隨著農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移速度減慢，城鄉(xiāng)就業(yè)擴(kuò)大和資源重新配置都不再像以往那樣以急風(fēng)暴雨式的節(jié)奏進(jìn)行，勞動密集型制造業(yè)的比較優(yōu)勢也加速減弱，國際貿(mào)易以發(fā)達(dá)國家為主要對象的特點也趨于淡化。相應(yīng)地，勞動力市場機(jī)制的初次分配功能既不再能夠單獨解決收入分配問題，也不足以解決民生領(lǐng)域面臨的其他問題。需要從以下幾個方面入手，努力提高勞動者報酬比重：（1）繼續(xù)實現(xiàn)居民收入增速與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度同步、勞動報酬增長與勞動生產(chǎn)率提高同步；同時，在平衡資本與勞動的分配關(guān)系上做文章，即完善要素市場環(huán)境和機(jī)制，破除市場的壟斷和價格扭曲，消除市場分割和身份歧視，增加公平機(jī)會和競爭。（2）改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。推動超大、特大城市調(diào)整完善積分落戶政策，探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)。放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。（3）建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，促進(jìn)農(nóng)民向工業(yè)部門和城市的合理流動，根據(jù)效率原則配置勞動力資源。（4）深化工資制度改革，健全最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、工資集體協(xié)商和企業(yè)薪酬調(diào)查制度，促進(jìn)中低收入職工工資合理增長。

（二）加大再分配調(diào)節(jié)力度

國際比較發(fā)現(xiàn)，我國的收入再分配力度要小于OECD國家。剔除OECD國家中收入差距較大的智利和墨西哥，這些高收入國家較為合理的收入分配狀況實際上是在再分配之后才形成的。例如，經(jīng)過稅收和轉(zhuǎn)移性支付，這些國家的基尼系數(shù)從平均0.473下降到0.306，降低幅度高達(dá)35.3%。而我國再分配政策使得收入差距的基尼系數(shù)僅縮小10%左右（蔡昉，2020）。因此，“十四五”時期必須進(jìn)一步加大收入再分配調(diào)節(jié)力度：健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)，完善直接稅制度并逐步提高其比重；將保障性住房納入公共財政范疇，開征房地產(chǎn)稅；穩(wěn)步提高社會保障統(tǒng)籌層次和水平，建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度；完善相關(guān)制度和政策，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關(guān)系。

（三）糾正金融抑制對居民財產(chǎn)性收入的侵蝕

盡管隨著近些年金融的大發(fā)展，我國居民財產(chǎn)性收入有所上升，但總體上占比還偏低，群體間的差距也偏大。居民財產(chǎn)性收入與一國的金融市場和制度安排有著直接關(guān)系。我國長期以來由發(fā)展型政府主導(dǎo)的金融抑制政策，其初衷是加速動員資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展，但由此也帶來對居民財產(chǎn)性收入的侵蝕。金融抑制不僅表現(xiàn)在官方利率長期遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場利率，而且表現(xiàn)在國有銀行的壟斷地位和門檻準(zhǔn)入方面。對存款利率上限的管制，雖然一定程度上降低了國有企業(yè)的投資成本，也使得中國銀行業(yè)的不良貸款率恢復(fù)至正常水平，但扭曲的資本價格除了誤導(dǎo)投資外，也對居民收入產(chǎn)生了負(fù)面影響，使得居民儲蓄存款收益大幅下降。金融抑制政策形成了一種居民補(bǔ)貼企業(yè)和地方政府的財富分配機(jī)制，居民財產(chǎn)性收入受到侵蝕，企業(yè)和地方融資平臺卻得到“補(bǔ)貼”，銀行業(yè)長期扮演著“劫貧濟(jì)富”的角色。為糾正金融抑制對居民財產(chǎn)性收入的侵蝕，需要減少政府對金融資源定價和分配的干預(yù)，進(jìn)一步推進(jìn)存款利率市場化，逐步放寬金融市場準(zhǔn)入條件，深化以銀行為主的金融體系改革，加快發(fā)展多層次資本市場，鼓勵金融產(chǎn)品創(chuàng)新，開發(fā)適宜投資需求的金融產(chǎn)品，拓寬居民利息、股息、紅利、租金、保險等財產(chǎn)性增收渠道。

