作者簡介：胡偉，男,中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所博士后,副研究員（北京 100044）。于暢，男,中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所博士后（北京 100044）。

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。黨的十八大以來，中國推出一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)空間布局更為優(yōu)化；黨的十九大明確指出“進(jìn)入新時(shí)代，更加突出的問題是發(fā)展的不平衡不充分，這已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素”，并提出“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，沿邊開發(fā)開放是重要一環(huán)，隨著“一帶一路”建設(shè)逐年取得突破性進(jìn)展，沿邊大通道建設(shè)快速推進(jìn)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)再次站在了謀求跨越式發(fā)展的新起點(diǎn)，對于維護(hù)沿邊穩(wěn)定與推動(dòng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性更加凸顯。

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)作為沿邊開放的重要載體和平臺(tái)，在提升沿邊開放水平、增進(jìn)與周邊國家經(jīng)濟(jì)合作交流、打造邊疆經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)、促進(jìn)邊境地區(qū)民族團(tuán)結(jié)與社會(huì)穩(wěn)定等方面作出了重要貢獻(xiàn)。經(jīng)過20多年的發(fā)展，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)逐漸發(fā)展成為沿邊開發(fā)開放的前沿陣地，在促進(jìn)沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化毗鄰地區(qū)合作方面發(fā)揮了良好的“地緣優(yōu)勢”作用。但由于其地緣特征的特殊性，以及早期核準(zhǔn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)面積與選址時(shí)缺少足夠的前瞻性規(guī)劃，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀未能很好地適應(yīng)全方位開放型經(jīng)濟(jì)新格局，在中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的探索與引領(lǐng)作用日趨甚微。系統(tǒng)梳理邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展歷程、特征及其所面臨的發(fā)展困境，不僅有助于完善中國沿邊開發(fā)開放思路，對構(gòu)建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制也有獨(dú)特的現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值。

一、文獻(xiàn)綜述

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)被學(xué)界認(rèn)為是繼經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等以來城市開發(fā)的又一種形式，是沿邊地區(qū)邁向國際性開發(fā)與合作的標(biāo)志性動(dòng)作（林泉禮，1993），是沿邊經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)的先行區(qū)（黑河市經(jīng)濟(jì)研究中心，1994）。大部分研究均圍繞某個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)展開，其中以琿春邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的研究居多，如林泉禮（1993）從世界性大城市的目標(biāo)出發(fā)來構(gòu)思琿春邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的總體規(guī)劃；陳斌進(jìn)（1994）指出琿春邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是琿春市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，市里不僅成立了專門機(jī)構(gòu)（管委會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)局等），還建立了一些負(fù)責(zé)合作區(qū)開發(fā)的專業(yè)公司；周密（1994）認(rèn)為琿春邊境合作區(qū)建設(shè)宜先做區(qū)域環(huán)境影響評價(jià)，再進(jìn)行單項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)；隋清江（1994）、張愛珠（1996）認(rèn)為琿春邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)將成為圖們江國際合作開發(fā)的核心地帶，為圖們江各國自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展模式和思路方面提供借鑒。也有部分學(xué)者圍繞丹東邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（段文娟，2009；關(guān)尼亞，2011）、黑河邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（張硯清，1998）、博樂邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（王旭梅，2012）、伊寧邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（姚付龍，2012）、滿洲里邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（葉茹罕，2014）、綏芬河邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（馬龍泉，2015）等展開研究。與此同時(shí)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境影響評估開始受到學(xué)者關(guān)注（高峰，1994；周密，1995），戰(zhàn)成秀（2013）指出在未來邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展中必須強(qiáng)調(diào)生態(tài)化模式的建立。這些研究為順利推進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)提供了多維視角，也提出了一些切實(shí)可行的政策建議，為深化沿邊開發(fā)開放奠定了理論基礎(chǔ)。

然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)對邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的研究長期缺乏宏觀視角，直到21世紀(jì)以后才逐漸有學(xué)者從宏觀視角對邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的功能定位與發(fā)展方向進(jìn)行研究。田廣偉（2004）認(rèn)為邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)應(yīng)具有充當(dāng)沿邊開發(fā)增長極、發(fā)揮經(jīng)濟(jì)通道作用、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、強(qiáng)化服務(wù)體系建設(shè)、引導(dǎo)邊境貿(mào)易規(guī)范化發(fā)展、引導(dǎo)鄰國對等政策、促進(jìn)邊疆穩(wěn)定發(fā)展等七個(gè)方面的功能；周建松（2011）認(rèn)為邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)應(yīng)立足于中介服務(wù)功能、旅游功能、邊貿(mào)功能、合作平臺(tái)、生產(chǎn)加工等五大功能定位；周民良（2011）指出邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是典型的園區(qū)形態(tài)，應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展方向，把國家政策與地方努力結(jié)合起來。

“一帶一路”倡議提出以來，有學(xué)者圍繞“一帶一路”給邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)（牛建宏，2016；付永麗，2019）進(jìn)行分析，也有學(xué)者就“一帶一路”框架下邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)面臨的金融困境及對策（張文生，2016）、“一帶一路”背景下邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略（鄔曉霞，2017）等展開研究，但這些研究仍或多或少地聚焦于個(gè)例展開。如陳衛(wèi)杰等（2019）創(chuàng)新性地對國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的空間治理與機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行了研究，并結(jié)合浦東新區(qū)的先行先試經(jīng)驗(yàn)，提出創(chuàng)新的解決思路和行動(dòng)策略，但仍未走出“以個(gè)例開展邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)研究”的窠臼。

