作者簡介：尹稚，男，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長，清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院執(zhí)行院長（北京 100084）

從黨的十八大到黨的十九大，黨中央、國務(wù)院對中國的新型城鎮(zhèn)化進程做出過各種各樣的戰(zhàn)略部署和思考，從城市群到國家中心城市，到大中小城市的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，到特色小城鎮(zhèn)，到鄉(xiāng)村振興。但無論從空間尺度出發(fā)，還是從區(qū)域格局出發(fā)，其中一直缺少一個環(huán)節(jié)，即都市圈。從國土級到城市群，從都市圈到中心城市，再到以中心城市為核心的大中小城市的協(xié)同發(fā)展，從特色小鎮(zhèn)到鄉(xiāng)村振興，補全了不同尺度空間發(fā)展戰(zhàn)略的選擇。2019年2月，《國家發(fā)改委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）的頒布起到了非常好的承上啟下作用，既面向中國城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展，又面向現(xiàn)實城市病的治理。從這份文件的指導(dǎo)思想來看，充分體現(xiàn)了國家既要面向發(fā)展又要治理問題的決心。從城市規(guī)劃的理論來看，解決城市問題的希望在于區(qū)域協(xié)同，要走出城市，走向區(qū)域。在中國社會主義市場經(jīng)濟體制下，如果能夠?qū)崿F(xiàn)國家自上而下的管控能力與市場自下而上的發(fā)展動力有機結(jié)合，將這條理想道路化為現(xiàn)實，那么也許這條既能實現(xiàn)社會良性發(fā)展，又能夠減少和逐步克服大城市病的中國新型城鎮(zhèn)化之路，可以成為全球的典范。《意見》的出臺，意味著中國的城鎮(zhèn)化進程從單一城市競爭的時代，進入到區(qū)域協(xié)同、區(qū)域競爭與合作并存的新時代。

一、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的四大治理理念

中國作為一個廣域人口大國，城鎮(zhèn)化仍處于人口向發(fā)達地區(qū)、向大都會地區(qū)高速集聚的過程中。城市間的交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競爭嚴重、協(xié)同發(fā)展機制不健全等問題都是城市發(fā)展進程中遺留下來的隱患。解決這些問題就要促進中心城市與周邊城市，乃至城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村同城化的協(xié)調(diào)發(fā)展。但走區(qū)域協(xié)同的發(fā)展之路需要以制度創(chuàng)新為支撐，即以創(chuàng)新體制機制為抓手。如果在這方面沒有創(chuàng)新，其后所談的市場統(tǒng)一，基礎(chǔ)設(shè)施一體化，公共服務(wù)共建共享，產(chǎn)業(yè)專業(yè)化與分工合作，以及生態(tài)環(huán)境共享共治等具體的戰(zhàn)術(shù)性目標都無法實現(xiàn)。進一步而言，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈需要著重注意以下四大治理理念。

1.破除體制機制障礙

可能會有人認為，全球的城市化都是一個社會經(jīng)濟發(fā)展的自然進程。為什么中國政府要一而再再而三地出臺文件來推動一個客觀的自然化的進程。這就涉及《意見》里提及的“深化改革創(chuàng)新發(fā)展，堅決破除各類資源要素自由流動，高效配置的體制機制障礙”。這句話意味著，在中國社會的發(fā)展進程中，城與鄉(xiāng)之間、中心城市與周邊城市之間、大中小城市之間，過往存在很多門檻和障礙，而這些門檻和障礙并不是由經(jīng)濟的自然規(guī)律產(chǎn)生的，而是體制機制帶來的。當時代要求發(fā)生變化的時候，當理論概念得到提升的時候，當我們進入到全面小康社會，要奔向更高質(zhì)量的城市化進程和更發(fā)達的現(xiàn)代化國家的時候，會發(fā)現(xiàn)當時合情合理合法的制度，逐漸變成了發(fā)展道路上的門檻，需要逐步要破除機制和障礙。

2.政府與市場形成合力

市場在配置資源中起到?jīng)Q定性的作用，但在中國的體制機制下，政府在政策引領(lǐng)開發(fā)管制和公共資源配置，以及體制機制改革方面，有無可替代的作用。甚至從某種意義上來講，政府在資源配置上有很強的誘導(dǎo)力，同時也是資源配置規(guī)則的制定者。而實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間有效、合理的分工，不同級別城市之間有效、合理的分工，實現(xiàn)城市功能互補、產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展等是一個長期夢想。這些夢想在什么樣的體制機制下才能夠?qū)崿F(xiàn)？為什么很多從學(xué)術(shù)理想出發(fā)的實踐在很多國家都沒有變成現(xiàn)實？其本質(zhì)是缺乏制度化支撐，核心要點是政府與市場在資源配置、游戲規(guī)則制定中，究竟如何實現(xiàn)合作共贏，政府和市場如何形成合力。