（四）提高國有資本及其收益對公共財政的貢獻(xiàn)

國有資本收益上繳是國際慣例。我國的國有資本或國有企業(yè)還享有“結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢”：一方面在稅收、信貸、產(chǎn)業(yè)政策方面享受特別的優(yōu)惠政策；另一方面在市場準(zhǔn)入和政府隱性擔(dān)保方面具有社會資本所不可比擬的特權(quán)。不少國有資本收益特別是一些壟斷國有企業(yè)的利潤在某種意義上相當(dāng)于“權(quán)力租”，即其收益來自壟斷牌照和政府賦予的特權(quán)。國有資本性質(zhì)是全民所有，國有資本收益不能歸于某個企業(yè)或某個群體，而應(yīng)歸于全社會。因此，一方面，要提高國有資本收益上繳公共財政的比例；另一方面，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保賬戶。

2014年底，財政部提出要完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政的比例，在2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。2017年進(jìn)一步提出劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金。2019年全面推開將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)10%國有股權(quán)，劃轉(zhuǎn)至社保基金會和地方相關(guān)承接主體，并作為財務(wù)投資者，依照規(guī)定享有收益權(quán)等權(quán)利。截至2019年底，中央層面已經(jīng)完成四批81家中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金的工作，劃轉(zhuǎn)的國有資本是1.3萬億元，地方層面劃轉(zhuǎn)的工作也正在積極地推進(jìn)。提高國有資本收益上繳比例以及劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保賬戶，絕非救急的權(quán)宜之策，而是實踐社會分紅理論、增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)社會公平的長期性、機(jī)制性的制度安排。

（五）落實農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利

縮小城鄉(xiāng)收入差距是改善收入分配的重要方面。農(nóng)民在過去的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化中做出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，因此，在未來的現(xiàn)代化征程中，不能再走犧牲農(nóng)民的老路。農(nóng)民走出農(nóng)村到城鎮(zhèn)就業(yè)，固然是提高收入的一條途徑，但更重要的是在市場化推進(jìn)過程中，對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)比較模糊，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。有專家解釋說，農(nóng)民土地的承包權(quán)在一定程度上相當(dāng)于所有權(quán)，但這只能說是“相當(dāng)于”，畢竟不是最終的所有權(quán)。在土地產(chǎn)權(quán)仍然比較模糊的情況下，存在著土地收益如何分配的難題。土地制度改革的核心在于如何保護(hù)好農(nóng)民的利益。這恐怕是農(nóng)民改變自己命運的最后一次機(jī)會。如果土地都市場化了，但是土地增值收益卻跟農(nóng)民沒有關(guān)系或少有關(guān)系，這將是巨大的失誤，我們也失去了消除城鄉(xiāng)收入差別的重要機(jī)會。因此，《土地管理法》的修訂，以及在推進(jìn)土地要素市場化配置體制機(jī)制改革過程中，要深化農(nóng)村土地制度改革，推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)、置換方式創(chuàng)新，讓農(nóng)村居民合理分享土地升值收益，真正將農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利落實到位。

四、市場經(jīng)濟(jì)法治化的核心在法治政府

法治，是治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托。國家治理要達(dá)成現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)向，依法治理是不可或缺的一個重要方面，這也是把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的題中之義。40余年來市場化取向的改革取得了卓越的成就，中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在逐步發(fā)展和完善。但市場化的推進(jìn)特別是市場經(jīng)濟(jì)“野蠻生長”也帶來不少問題，而這些問題很多是法治缺失和制度不健全造成的。“十四五”時期圍繞高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，勢必要求市場經(jīng)濟(jì)的法治化建設(shè)有實質(zhì)性的進(jìn)展。這里法治化的重點在于正確處理好政府-市場關(guān)系，特別是通過法治化的方式，將“發(fā)揮市場的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用”從制度上固定下來。市場經(jīng)濟(jì)法治化的核心在法治政府。