總體來看，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)并未成為研究熱點(diǎn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)多從個(gè)例出發(fā)，側(cè)重剖析其所面臨的問題及發(fā)展路徑，缺少從國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的視角對邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)進(jìn)行高維審視，且鮮有文獻(xiàn)從全局視角就邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)進(jìn)行分析。胡超（2019）將邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)設(shè)置于中國改革開放進(jìn)程進(jìn)行歷史審視，就邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)歷程、共性特征與問題展開分析，首次為邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的研究提供全局視角，但更多地側(cè)重于全方位開放格局視角。因此，從新時(shí)代推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)形成更有效區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的內(nèi)在需求來看，從全局視角對邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)加以分析，不僅對于深入推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)有重要積極意義，對于優(yōu)化國土空間格局，加快形成更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制也有重要參考價(jià)值。

二、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展歷程

中國邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)始于1992年，截至當(dāng)前（2019年8月），中國已批準(zhǔn)設(shè)立國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)17個(gè)，具體包括：內(nèi)蒙古、廣西、云南、新疆、黑龍江、吉林、遼寧等省（區(qū)）地方。

從既有17個(gè)國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的批設(shè)時(shí)間來看，1992年是中國國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)元年，也是國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)設(shè)立的高峰期，這一年國務(wù)院先后批準(zhǔn)14個(gè)國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。在隨后的近20年間，國家層面暫停了國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的批設(shè)，直到2011年，才又重啟國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的批設(shè)，但這一時(shí)期不再批量設(shè)立，而是根據(jù)實(shí)際需要單點(diǎn)設(shè)立，2015年批設(shè)和龍邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)后進(jìn)入政策調(diào)整期，擬對新設(shè)國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的準(zhǔn)入條件、審核標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范和明確。

1.1992年集中批設(shè)

1992年，國務(wù)院先后批準(zhǔn)設(shè)立了廣西的憑祥、東興，云南的河口、畹町、瑞麗，新疆的伊寧、博樂、塔城，內(nèi)蒙古的滿洲里、二連浩特，黑龍江的黑河、綏芬河，吉林的琿春和遼寧的丹東14個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

1992年3月9日，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步對外開放黑河等四個(gè)邊境城市的通知》決定進(jìn)一步對外開放黑龍江黑河、綏芬河、吉林琿春和內(nèi)蒙古自治區(qū)滿洲里四個(gè)邊境城市，并提出“可在本市范圍內(nèi)劃出一定區(qū)域，興辦邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，以吸引內(nèi)地企業(yè)投資為主，舉辦對獨(dú)聯(lián)體國家出口的加工企業(yè)和相應(yīng)的第三產(chǎn)業(yè)”。在黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古各級(jí)政府的大力支持下，黑河邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、綏芬河邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、琿春邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、滿洲里邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)相繼經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立。

1992年6月9日，《國務(wù)院關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放問題的批復(fù)》明確指出，“同意進(jìn)一步開放伊寧、博樂、塔城三個(gè)邊境城市，實(shí)行國函〔1992〕21號(hào)文件賦予黑河等四個(gè)邊境城市的各項(xiàng)政策”。隨后不久，伊寧邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、博樂邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、塔城邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立；《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步對外開放南寧、昆明市及憑祥等五個(gè)邊境城鎮(zhèn)的通知》，對憑祥、東興、畹町、瑞麗、河口等五市（縣、鎮(zhèn)）的開放政策進(jìn)行具體規(guī)定，明確提出“允許在具備條件的市（縣，鎮(zhèn)）興辦邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”。由此，在廣西、云南各級(jí)政府的積極努力之下，憑祥邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、東興邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、畹町邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、瑞麗邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、河口邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立。

1992年7月7日，《國務(wù)院關(guān)于丹東市建立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的批復(fù)》同意丹東市在繼續(xù)實(shí)行沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)政策的同時(shí)，建立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。1992年7月30日，國務(wù)院決定進(jìn)一步對外開放二連浩特市，實(shí)行國務(wù)院賦予黑河等四個(gè)邊境開放城市的各項(xiàng)政策，在內(nèi)蒙古各級(jí)政府的積極支持下，二連浩特邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)由國務(wù)院批準(zhǔn)成立。

至此，中國在1992年集中批準(zhǔn)的國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)14個(gè)，分布在內(nèi)蒙古、吉林、遼寧、黑龍江、新疆、廣西、云南等7省（區(qū)），主要面向俄羅斯、蒙古、朝鮮、越南、緬甸、哈薩克斯坦等鄰國。

2.2011年后單點(diǎn)批設(shè)

時(shí)隔近20年之后，國家層面才相繼在2011年、2013年、2015年批準(zhǔn)設(shè)立吉木乃邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和龍邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

2011年9月6日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立吉木乃國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，明確要求：“將吉木乃國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)成為境內(nèi)外能源資源開發(fā)、加工生產(chǎn)制造、商品貿(mào)易、倉儲(chǔ)轉(zhuǎn)運(yùn)、國際物流采購的綜合經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧的開放示范區(qū)”。2013年9月23日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。在國務(wù)院關(guān)于設(shè)立臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的復(fù)函中提出：“將臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)成為集建材、農(nóng)產(chǎn)品等生產(chǎn)加工和物流、邊貿(mào)、旅游等功能于一體的綜合經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，形成沿邊地區(qū)參與國際競爭的新優(yōu)勢。”2015年3月3日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)吉林和龍市設(shè)立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，定名為和龍邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，實(shí)行現(xiàn)行邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的政策，和龍邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)將成為集加工、邊貿(mào)、旅游、物流等功能于一體的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域。

