作者簡介：尹稚，男，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長，清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院執(zhí)行院長（北京 100084）

從黨的十八大到黨的十九大，黨中央、國務(wù)院對(duì)中國的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程做出過各種各樣的戰(zhàn)略部署和思考，從城市群到國家中心城市，到大中小城市的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，到特色小城鎮(zhèn)，到鄉(xiāng)村振興。但無論從空間尺度出發(fā)，還是從區(qū)域格局出發(fā)，其中一直缺少一個(gè)環(huán)節(jié)，即都市圈。從國土級(jí)到城市群，從都市圈到中心城市，再到以中心城市為核心的大中小城市的協(xié)同發(fā)展，從特色小鎮(zhèn)到鄉(xiāng)村振興，補(bǔ)全了不同尺度空間發(fā)展戰(zhàn)略的選擇。2019年2月，《國家發(fā)改委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）的頒布起到了非常好的承上啟下作用，既面向中國城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展，又面向現(xiàn)實(shí)城市病的治理。從這份文件的指導(dǎo)思想來看，充分體現(xiàn)了國家既要面向發(fā)展又要治理問題的決心。從城市規(guī)劃的理論來看，解決城市問題的希望在于區(qū)域協(xié)同，要走出城市，走向區(qū)域。在中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，如果能夠?qū)崿F(xiàn)國家自上而下的管控能力與市場自下而上的發(fā)展動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，將這條理想道路化為現(xiàn)實(shí)，那么也許這條既能實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性發(fā)展，又能夠減少和逐步克服大城市病的中國新型城鎮(zhèn)化之路，可以成為全球的典范。《意見》的出臺(tái)，意味著中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程從單一城市競爭的時(shí)代，進(jìn)入到區(qū)域協(xié)同、區(qū)域競爭與合作并存的新時(shí)代。

一、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的四大治理理念

中國作為一個(gè)廣域人口大國，城鎮(zhèn)化仍處于人口向發(fā)達(dá)地區(qū)、向大都會(huì)地區(qū)高速集聚的過程中。城市間的交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競爭嚴(yán)重、協(xié)同發(fā)展機(jī)制不健全等問題都是城市發(fā)展進(jìn)程中遺留下來的隱患。解決這些問題就要促進(jìn)中心城市與周邊城市，乃至城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村同城化的協(xié)調(diào)發(fā)展。但走區(qū)域協(xié)同的發(fā)展之路需要以制度創(chuàng)新為支撐，即以創(chuàng)新體制機(jī)制為抓手。如果在這方面沒有創(chuàng)新，其后所談的市場統(tǒng)一，基礎(chǔ)設(shè)施一體化，公共服務(wù)共建共享，產(chǎn)業(yè)專業(yè)化與分工合作，以及生態(tài)環(huán)境共享共治等具體的戰(zhàn)術(shù)性目標(biāo)都無法實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步而言，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈需要著重注意以下四大治理理念。

1.破除體制機(jī)制障礙

可能會(huì)有人認(rèn)為，全球的城市化都是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然進(jìn)程。為什么中國政府要一而再再而三地出臺(tái)文件來推動(dòng)一個(gè)客觀的自然化的進(jìn)程。這就涉及《意見》里提及的“深化改革創(chuàng)新發(fā)展，堅(jiān)決破除各類資源要素自由流動(dòng)，高效配置的體制機(jī)制障礙”。這句話意味著，在中國社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中，城與鄉(xiāng)之間、中心城市與周邊城市之間、大中小城市之間，過往存在很多門檻和障礙，而這些門檻和障礙并不是由經(jīng)濟(jì)的自然規(guī)律產(chǎn)生的，而是體制機(jī)制帶來的。當(dāng)時(shí)代要求發(fā)生變化的時(shí)候，當(dāng)理論概念得到提升的時(shí)候，當(dāng)我們進(jìn)入到全面小康社會(huì)，要奔向更高質(zhì)量的城市化進(jìn)程和更發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國家的時(shí)候，會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)合情合理合法的制度，逐漸變成了發(fā)展道路上的門檻，需要逐步要破除機(jī)制和障礙。

2.政府與市場形成合力

市場在配置資源中起到?jīng)Q定性的作用，但在中國的體制機(jī)制下，政府在政策引領(lǐng)開發(fā)管制和公共資源配置，以及體制機(jī)制改革方面，有無可替代的作用。甚至從某種意義上來講，政府在資源配置上有很強(qiáng)的誘導(dǎo)力，同時(shí)也是資源配置規(guī)則的制定者。而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間有效、合理的分工，不同級(jí)別城市之間有效、合理的分工，實(shí)現(xiàn)城市功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展等是一個(gè)長期夢想。這些夢想在什么樣的體制機(jī)制下才能夠?qū)崿F(xiàn)？為什么很多從學(xué)術(shù)理想出發(fā)的實(shí)踐在很多國家都沒有變成現(xiàn)實(shí)？其本質(zhì)是缺乏制度化支撐，核心要點(diǎn)是政府與市場在資源配置、游戲規(guī)則制定中，究竟如何實(shí)現(xiàn)合作共贏，政府和市場如何形成合力。