（一）從“野蠻生長”的市場經(jīng)濟(jì)到法治經(jīng)濟(jì)

就市場經(jīng)濟(jì)幾百年的發(fā)展史而言，“野蠻生長”是一個必經(jīng)的階段。美國“鍍金時代”（大約從19世紀(jì)70年代至19世紀(jì)末20世紀(jì)初）的野蠻生長一方面帶來經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，成為美國經(jīng)濟(jì)趕超英國的關(guān)鍵時期；另一方面催生出一大批具有國際影響力的壟斷企業(yè)和社會腐敗。因此，有學(xué)者指出，“在經(jīng)濟(jì)集中和社會失范、大企業(yè)的出現(xiàn)和小企業(yè)沒落之間不可避免的沖突，貫穿了19世紀(jì)晚期大多數(shù)主要的監(jiān)管和法律變化”（費希拜克等，2007）。

法治是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)有效運作的制度保障，一般通過兩個作用渠道：第一個作用渠道是對公權(quán)力的約束，即約束政府，約束的是政府對經(jīng)濟(jì)活動的任意干預(yù)；第二個作用渠道是對私權(quán)利的約束，即規(guī)范經(jīng)濟(jì)人行為，其中包括產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)，合同和法律的執(zhí)行，公平裁判，維護(hù)市場競爭。這通常要靠政府在不直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的前提下以經(jīng)濟(jì)交易中第三方的角色來操作，起到其支持和增進(jìn)市場的作用。如果沒有法治的這兩個作用渠道為制度保障，產(chǎn)權(quán)從根本上說是不安全的，企業(yè)不可能真正獨立自主，市場不可能形成競爭環(huán)境并高效率運作，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也不會是可持續(xù)的（錢穎一，2000）。

黨的十八屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)，“社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向”，并要求全社會“強(qiáng)化規(guī)則意識，倡導(dǎo)契約精神”。

區(qū)分好的市場經(jīng)濟(jì)與壞的市場經(jīng)濟(jì)的一個重要標(biāo)準(zhǔn)是有沒有法治保障。缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)，壟斷盛行，腐敗猖獗，操縱市場，虛假廣告，產(chǎn)品質(zhì)量問題，食品安全問題，違規(guī)排污問題，等等，這些既是市場經(jīng)濟(jì)野蠻成長時期的弊病，也是壞的市場經(jīng)濟(jì)的重要表現(xiàn)。這些問題，說到底都是與市場規(guī)制與法治化不健全密切相關(guān)。針對有些問題，中國政府部門專門出臺了相關(guān)文件和政策，但還沒有落實到法律文本和制度保障；有些方面盡管有法律條文，但在執(zhí)行過程中往往存在偏差，如對非公財產(chǎn)的保護(hù)。法治不健全體現(xiàn)的是政府在（作為公共品的）法治供給方面的不足。圖5顯示，中國的法治指數(shù)自1996年以來總體呈上升趨勢，從33.67上升到2018年的48.08（指數(shù)越高，表明法治狀況越好）。特別是2012年以來，法治指數(shù)一直保持著上升趨勢。但這樣的指數(shù)在全球排名卻仍然靠后，中國法治建設(shè)還有很長的路要走。

（二）現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)體系離不開法治保障

構(gòu)建現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)體系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是從“野蠻”市場經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)離不開法治保障，其中，至關(guān)重要的是產(chǎn)權(quán)界定保護(hù)以及促進(jìn)公平競爭。