隨后，地方政府積極申報(bào)國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的熱情不減，一方面積極推動(dòng)新設(shè)國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，另一方面積極推動(dòng)省級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)設(shè)立與建設(shè)。2012年5月16日，云南省人民政府出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的若干意見》（云政發(fā)〔2012〕77號(hào)），明確指出：“省人民政府決定批準(zhǔn)麻栗坡（天保）、耿馬（孟定）、騰沖（猴橋）、孟連（勐阿）、瀘水（片馬）和勐臘（磨憨）為省級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，并積極爭取國家將其批準(zhǔn)為國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。”2015年11月，廣西壯族自治區(qū)商務(wù)廳在征求相關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上致函自治區(qū)政府辦公廳支持防城港市設(shè)立防城邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，并于2016年發(fā)布《關(guān)于爭取設(shè)立廣西防城邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的提案》（第20160246號(hào)），關(guān)于新設(shè)國家級(jí)防城邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的請示上報(bào)國務(wù)院，并由國務(wù)院批轉(zhuǎn)商務(wù)部辦理，但由于邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)進(jìn)入政策調(diào)整期，新設(shè)邊境經(jīng)濟(jì)合作的審批工作再次暫停。2018年12月，吉林省人民政府批復(fù)《關(guān)于申請?jiān)诩彩性O(shè)立省級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的請示》（通市政文〔2017〕55號(hào)）、《關(guān)于申報(bào)臨江省級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的請示》（白山政文〔2018〕43號(hào)），同意設(shè)立集安邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、臨江邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，納入省級(jí)開發(fā)區(qū)管理序列，享受省級(jí)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和優(yōu)惠政策。

三、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的政策支持

盡管國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的存在感不如國家級(jí)新區(qū)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，作為沿邊開發(fā)開放的重要窗口，國家層面對邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的政策支持持續(xù)深化，沿邊省（區(qū)）各級(jí)政府對邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的支持不斷升級(jí)。

1.國務(wù)院持續(xù)支持邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)

一是國務(wù)院多次發(fā)文支持邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展，確立國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)合并管理的方向。2008年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展問題的批復(fù)》（國函〔2008〕92）（以下簡稱《批復(fù)》），同意對國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，比照執(zhí)行中西部地區(qū)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款財(cái)政貼息優(yōu)惠政策。《批復(fù)》基本確立國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)合并管理的方向，理順了國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)劃轉(zhuǎn)至商務(wù)部管理后的政策支持思路。2011年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)興邊富民行動(dòng)規(guī)劃（2011—2015年）的通知》（國辦發(fā)〔2011〕28號(hào)），提出：“加快邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展，支持符合條件的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)擴(kuò)大規(guī)模和調(diào)整區(qū)位，支持符合條件的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)按現(xiàn)有程序向國務(wù)院申請?jiān)O(shè)立綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，建立東部沿海開發(fā)區(qū)與邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)對口協(xié)作機(jī)制。”

二是國務(wù)院在促進(jìn)省域（如云南、內(nèi)蒙古）開放的文件中特別注重邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展。2011年5月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于支持云南省加快建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡的意見》（國發(fā)〔2011〕11號(hào)），提出將建設(shè)臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)上升為國家沿邊開放戰(zhàn)略。6月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》，明確提出：“探索在巴彥淖爾等有條件的地區(qū)設(shè)立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，支持在符合條件的地區(qū)設(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)和保稅監(jiān)管場所。”

三是新時(shí)期將邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)作為沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放地區(qū)。2013年，國務(wù)院《關(guān)于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見》（國發(fā)〔2013〕50號(hào)）提出，“研究在條件比較成熟的邊境地區(qū)設(shè)立新的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕72號(hào)）提出邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是中國深化與周邊國家和地區(qū)合作的重要平臺(tái)，并將已批準(zhǔn)設(shè)立的17個(gè)國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)列入沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放名錄。

四是支持邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)開展“跨區(qū)”合作。為全面落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略各項(xiàng)任務(wù)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平和更高質(zhì)量邁進(jìn)。2019年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（國發(fā)〔2019〕11號(hào)），指出：“支持國家級(jí)經(jīng)開區(qū)與邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)開展合作，共同建設(shè)項(xiàng)目孵化、人才培養(yǎng)、市場拓展等服務(wù)平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。”

2.邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)納入開發(fā)區(qū)管理體系

一是商務(wù)部接過國務(wù)院特區(qū)辦接力棒。2007年12月，商務(wù)部印發(fā)《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建和諧開發(fā)區(qū)的指導(dǎo)意見》（商資發(fā)〔2007〕500號(hào)）將邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)納入開發(fā)區(qū)管理體系，在政策待遇上趨同于國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。2008年“大部制”改革之際，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的管轄單位由國務(wù)院特區(qū)辦劃歸商務(wù)部，商務(wù)部針對邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)開展了一系列調(diào)研工作，并醞釀對邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的鼓勵(lì)政策在土地、金融、稅收等方面給予更大力度的優(yōu)惠條件。從實(shí)際執(zhí)行情況來看，商務(wù)部對國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，比照執(zhí)行中西部地區(qū)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款財(cái)政貼息的優(yōu)惠政策（曲鳳杰，2011）。