3.分工協(xié)作與共建共享

生態(tài)約束一定會導(dǎo)致分工，如果拋開了生態(tài)約束條件，純粹讓資本去實現(xiàn)自然的分工，很可能會導(dǎo)致更多的生態(tài)問題。為什么把共建共享抬升到一個非常高的高度，因為無論是基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，還是公共服務(wù)共建共享，可以發(fā)現(xiàn)中國所有的大都會地區(qū)、最發(fā)達地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施配置水平和公共服務(wù)設(shè)施配置水平上，不同級別城市之間和城鄉(xiāng)之間仍然存在巨大差異。也恰恰是這種不平衡導(dǎo)致大量中心城市的發(fā)展模式普遍是“攤大餅”式，而不是區(qū)域擴散或區(qū)域均衡的模式。如果說經(jīng)濟職能分工更多的是從經(jīng)濟發(fā)展角度去考慮區(qū)域協(xié)同問題，那么共建共享則是以人為本的城鎮(zhèn)化過程中必須要解決的問題。而且這個問題也是目前制約國家中心城市及周圍區(qū)域協(xié)同發(fā)展，即區(qū)域均衡發(fā)展中最大的瓶頸。

4.因地施策與差異化治理

在中國這樣一個南北縱橫、東西寬闊的廣域大國，不僅存在城鄉(xiāng)發(fā)展差距，還存在地區(qū)發(fā)展差距。19+2城市群中有尚處于設(shè)想中的城市群，有當下可以著手培育的城市群，也有已經(jīng)具備發(fā)育成為國際城市群雛形的城市群，都市圈也是如此。有些地區(qū)人口、經(jīng)濟、交通、信息等各種要素的聯(lián)系程度已經(jīng)非常緊密；有些地區(qū)具備強經(jīng)濟聯(lián)系，但社會之間的聯(lián)系卻非常薄弱；也有些地區(qū)具有很密切的社會網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，但城市間的經(jīng)濟關(guān)聯(lián)性很差。所以現(xiàn)代化都市圈的推進和培育，不應(yīng)“一刀切”。可能在一些欠發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化的最終目標是形成城市群，但在2035年左右的現(xiàn)實目標應(yīng)是培育形成都市圈，而眼下的目標，應(yīng)首先強化其中心城市的職能，強化中心城市的帶動能力。而在中國最發(fā)達的地區(qū)，并不一定需要局限于都市圈的體制。且對于更多處于第二發(fā)展層級的都市圈來說，可能眼前的工作抓手就是都市圈一體化建設(shè)。

二、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的八大工作重點

空間是一個載體，但是空間資源的分配，分配后的資源轉(zhuǎn)移，再分配再調(diào)整等，都不是單純依靠空間就能解決的。都市圈規(guī)劃作為承上啟下的環(huán)節(jié)，一方面要與各級的城市空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃結(jié)合，另一方面也要瞄準未來的理想藍圖，做好與城市群未來發(fā)展規(guī)劃的銜接。現(xiàn)代化都市圈的培育和發(fā)展也分兩個階段來實現(xiàn)，2025年之前是第一個階段，2026—2035年是第二個階段。這兩個階段的目標如果能夠?qū)崿F(xiàn)，那么一方面中國的區(qū)域均衡發(fā)展的態(tài)勢能夠基本形成，另一方面在現(xiàn)階段發(fā)展過程中面臨的大量中心城市過度集中的問題也會得到有效緩解，為未來更高層次的城市群主體形態(tài)的形成，打下非常堅實的基礎(chǔ)。而在此期間，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈需要注意八大工作重點。

1.解決好歷史遺留問題

在資源短缺的時代，城市競爭催生了很多城市之間的不合作行為，甚至是一些有意和惡意的競爭行為。例如比較典型的斷頭路、瓶頸路，都是當年城市競爭時代的產(chǎn)物。解決斷頭路、瓶頸路，其實更多的是解決歷史遺留問題，使得過去三四十年投資巨額資金、快速發(fā)展的交通網(wǎng)絡(luò)能夠更高效運轉(zhuǎn)，去除有形和無形的關(guān)卡。包括連票制、一卡通制、ETC制也都是在解決這些有形和無形的關(guān)卡，提升公路網(wǎng)整體的運營效率和舒適度水平。