1.依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)。加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，根本之策是全面推進(jìn)依法治國。產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基石，保護(hù)產(chǎn)權(quán)是堅持社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求。有恒產(chǎn)者有恒心，經(jīng)濟(jì)主體財產(chǎn)權(quán)的有效保障和實現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開放以來，通過大力推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，我國基本形成了歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律框架，全社會產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識不斷增強(qiáng)，保護(hù)力度不斷加大。但產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面也還存在不少問題：國有產(chǎn)權(quán)由于所有者和代理人關(guān)系不夠清晰，存在內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易等導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的問題；利用公權(quán)力侵害私有產(chǎn)權(quán)、違法查封扣押凍結(jié)民營企業(yè)財產(chǎn)等現(xiàn)象時有發(fā)生；知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力，侵權(quán)易發(fā)多發(fā)。解決這些問題，必須加快完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，依法有效保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和公民財產(chǎn)權(quán)。這里要強(qiáng)調(diào)的是推進(jìn)完善平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法律制度。加快推進(jìn)民法典編纂工作，完善物權(quán)、合同、知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律制度，清理有違公平的法律法規(guī)條款，將平等保護(hù)作為規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的基本原則。健全以企業(yè)組織形式和出資人承擔(dān)責(zé)任方式為主的市場主體法律制度，統(tǒng)籌研究清理、廢止按照所有制不同類型制定的市場主體法律和行政法規(guī)，開展部門規(guī)章和規(guī)范性文件專項清理，平等保護(hù)各類市場主體。加大對非公有財產(chǎn)的刑法保護(hù)力度。增強(qiáng)人民群眾財產(chǎn)財富安全感，增強(qiáng)社會信心，形成良好預(yù)期，增強(qiáng)各類經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力，維護(hù)社會公平正義，保持經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展和國家長治久安。加大知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。高質(zhì)量發(fā)展的一個重要特征是創(chuàng)新驅(qū)動，因此，如何通過保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，呵護(hù)和激勵創(chuàng)新的積極性尤為關(guān)鍵。一是要進(jìn)一步完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，合理降低入罪門檻，逐步確立對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的懲罰性賠償機(jī)制，以對潛在的侵權(quán)行為造成威懾與遏制，完善侵權(quán)后的強(qiáng)制補(bǔ)救措施，包括侵權(quán)強(qiáng)制令、損害賠償、銷毀貨物等制度。二是要加大保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的執(zhí)法力度，相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)著力建立更加透明的工作程序和工作規(guī)范，細(xì)化規(guī)則，嚴(yán)格防范執(zhí)法的隨意性和選擇性。三是要盡可能減少政府出于推動技術(shù)創(chuàng)新的好意而對專利等進(jìn)行簡單化的干預(yù)或?qū)⑵渑c特定的產(chǎn)業(yè)政策或人才政策掛鉤，應(yīng)逐步完善對其的市場化激勵，使得市場力量成為專利數(shù)量及質(zhì)量提升的主要推動力。四是要研究體制內(nèi)科技人員的人力資本產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)問題，從有利于創(chuàng)新發(fā)展和國家競爭力提升角度制定出適宜的相關(guān)法律制度，釋放科研人員的創(chuàng)新活力。

2.維護(hù)公平競爭。公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的核心。要強(qiáng)化競爭政策在國家政策體系中的基礎(chǔ)性地位，健全競爭政策體系，完善競爭法律制度，明確競爭優(yōu)先目標(biāo)，建立政策協(xié)調(diào)機(jī)制，倡導(dǎo)競爭文化，推動競爭政策有效實施。

一是強(qiáng)化反壟斷法實施來落實競爭政策。針對我國反壟斷實踐中的問題，應(yīng)著力從兩個方面完善反壟斷法規(guī)范體系：第一，對《反壟斷法》本身的規(guī)范進(jìn)行完善，如《反壟斷法》實施中爭議較大的縱向壟斷協(xié)議、豁免、經(jīng)營者集中應(yīng)報未報處罰力度等內(nèi)容予以完善；第二，將實踐中業(yè)已取得良好反響的競爭政策轉(zhuǎn)化為《反壟斷法》相關(guān)內(nèi)容，將其基礎(chǔ)性地位在《反壟斷法》中予以鞏固、強(qiáng)化，并盡快將公平競爭審查制度法制化為《反壟斷法》的有機(jī)組成部分，以增強(qiáng)其實用性和規(guī)范性。