二是商務(wù)部作為主管單位持續(xù)推出支持邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展的政策措施，推動(dòng)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與開發(fā)區(qū)政策趨同。2009年3月，商務(wù)部下發(fā)《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)又好又快發(fā)展的意見》（商資發(fā)〔2009〕84號(hào)），提出探索以跨境合作為突破口優(yōu)化整合和提升區(qū)域功能，以“外聯(lián)內(nèi)引”為手段加快推動(dòng)開放型產(chǎn)業(yè)向沿邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。2011年11月9—10日，全國國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)工作會(huì)議在廣州召開，時(shí)任商務(wù)部副部長王超提出要將邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)成為“提升沿邊開放水平、促進(jìn)對外合作交流、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要載體平臺(tái)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展、邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧的開放示范區(qū)”。112012年11月，商務(wù)部印發(fā)《國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)“十二五”發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）》，明確指出“十二五”期間，邊境合作區(qū)要繼續(xù)作為深化改革的“試驗(yàn)田”、擴(kuò)大開放的排頭兵、科學(xué)發(fā)展的引領(lǐng)者和社會(huì)和諧的示范區(qū)。

3.多部門聯(lián)合支持逐步形成強(qiáng)勁政策合力

2012年11月，商務(wù)部、財(cái)政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范和促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展的意見》（商資發(fā)〔2012〕421號(hào)）（簡稱《意見》），提出：“要將邊合區(qū)建設(shè)成為集雙邊貿(mào)易、加工制造、生產(chǎn)服務(wù)、物流采購等功能于一體的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，成為溝通國內(nèi)外資源、市場產(chǎn)業(yè)和資金的區(qū)域性節(jié)點(diǎn)，成為睦鄰友好、務(wù)實(shí)合作互利共贏的經(jīng)濟(jì)合作典范，成為提升沿邊開放水平、促進(jìn)對外合作交流、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要載體平臺(tái)，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定、社會(huì)和諧的開放示范區(qū)。”《意見》提出了財(cái)政支持、稅收減免、用地指標(biāo)、海關(guān)特殊監(jiān)管、勞務(wù)合作和工程承包、進(jìn)出口商品配額及金融信貸支持等10項(xiàng)鼓勵(lì)政策和支持措施。

4.地方政府積極推動(dòng)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)

2014年5月6日，云南省人民政府出臺(tái)《支持臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)若干政策》（云政發(fā)〔2014〕24號(hào)），從7個(gè)方面25條措施支持臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)。2016年7月，云南省人民政府《關(guān)于印發(fā)云南省沿邊地區(qū)開發(fā)開放規(guī)劃（2016—2020年）》（云政發(fā)〔2016〕55號(hào)），明確提出“加快建設(shè)瑞麗、畹町、河口、臨滄國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，穩(wěn)步發(fā)展騰沖（猴橋）、麻栗坡（天保）、孟連（勐阿）、瀘水（片馬）、勐臘（磨憨）省級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”；同時(shí)還要提升邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展水平，在國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)與擴(kuò)區(qū)移位等方面給予支持，提升省級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展能力的基礎(chǔ)上，積極爭取設(shè)立國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

與此同時(shí)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)也在積極行動(dòng)，如臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)在2016年11月印發(fā)《臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，對臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)所面臨的發(fā)展形勢及其發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，不僅重新明確了其發(fā)展定位和目標(biāo)，還編制了“十三五”時(shí)期重點(diǎn)項(xiàng)目投資計(jì)劃。

四、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與特征

隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)和全方位對外開放格局的逐步形成，區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略新機(jī)遇不斷釋放，沿邊地區(qū)正由開放末梢變?yōu)殚_放前沿，沿邊重點(diǎn)地區(qū)迎來助力國家發(fā)展戰(zhàn)略的高光時(shí)期，作為沿邊開發(fā)開放重要窗口的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)將更加凸顯“內(nèi)引外聯(lián)、東聯(lián)西出”的中樞功能。縱觀近30年來邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展歷程與成效，其主要特征表現(xiàn)在三個(gè)方面。

1.“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”管理日臻完善

一般來說，國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)一經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，地方政府會(huì)立即啟動(dòng)機(jī)構(gòu)設(shè)置并核定編制，作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)設(shè)立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)，管委會(huì)是上級(jí)政府設(shè)立的管理邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)并行使社會(huì)與經(jīng)濟(jì)職能的組織，主要負(fù)責(zé)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)與管理（胡超，2019），從其實(shí)際職責(zé)的執(zhí)行來看，管委會(huì)具有“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”屬性。縣（市）級(jí)政府往往比照其同級(jí)別設(shè)立管委會(huì)，如伊寧邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)規(guī)格于2013年由原來的副縣級(jí)升格為正縣級(jí)，為伊寧市人民政府的派出機(jī)構(gòu)；吉木乃邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理委員會(huì)則是正縣級(jí)全額事業(yè)單位；地市級(jí)政府則傾向于下調(diào)行政級(jí)別設(shè)立管委會(huì)，如丹東邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)由于與丹東新區(qū)合署辦公15，其行政級(jí)別是副廳級(jí)。