2.軌道上的都市圈與四網(wǎng)融合

在交通方面，最重要的就是打造軌道上的都市圈。過去，城市大多是在土地開發(fā)完成后，在城市人口、經(jīng)濟達到一定密度和強度后，達到某一門檻標準以后，國家才允許城市建設(shè)軌道交通。這其實是一種被動行為，通過增加軌道交通建設(shè)來緩解已經(jīng)不可收拾的交通壓力，從某種程度上講，這是一種補救措施。本人一直認為，在都市圈內(nèi)、在大都會地區(qū)，軌道交通的建設(shè)應(yīng)當有相當?shù)某靶浴＿@樣才能夠把經(jīng)濟運營的模式應(yīng)用到都市圈發(fā)展中，實現(xiàn)站城融合、站城聯(lián)動，實現(xiàn)公共投資與土地收益聯(lián)動，實現(xiàn)真正意義上的正循環(huán)。《意見》中提出的“四網(wǎng)融合”，將不同速度、不同站距、不同功能的各種軌道交通管線路融合成一張都市圈交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想，是交通概念的進步。除交通建設(shè)與開發(fā)建設(shè)秩序理順的問題外，另外一個需要解決的問題就是換乘問題。目前為止，中國軌道交通網(wǎng)與其他交通網(wǎng)之間、不同性質(zhì)軌道交通網(wǎng)之間的零換乘理想，尚無幾個像樣的樣板。這也是中國交通領(lǐng)域發(fā)展與國際發(fā)達國家之間一個很大的差距所在。換乘過程當中付出的時間成本、距離成本、金錢成本偏大制約了市民對軌道交通的使用。

3.大中小城市分工協(xié)同

對于城市的發(fā)展，并非所有的大中小城市都要無條件地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)的最大化。從發(fā)達國家的實踐規(guī)律來看，即使是紐約、倫敦、巴黎等頂級國際大都會地區(qū)的中心城市，也并非無限度地降低第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的比例，這些城市發(fā)展到今天，雖然三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常蓬勃與活躍，但仍保留了一定的第二產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)比例。而且很多中小城市由于人口聚集度和整體規(guī)模不足、規(guī)模效應(yīng)無法實現(xiàn)等原因，可能永遠無法實現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)占絕對主導(dǎo)地位。《意見》非常明確地提出，中心城市向高端職能方向發(fā)展，中小城市向制造業(yè)發(fā)展。反觀全世界城鎮(zhèn)化發(fā)展較為成熟的國家，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在客觀的經(jīng)濟規(guī)律，即明確保證為制造業(yè)的發(fā)展留下足夠的空間。而中國作為一個廣域大國，在幾輪的國際經(jīng)濟波動中能夠立于不敗之地，能夠比較有底氣，與中國是全球少數(shù)幾個擁有完整制造業(yè)體系、擁有完整工業(yè)門類的國家有關(guān)。

4.建立統(tǒng)一開放市場

建立統(tǒng)一開放市場，其中包括人才市場一體化、金融市場一體化、金融服務(wù)一體化、準入標準一體化等。目前，中國是世界上消費能力最大的單一國家市場，這將會是未來我們在國際競爭與合作當中抵抗風險的一張重要底牌。而中國在國際上能加入更多的市場共同體和更多的自由貿(mào)易組織，當然是好事，但是換個角度思考，若能把十幾億人的一個內(nèi)部市場，真正做成一個共同市場，真正做成一個跨越行政區(qū)域、沒有地域分割、沒有惡性行業(yè)壟斷、沒有跨門檻市場壁壘的市場，這本身就是一個不得了的事情。這個市場自身就是一個最大的內(nèi)部化的自由貿(mào)易共同體。如果互聯(lián)互通、摩擦力能逐漸降到零，該市場爆發(fā)出來的創(chuàng)造力和動能應(yīng)該是非常龐大的。當然，不可能說一蹴而就實現(xiàn)全國范圍市場的一體化，但至少可以先從都市圈做起，然后逐漸把經(jīng)驗放大到城市群，再通過城市群之間的再合作，放大到全國。