二是整合執(zhí)法職責(zé)、優(yōu)化《反壟斷法》實施。2018年3月出臺的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》整合了原國家工商行政管理總局、國家發(fā)展和改革委員會和商務(wù)部三個機(jī)構(gòu)所享有的反壟斷執(zhí)法權(quán)，并組建國家市場監(jiān)督管理總局，由其統(tǒng)一行使反壟斷執(zhí)法權(quán)。從形式上看，我國反壟斷執(zhí)法實現(xiàn)了機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，但機(jī)構(gòu)統(tǒng)一并不意味著執(zhí)法就能夠有效整合，實現(xiàn)執(zhí)法統(tǒng)一，即規(guī)范理解和適用的一致性、相同行為定性統(tǒng)一等內(nèi)在制度要求。這實際上仍有很長的路要走，其中，最為典型的是《反壟斷法》配套制度因此前多機(jī)構(gòu)執(zhí)法而出現(xiàn)同一法條不同機(jī)構(gòu)出臺規(guī)章細(xì)化，因而難免出現(xiàn)不一致的情形，客觀上需要盡快改進(jìn)，但顯然不可一蹴而就。因此，應(yīng)盡快厘清、優(yōu)化國務(wù)院國家市場監(jiān)督管理總局內(nèi)部的反壟斷執(zhí)法職責(zé)分工，統(tǒng)籌、加強(qiáng)《反壟斷法》的配套規(guī)章、指南的起草工作，并依此不斷完善《反壟斷法》實施機(jī)制（黃勇，2018）。

三是實施公平競爭審查制度。公平競爭審查制度旨在解決政府干預(yù)過多、干預(yù)不合理而損害競爭的問題，保障各類市場主體平等地使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭。它是由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)通過分析、評價擬訂中或現(xiàn)行公共政策可能或已經(jīng)產(chǎn)生的競爭影響，提出不妨礙政策目標(biāo)實現(xiàn)而對競爭損害最小替代方案的制度。從歐盟等成熟市場經(jīng)濟(jì)體實踐來看，大多確立了“競爭政策優(yōu)先于其他政策”的基本原則，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了對立法和有關(guān)政策進(jìn)行競爭審查的制度，如審查對象有損公平競爭，應(yīng)予以調(diào)整或廢止。我國通過多年的實踐，此等制度取得了良好的效果。該制度可以對尚未出臺的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)、部門規(guī)章等進(jìn)行審查，可以對包含產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的各項經(jīng)濟(jì)政策可能產(chǎn)生的排除、限制競爭效果進(jìn)行評估并調(diào)整，最大限度防止其對競爭帶來的不利影響，消除區(qū)域貿(mào)易壁壘，從而推動全面深化改革。

四是將公平競爭審查制度法制化與反壟斷法修訂相結(jié)合，將競爭政策以及作為其實踐機(jī)制的公平競爭審查制度寫進(jìn)反壟斷法并在總則中將其明確作為市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則，以增強(qiáng)公平競爭審查制度的剛性和強(qiáng)制力，從而真正實現(xiàn)維護(hù)公平競爭的政策功能。

（三）市場經(jīng)濟(jì)法治化的核心在法治政府

“更好發(fā)揮政府作用”是完善國家治理的重要方面，需要國家能力（state capacity）與法治政府的共同支撐。缺乏國家能力，難以推進(jìn)國家治理；國家能力不受約束，則會形成對市場和社會的侵蝕。因此，要用法治政府來對國家能力進(jìn)行約束和制衡，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，提升國家治理效能。