管委會(huì)的工作人員身份類型主要存在行政編制、事業(yè)編制、事業(yè)工勤編制三種，如伊寧邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)根據(jù)三定方案核準(zhǔn)行政編制22名，事業(yè)編制34名（含蘇拉宮15名），事業(yè)工勤編制3名。從管委會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)來看，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本圍繞規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資等核心職能設(shè)立，各邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)之間存在較大差異。比如吉木乃邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)僅有黨政辦公室、商務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)局和招商局；琿春邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委員會(huì)陸續(xù)組建了管委會(huì)辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)局、農(nóng)村工作委員會(huì)、財(cái)政局、工商物價(jià)局、勞動(dòng)人事局、土地分局、國稅分局、地稅分局、公安分局，并成立了黨工委和各局、委、辦基層黨組織。

由于邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)是當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)，往往不具備“全能”組織機(jī)構(gòu)，為明晰邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的地位，大多數(shù)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)都制定了地方性法規(guī)或管理?xiàng)l例，如《滿洲里邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理?xiàng)l例》（2010）明確指出：“滿洲里市人民政府在合作區(qū)設(shè)立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理委員會(huì)（以下簡稱合作區(qū)管委會(huì)），對合作區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。自治區(qū)人民政府、滿洲里市人民政府要根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，賦予合作區(qū)管委會(huì)相應(yīng)的管理權(quán)限；各有關(guān)部門要在職責(zé)范圍內(nèi)，配合合作區(qū)管委會(huì)工作，支持合作區(qū)管委會(huì)依法行使職權(quán)。”

2.發(fā)展強(qiáng)勁但尚未成為沿邊引擎

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)較好地發(fā)揮了地緣優(yōu)勢，利用國內(nèi)國外兩個(gè)市場、多種資源的優(yōu)勢開展經(jīng)貿(mào)合作，顯著帶動(dòng)了沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“十一五”時(shí)期，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的口岸基礎(chǔ)設(shè)施和通關(guān)能力得到進(jìn)一步完善與提升，對外經(jīng)貿(mào)和人員往來的形式與內(nèi)容持續(xù)得到豐富，與周邊國家的開放合作水平明顯提升，對外貿(mào)易和利用外資規(guī)模日益擴(kuò)大。2010年，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)進(jìn)出口總額達(dá)95億美元，實(shí)際利用外資達(dá)4.1億美元16。2014年，16個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（和龍邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)于2015年3月設(shè)立）實(shí)現(xiàn)地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值873.94億元，進(jìn)出口貿(mào)易總額944億元，實(shí)際利用外資27.73億元17。然而，與國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)相比，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)并沒有成為拉動(dòng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎（曲鳳杰，2011）。

3.積極尋求廣泛合作并取得成效

一是以PPP合作推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著PPP合作模式在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛推進(jìn)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)紛紛啟動(dòng)PPP項(xiàng)目，以此加速推動(dòng)合作區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2017年11月，二連浩特邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)啟動(dòng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目；2018年5月，和龍邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)啟動(dòng)高新技術(shù)孵化器二期工程PPP項(xiàng)目政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目；2018年6月，云之龍招標(biāo)集團(tuán)有限公司對憑祥邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)友誼關(guān)園區(qū)——寧明縣工業(yè)集中區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施二期工程PPP開展招標(biāo)合作。

二是積極爭取亞洲開發(fā)銀行（亞行）支持。2015年，吉木乃邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)從亞行貸款額約4000萬元；2018年12月，臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)利用亞行貸款基礎(chǔ)設(shè)施綜合發(fā)展項(xiàng)目正式獲亞行批準(zhǔn)，是云南唯一列入國家“一帶一路”建設(shè)的補(bǔ)充項(xiàng)目，也是亞行重點(diǎn)推動(dòng)的區(qū)域合作與一體化示范項(xiàng)目18。

三是深化與開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間的合作。第一，合署辦公。2007年，丹東邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)與臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)合署辦公，2013年，丹東臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)更名為丹東新區(qū)；2013年，伊寧邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)加掛伊寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)和伊寧蘇拉宮工業(yè)園管委會(huì)牌子。第二,區(qū)域交叉重疊。憑祥邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)由于與憑祥綜合保稅區(qū)有交叉重疊，從而深化了與保稅區(qū)之間的合作。第三，積極探索結(jié)對幫扶。2018年，經(jīng)商務(wù)部研究確定，青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與廣西憑祥邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)簽訂合作協(xié)議，建立結(jié)對幫扶，雙方將在規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資促進(jìn)、人才交流、信息互通等方面進(jìn)行深入合作，協(xié)作發(fā)展。

五、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)面臨五大主要問題

隨著新一輪對外開放加速推進(jìn)，以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略逐步落到實(shí)處，沿邊省（區(qū)）的發(fā)展空間越來越廣闊，沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迎來歷史新機(jī)遇，但也面臨諸多發(fā)展難題，集中表現(xiàn)在五個(gè)方面。

1.政策優(yōu)勢趨弱

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)由于遠(yuǎn)離國家經(jīng)濟(jì)中心，且其依托城市經(jīng)濟(jì)體量較小，能給予的支持較為有限，因而借助政策優(yōu)惠起步，是促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展的共同做法（周民良，2011）。為加快合作區(qū)建設(shè)，國務(wù)院制定了有別于沿海地區(qū)的政策體系，包括貼息貸款、稅收優(yōu)惠、財(cái)政定額返還等扶持政策，短期內(nèi)在沿邊地區(qū)形成了特色突出的政策高地。然而伴隨中國改革開放持續(xù)深化，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的政策優(yōu)勢面臨加速趨弱的困境。