5.優(yōu)質(zhì)資源共享

優(yōu)質(zhì)資源共享的前提和基礎(chǔ)就是設(shè)施同標準的共享，包括軟硬件兩個方面，硬件方面主要就是設(shè)施，軟件方面就是各種保障制度、政務(wù)服務(wù)體系的互認等。這些其實都是當前制約區(qū)域合作與區(qū)域均衡發(fā)展的最根本性瓶頸，也是老百姓能切身感受到的最大瓶頸。這也引發(fā)了另外一個思考，即中國的區(qū)域均衡，究竟以什么標準來衡量？是以同樣的人均GDP水平？以同樣的一二三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)？還是以同樣的建設(shè)標準？這些都是重要方面，但都不是最重要的。最重要的是同樣的生活質(zhì)量、日益均等化的生活品質(zhì)。包括越來越趨同化的人均收入水平、越來越趨同化的公共服務(wù)水平、越來越趨同化的基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力水平等。最終實現(xiàn)是人發(fā)展的均等化，而不是某些特定經(jīng)濟指標的攀比。希望城市群、都市圈能夠在實踐當中開一個好頭，做一個好示范。

6.環(huán)境共保共治

環(huán)境共保共治這方面，絕大部分的環(huán)境區(qū)劃都超越了行政區(qū)劃，沒有上下游之間的協(xié)同，沒有跨行政邊界的協(xié)同，若想治理達成整體環(huán)境的質(zhì)量改善基本是一個幻想。中國所有的環(huán)境問題，從霧霾到河湖水蓄，從源頭到末端，幾乎沒有一個不是大規(guī)模跨行政邊界的問題，單靠行政區(qū)內(nèi)部自己關(guān)起門來努力，是沒辦法實現(xiàn)的。這與全球的環(huán)境問題一樣，碳排放問題絕不是兩個國家的努力就能解決的。同樣，中國環(huán)境問題的解決最終一定是依靠逐步提升水平的共享共治，而都市圈的共享共治僅僅是一個起點。

7.城鄉(xiāng)融合發(fā)展

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，很多人懷疑是不是國家不搞城鎮(zhèn)化了？其實這是一種很大的誤解。鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化是一體兩面，是一個有機結(jié)合的共同進程。農(nóng)村剩余勞動力不斷增加，人均占有的可利用農(nóng)業(yè)資源日益減少，是導(dǎo)致中國農(nóng)村走向貧困的根本性原因。解決這一問題的思路，一是就業(yè)轉(zhuǎn)移，二是生活方式轉(zhuǎn)移。使進城的人有更好的發(fā)展，留在農(nóng)村的人有更多的人均資源占有，這樣才能伴隨著城鎮(zhèn)化進程更有效地振興鄉(xiāng)村。同樣，在都市圈范圍內(nèi)，農(nóng)村不是簡單意義上的傳統(tǒng)農(nóng)村，小城鎮(zhèn)也好，農(nóng)村居民點也好，不僅僅負擔了農(nóng)業(yè)的職能，相當程度上也在不斷地承接和疏解從中心城市及各級城市當中釋放出來的作為城市經(jīng)濟發(fā)展提升的必要職能，兩者是聯(lián)動的。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是要梳理出城市生活所產(chǎn)生的更高品質(zhì)的需求，其中哪些是鄉(xiāng)村更容易滿足的，要有意識地把這部分動能釋放到它該放的地方。都市圈是中國現(xiàn)階段實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)動能雙向銜接，城鄉(xiāng)資源雙向流動的比較適宜且比較合適的尺度。若能夠利用好城市動能，可以實現(xiàn)地區(qū)的長治久安，將不再存在任何傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的貧困問題。

8.建立一體化發(fā)展機制

一體化發(fā)展機制的建立必然涉及規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會參與等方面。單純從規(guī)劃來講，一定不是純粹的空間規(guī)劃。過去很多各種類型的空間規(guī)劃，當時做的時候更多地是立足于理想化的空間布局，并沒有涉及很深刻的體制機制問題，這也是為什么很多規(guī)劃沒有真正落地的原因。都市圈的培育和發(fā)展要強化都市圈規(guī)劃與城市群規(guī)劃、城市規(guī)劃的有機銜接，建立城市間多層次合作協(xié)商機制，確保各地區(qū)、各部門協(xié)調(diào)配合、同向發(fā)力，并鼓勵社會資本參與建設(shè)與運營，建立健全第三方評估機制，廣泛聽取社會各界特別是利益相關(guān)方意見建議，主動接受社會監(jiān)督，增強都市圈內(nèi)社會各方共同參與的認同感和積極性。

 本文節(jié)選自《區(qū)域經(jīng)濟評論》2019年第4期