1.法治政府是“有限政府”與“有為政府”的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，政府要在法定范圍內(nèi)履行職能與行使權(quán)力，不得越權(quán)。其中，最重要的是明確政府的權(quán)力邊界。這是“有限政府”的要求。“有限政府”表明政府不是全能的政府，不能無事不管、無孔不入、無所不能，政府的活動范圍要有邊界，需要科學(xué)劃分政府與市場、政府與社會、政府與公民的界限，并依法確定下來；政府的權(quán)力來自法律的授予，即權(quán)自法出、職權(quán)法定；政府的活動要限定在法律的范圍內(nèi)，受到法律制約，不能超出法定的范圍、不能不受法律的限制，否則就會損害公共利益或侵害公民的合法權(quán)益，就可能破壞市場公平競爭的秩序。另一方面，政府要積極履行職責(zé)，不得失職。這是“有為政府”的要求。“有為政府”是指政府對其職能范圍內(nèi)的事項，應(yīng)該管住和管好，積極作為，提高效能，提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，更好地滿足社會公眾的需求。這包括提供社會公平、正義、安全等公共品，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。這些既是政府積極履職的范圍，也是政府不得失職的所在。

2.法治政府建設(shè)與轉(zhuǎn)變政府職能相輔相成。政府職能是政府行政活動的靈魂，有限政府與有為政府的有機(jī)統(tǒng)一對轉(zhuǎn)變政府職能提出了要求。“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓政府在法治軌道上運行”，要從政府職能轉(zhuǎn)變抓起，促使政府依法做正確的事和正確做事。改革開放以來的歷次機(jī)構(gòu)改革中，政府職能轉(zhuǎn)變都是重點。雖然取得了一定成效，但總體上看，“重微觀、輕宏觀”“重審批、輕監(jiān)管”“重管理、輕服務(wù)”的問題尚未真正解決，政府與市場、政府與社會的關(guān)系還未完全理順，“越位、缺位、錯位”現(xiàn)象仍然存在，改革的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效還需增強(qiáng)。總之，政府職能轉(zhuǎn)變還任重道遠(yuǎn)。因此，“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。要發(fā)揮法治對轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用，既要重視通過制定新的法律法規(guī)來固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果，引導(dǎo)和推動轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙。”

3.規(guī)范重大行政決策程序是法治政府建設(shè)的重要抓手。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)法治政府建設(shè)，健全依法決策機(jī)制。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，將行政機(jī)關(guān)的重大決策納入規(guī)范化、法治化軌道運行，將有力加快法治政府建設(shè)進(jìn)程，讓全社會享受到科學(xué)民主依法決策帶來的高質(zhì)量社會治理和發(fā)展成果。其意義在于：（1）規(guī)范重大行政決策程序是加快建設(shè)法治政府的迫切需要。行政決策是行政權(quán)力運行的起點，規(guī)范行政決策行為是建設(shè)法治政府的前端，是規(guī)范行政權(quán)力的重點。（2）規(guī)范重大行政決策程序是推進(jìn)科學(xué)民主依法決策的必然要求。推進(jìn)行政機(jī)關(guān)科學(xué)民主依法決策，迫切需要規(guī)范重大行政決策程序，明確重大行政決策事項、主體、權(quán)限、程序和責(zé)任，著力推動重大行政決策的法治化，以科學(xué)、剛性的決策制度約束規(guī)范決策行為，努力控制決策風(fēng)險，及時糾正違法不當(dāng)決策，切實提高決策質(zhì)量。（3）規(guī)范重大行政決策程序是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會公平正義的重要保障。重大行政決策往往對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重大影響，涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，這就要求決策機(jī)關(guān)在決策中要妥善處理各方利益訴求，堅決把維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和促進(jìn)社會公平正義擺在更加重要的位置，確保決策能夠得到人民群眾的廣泛認(rèn)同和支持，確保改革發(fā)展成果能夠公平惠及人民群眾。

本文節(jié)選自《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2020年第5期