推陳出新的沿邊開發(fā)開放新平臺(tái)持續(xù)擠壓邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的政策優(yōu)勢。沿邊地區(qū)相繼推出的開發(fā)開放平臺(tái)進(jìn)一步擠壓了邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的政策優(yōu)勢，如重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、沿邊經(jīng)濟(jì)開放特區(qū)、國際合作示范區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)等，往往伴隨著一系列更具針對性的特殊政策。

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略形成政策擠壓。在各邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的扶持政策體系中，財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠與減免是普遍性的做法，由于邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)處于西部和東北地區(qū)，在西部大開發(fā)、東北振興等區(qū)域戰(zhàn)略推出之前，其政策優(yōu)勢較為顯著，當(dāng)西部大開發(fā)、東北振興等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略陸續(xù)推出后，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)政策優(yōu)勢逐漸趨弱。

特色發(fā)展平臺(tái)與邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)形成強(qiáng)勁政策競爭。持續(xù)向沿邊地區(qū)挺近的國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)率先與邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)形成了強(qiáng)勁的政策競爭，緊隨其后的是逐步向內(nèi)地和沿邊省（區(qū)）布局的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家級(jí)新區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、綜合保稅區(qū)等再次與邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)形成強(qiáng)勁政策競爭。

2.發(fā)展空間受限

發(fā)展空間受限，紛紛迎來擴(kuò)區(qū)。大部分邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)成立于20世紀(jì)90年代初，最初核定的區(qū)域往往處于城市邊緣，且大多在沿邊開放城市，隨著城市化進(jìn)程向前推進(jìn)和城市建設(shè)加快，城市建設(shè)用地需求激增，大量擠占邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)用地，面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不斷增長的用地需求，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)紛紛加入擴(kuò)區(qū)行列。為解決邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受建設(shè)用地嚴(yán)重不足的制約問題，2009年起，憑祥市擬訂了憑祥邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)區(qū)域調(diào)整和擴(kuò)區(qū)方案并上報(bào)自治區(qū)人民政府，2010年，東興市擬訂了東興邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)區(qū)域調(diào)整和擴(kuò)區(qū)方案并上報(bào)國務(wù)院19；瑞麗邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)原區(qū)劃面積6平方千米，2013年12月經(jīng)德宏州委、州政府決定對瑞麗邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)進(jìn)行擴(kuò)區(qū)移位。

核準(zhǔn)面積與實(shí)際管轄面積懸殊。根據(jù)中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018年版），邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的核準(zhǔn)面積普遍偏小，面積最大的吉木乃邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)也僅14.39平方千米，面積最小的和龍邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不足1平方千米（僅0.76平方千米），17個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的總面積才97平方千米。根據(jù)商務(wù)部投資促進(jìn)事務(wù)局的資料顯示，17個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的實(shí)際管轄面積遠(yuǎn)超其核準(zhǔn)面積，達(dá)到575.77平方千米，接近核準(zhǔn)面積的6倍，實(shí)際管轄面積最大的遼寧丹東邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)因與丹東新區(qū)合署，以至其實(shí)際管轄面積達(dá)到117.96平方千米。伊寧邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的實(shí)際管轄面積劇增至110平方千米，包括尹寧高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和伊寧蘇拉宮工業(yè)園。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不僅存在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一、薄弱的問題，還存在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)遲滯等問題。在過去的十幾年間，邊境貿(mào)易所有邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)頻率最高的，其次是商貿(mào)物流和進(jìn)出口（加工），可見邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)幾乎都是圍繞其“邊境優(yōu)勢”而展開的，這一方面體現(xiàn)出邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)較好地發(fā)揮了地緣優(yōu)勢作用，但從另一方面來看，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并未能有效地依托其地緣優(yōu)勢進(jìn)行拓展，更多地停留在邊境貿(mào)易的初級(jí)配套方面，如商貿(mào)物流、進(jìn)出口加工等。工業(yè)基礎(chǔ)薄弱。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中的工業(yè)成分主要是資源性加工，如林木加工、農(nóng)副產(chǎn)品加工、進(jìn)口資源加工等，其工業(yè)化發(fā)展水平整體滯后于全國水平。2006年僅滿洲里邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)將精細(xì)化工加工作為其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，丹東邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)將設(shè)備制造、電子、醫(yī)藥作為其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在一定程度上體現(xiàn)了邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)。但直到2018年，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)并未見強(qiáng)化，精細(xì)化工加工不再是滿洲里邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，丹東邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)轉(zhuǎn)向?qū)⑵嚰傲悴考x器儀表作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，吉木乃邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)將能源、資源進(jìn)出口加工、裝備組裝制造作為其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)遲滯。對比2006—2018年的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)變化，發(fā)現(xiàn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)變化較小，對于先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)涉及甚少，鮮有邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)將智能制造等作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)推進(jìn)。

4.管理權(quán)限掣肘

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)作為屬地政府的派出機(jī)構(gòu)，享有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但缺乏獨(dú)立的法律地位，其管理權(quán)限也由屬地政府視情況賦予（陳衛(wèi)杰，2017），或?qū)俚厣霞?jí)（地市級(jí)）政府賦予，各項(xiàng)工作的開展均需與屬地政府協(xié)調(diào)，在一定程度上限制了管委會(huì)行使各項(xiàng)職能的事權(quán)，以至于管委會(huì)難以全權(quán)處理邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)的事務(wù)，其中特別顯著的一點(diǎn)是，管委會(huì)普遍缺少執(zhí)法主體資格，其智能行使往往要求助屬地政府（縣級(jí)政府及其行政職能部門，如公安、稅務(wù)等），不僅會(huì)增加溝通協(xié)調(diào)的時(shí)間和難度，當(dāng)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)與屬地政府之間出現(xiàn)利益沖突時(shí)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)往往只能委曲求全。另一個(gè)比較突出的問題是由于存在多口管理、多主體參與等問題，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與其依托口岸尚未實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)發(fā)展，增加了邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)進(jìn)一步深化邊境貿(mào)易模式創(chuàng)新的制度性交易成本。

5.建設(shè)資金不足

長期以來，建設(shè)資金不足是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展滯后的另一個(gè)主要原因。特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入，國家在設(shè)立邊境經(jīng)濟(jì)以來持續(xù)撥付大量建設(shè)資金，且財(cái)政部多次發(fā)文支持邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政貼息，但邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)依然長期面臨資金不足的困頓局面。建設(shè)資金來源有限。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)資金主要來源于中央財(cái)政撥款、地方財(cái)政支持和土地出讓收益，在中央財(cái)政支持相對有限、地方財(cái)政收入有限的情況下，由于低價(jià)偏低且可供土地指標(biāo)較少，土地出讓收益并不能有效支撐其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。企業(yè)融資困難。一方面，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)及其屬地城市的金融體系并不十分成熟，往往以商業(yè)銀行為主體，這使得企業(yè)融資渠道趨窄；另一方面，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)企業(yè)多為小型企業(yè)，從商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)考核指標(biāo)來看，這類企業(yè)不具備融資優(yōu)勢，且伴隨著商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)考核指標(biāo)的不斷提升，其對企業(yè)（特別是小型企業(yè)）的授信變得越來越謹(jǐn)慎。

六、加快邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展的建議

當(dāng)前，中國正進(jìn)入決勝全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵期，并將于2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，與基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的形成顯得愈加迫切。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)旨在以特殊的政策與優(yōu)惠突出經(jīng)貿(mào)通道和口岸功能，更好地利用其沿邊優(yōu)勢，發(fā)揮內(nèi)引外聯(lián)的作用，來加強(qiáng)沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，一方面引進(jìn)生產(chǎn)性加工企業(yè)，發(fā)展面向鄰國市場的加工貿(mào)易；另一方面強(qiáng)化腹地對接，發(fā)展連接內(nèi)陸與鄰國的樞紐經(jīng)濟(jì)。

1.強(qiáng)化政策支持力度

在“邊境地帶”明顯不具交通優(yōu)勢的情況下，政策優(yōu)勢對于深化推進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展顯得尤為重要，強(qiáng)化其政策優(yōu)勢的基本思路就是將邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)打造成制度高地，一方面要加快沿海、內(nèi)地新探索在邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的試點(diǎn)應(yīng)用；另一方面要充分利用其地緣優(yōu)勢，率先在沿邊地區(qū)進(jìn)行新探索。

一是以更高的起點(diǎn)完善邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)邊境貿(mào)易、邊民互市貿(mào)易的通關(guān)及財(cái)稅政策，探索自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)及跨境電子商務(wù)的相關(guān)政策在邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)試點(diǎn)應(yīng)用。二是加大開發(fā)區(qū)政策向邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的傾斜力度，重點(diǎn)圍繞用地、融資、水電煤氣、用工等方面，出臺(tái)系列具有針對性的扶持政策，實(shí)行明顯優(yōu)于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)的政策支持體系，一方面幫助企業(yè)降低成本，另一方面提升邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的政策優(yōu)勢。三是以“特殊地區(qū)特殊政策”的思路推進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的政策支持體系建設(shè)，給予更大開放自主權(quán)，支持探索沿邊自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

2.加快推進(jìn)制度創(chuàng)新

改革開放40多年的發(fā)展歷程已證明制度創(chuàng)新可激發(fā)不竭發(fā)展新動(dòng)能，然而邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在過去近30年的發(fā)展歷程中很少從制度創(chuàng)新方面進(jìn)行推進(jìn)，急需從制度層面進(jìn)行一系列探索和創(chuàng)新。一是支持屬地政府與邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)交叉任職，構(gòu)建與其發(fā)展階段相適應(yīng)的管理體制，一方面增加邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)治理的自主性，提高行政效率。另一方面提升屬地政府參與邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的積極性，降低制度性交易成本。二是支持邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)與就近工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)及沿邊開發(fā)開放平臺(tái)推進(jìn)合署辦公，鼓勵(lì)各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)進(jìn)行合并管理，一方面提升溝通效率，進(jìn)一步降低制度性交易成本；另一方面可有效破解邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)普遍面臨發(fā)展空間受限的困境，進(jìn)一步優(yōu)化空間布局、提升土地利用效率。三是支持邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與口岸實(shí)行同口管理，創(chuàng)新完善通關(guān)監(jiān)管模式、拓寬優(yōu)化跨境結(jié)算通道，以通關(guān)便利化和結(jié)算便利化推進(jìn)跨境貿(mào)易提質(zhì)增效，鼓勵(lì)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)進(jìn)一步探索沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式。

3.深化雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)具有典型的涉外性，與鄰國建立靈活高效的雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制不僅有助于促進(jìn)雙邊經(jīng)貿(mào)合作和邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也將顯著推動(dòng)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展，一方面便于邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)深化與鄰國地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，另一方面可為邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)提供更加靈活的經(jīng)貿(mào)合作自主權(quán)。

一是探索創(chuàng)新雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，建立雙邊經(jīng)貿(mào)合作與爭端處理新機(jī)制，探索將沿邊一定區(qū)域內(nèi)的部分外交權(quán)限下放到地方政府，探索外交下沉機(jī)制，并與鄰國特定區(qū)域形成常態(tài)化雙邊協(xié)商機(jī)制，涉及雙方指定區(qū)域發(fā)展的問題下放權(quán)限由雙方地方政府協(xié)商推動(dòng)，構(gòu)建行之有效的雙邊爭端解決機(jī)制，并逐步推動(dòng)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)向跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)轉(zhuǎn)型或并區(qū)（將邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)并入跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)）。二是立足于沿邊地區(qū)文化相通、人緣相近的地緣優(yōu)勢，以民心相通推進(jìn)邊境地區(qū)人員和物流便利化建設(shè)，著力優(yōu)化邊境地區(qū)民間外交，以民間交往推動(dòng)雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。三是以口岸合作推動(dòng)雙邊監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，最大程度實(shí)現(xiàn)通關(guān)便利化，探索與沿邊國家共建“通關(guān)一體化”，優(yōu)化通關(guān)效率，并探索通關(guān)互信機(jī)制。

4.創(chuàng)新金融支撐體系

囿于建設(shè)資金不足及籌措渠道有限，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在較長一段時(shí)期內(nèi)躊躕不前，盡管國家層面以財(cái)政貼息等方式給予大力支持，但并未改變邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)資金不足的困頓局面，特別是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)企業(yè)融資受限且融資渠道趨窄，急需新舉措推動(dòng)沿邊地區(qū)金融支撐體系創(chuàng)新。

一是探索沿邊地區(qū)新型融資模式，推動(dòng)沿邊金融體系創(chuàng)新發(fā)展，多渠道籌措邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)資金，同時(shí)積極拓寬區(qū)內(nèi)企業(yè)融資渠道，最大程度降低企業(yè)融資成本。二是推動(dòng)沿邊地區(qū)金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新，積極引入產(chǎn)業(yè)基金，推進(jìn)科技金融、普惠金融向沿邊地區(qū)傾斜；創(chuàng)新人才引進(jìn)模式引入金融人才，推動(dòng)沿邊地區(qū)金融政策與金融實(shí)務(wù)同步發(fā)展。三是探索給予邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)特殊的融資政策與模式創(chuàng)新，為邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟綠色通道。四是推動(dòng)沿邊地區(qū)中小金融機(jī)構(gòu)開展跨境金融業(yè)務(wù)，暢通跨境結(jié)算通道，一方面拓寬跨境融資渠道，完善跨境資產(chǎn)交易機(jī)制；另一方面推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)在邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)深化人民幣本幣合作。

5.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)遲滯已成為制約邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)長續(xù)發(fā)展的主要瓶頸之一，為促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)最大程度地發(fā)揮政策和地緣兩大優(yōu)勢，繼續(xù)發(fā)揮好沿邊地區(qū)融入世界經(jīng)濟(jì)體系的先行區(qū)作用，需著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作。一是戰(zhàn)略布局。立足于“一帶一路”建設(shè)逐年取得突破性進(jìn)展的發(fā)展實(shí)際，加大對“一帶一路”沿線國家，特別是合作區(qū)對應(yīng)鄰國的國別研究，前瞻性謀劃與鄰國地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作密切的產(chǎn)業(yè)鏈布局，積極探索跨境產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，推動(dòng)合作區(qū)加快成為與鄰近國家開展產(chǎn)業(yè)協(xié)作的新窗口。二是深化對接。一方面加強(qiáng)與內(nèi)地和沿海產(chǎn)業(yè)園區(qū)的對接，以園區(qū)對接為合作區(qū)內(nèi)企業(yè)注入產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能；另一方面強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈對接，尤其是資源加工型產(chǎn)業(yè)前后向產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，為合作區(qū)內(nèi)資源加工型產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和改進(jìn)生產(chǎn)工藝提供必要支撐。三是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)承載力。一方面完善產(chǎn)業(yè)承載平臺(tái)，加快完善合作區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升合作區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，完善生活性配套設(shè)施，為項(xiàng)目落地創(chuàng)造良好條件；另一方面加快補(bǔ)齊服務(wù)短板，著力構(gòu)建“一條龍”服務(wù)平臺(tái)，優(yōu)化服務(wù)體系；四是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。一方面著力發(fā)展出口型產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)園區(qū)內(nèi)加工制造業(yè)由中端向高端、由傳統(tǒng)向綠色、由數(shù)量向質(zhì)量跨越；另一方面依托地緣、人緣優(yōu)勢加快發(fā)展跨境服務(wù)業(yè)，加快推動(dòng)跨境服務(wù)業(yè)與出口加工型產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)跨境旅游業(yè)快速發(fā)展。

本文節(jié)選自《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》2020年第2期