3.分工協(xié)作與共建共享

生態(tài)約束一定會(huì)導(dǎo)致分工，如果拋開了生態(tài)約束條件，純粹讓資本去實(shí)現(xiàn)自然的分工，很可能會(huì)導(dǎo)致更多的生態(tài)問題。為什么把共建共享抬升到一個(gè)非常高的高度，因?yàn)闊o論是基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，還是公共服務(wù)共建共享，可以發(fā)現(xiàn)中國所有的大都會(huì)地區(qū)、最發(fā)達(dá)地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施配置水平和公共服務(wù)設(shè)施配置水平上，不同級(jí)別城市之間和城鄉(xiāng)之間仍然存在巨大差異。也恰恰是這種不平衡導(dǎo)致大量中心城市的發(fā)展模式普遍是“攤大餅”式，而不是區(qū)域擴(kuò)散或區(qū)域均衡的模式。如果說經(jīng)濟(jì)職能分工更多的是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度去考慮區(qū)域協(xié)同問題，那么共建共享則是以人為本的城鎮(zhèn)化過程中必須要解決的問題。而且這個(gè)問題也是目前制約國家中心城市及周圍區(qū)域協(xié)同發(fā)展，即區(qū)域均衡發(fā)展中最大的瓶頸。

4.因地施策與差異化治理

在中國這樣一個(gè)南北縱橫、東西寬闊的廣域大國，不僅存在城鄉(xiāng)發(fā)展差距，還存在地區(qū)發(fā)展差距。19+2城市群中有尚處于設(shè)想中的城市群，有當(dāng)下可以著手培育的城市群，也有已經(jīng)具備發(fā)育成為國際城市群雛形的城市群，都市圈也是如此。有些地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、交通、信息等各種要素的聯(lián)系程度已經(jīng)非常緊密；有些地區(qū)具備強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但社會(huì)之間的聯(lián)系卻非常薄弱；也有些地區(qū)具有很密切的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，但城市間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性很差。所以現(xiàn)代化都市圈的推進(jìn)和培育，不應(yīng)“一刀切”。可能在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是形成城市群，但在2035年左右的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)應(yīng)是培育形成都市圈，而眼下的目標(biāo)，應(yīng)首先強(qiáng)化其中心城市的職能，強(qiáng)化中心城市的帶動(dòng)能力。而在中國最發(fā)達(dá)的地區(qū)，并不一定需要局限于都市圈的體制。且對(duì)于更多處于第二發(fā)展層級(jí)的都市圈來說，可能眼前的工作抓手就是都市圈一體化建設(shè)。

二、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的八大工作重點(diǎn)

空間是一個(gè)載體，但是空間資源的分配，分配后的資源轉(zhuǎn)移，再分配再調(diào)整等，都不是單純依靠空間就能解決的。都市圈規(guī)劃作為承上啟下的環(huán)節(jié)，一方面要與各級(jí)的城市空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃結(jié)合，另一方面也要瞄準(zhǔn)未來的理想藍(lán)圖，做好與城市群未來發(fā)展規(guī)劃的銜接。現(xiàn)代化都市圈的培育和發(fā)展也分兩個(gè)階段來實(shí)現(xiàn)，2025年之前是第一個(gè)階段，2026—2035年是第二個(gè)階段。這兩個(gè)階段的目標(biāo)如果能夠?qū)崿F(xiàn)，那么一方面中國的區(qū)域均衡發(fā)展的態(tài)勢能夠基本形成，另一方面在現(xiàn)階段發(fā)展過程中面臨的大量中心城市過度集中的問題也會(huì)得到有效緩解，為未來更高層次的城市群主體形態(tài)的形成，打下非常堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而在此期間，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈需要注意八大工作重點(diǎn)。

1.解決好歷史遺留問題

在資源短缺的時(shí)代，城市競爭催生了很多城市之間的不合作行為，甚至是一些有意和惡意的競爭行為。例如比較典型的斷頭路、瓶頸路，都是當(dāng)年城市競爭時(shí)代的產(chǎn)物。解決斷頭路、瓶頸路，其實(shí)更多的是解決歷史遺留問題，使得過去三四十年投資巨額資金、快速發(fā)展的交通網(wǎng)絡(luò)能夠更高效運(yùn)轉(zhuǎn)，去除有形和無形的關(guān)卡。包括連票制、一卡通制、ETC制也都是在解決這些有形和無形的關(guān)卡，提升公路網(wǎng)整體的運(yùn)營效率和舒適度水平。

2.軌道上的都市圈與四網(wǎng)融合

在交通方面，最重要的就是打造軌道上的都市圈。過去，城市大多是在土地開發(fā)完成后，在城市人口、經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定密度和強(qiáng)度后，達(dá)到某一門檻標(biāo)準(zhǔn)以后，國家才允許城市建設(shè)軌道交通。這其實(shí)是一種被動(dòng)行為，通過增加軌道交通建設(shè)來緩解已經(jīng)不可收拾的交通壓力，從某種程度上講，這是一種補(bǔ)救措施。本人一直認(rèn)為，在都市圈內(nèi)、在大都會(huì)地區(qū)，軌道交通的建設(shè)應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)某靶浴＿@樣才能夠把經(jīng)濟(jì)運(yùn)營的模式應(yīng)用到都市圈發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)站城融合、站城聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共投資與土地收益聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的正循環(huán)。《意見》中提出的“四網(wǎng)融合”，將不同速度、不同站距、不同功能的各種軌道交通管線路融合成一張都市圈交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想，是交通概念的進(jìn)步。除交通建設(shè)與開發(fā)建設(shè)秩序理順的問題外，另外一個(gè)需要解決的問題就是換乘問題。目前為止，中國軌道交通網(wǎng)與其他交通網(wǎng)之間、不同性質(zhì)軌道交通網(wǎng)之間的零換乘理想，尚無幾個(gè)像樣的樣板。這也是中國交通領(lǐng)域發(fā)展與國際發(fā)達(dá)國家之間一個(gè)很大的差距所在。換乘過程當(dāng)中付出的時(shí)間成本、距離成本、金錢成本偏大制約了市民對(duì)軌道交通的使用。

3.大中小城市分工協(xié)同

對(duì)于城市的發(fā)展，并非所有的大中小城市都要無條件地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)的最大化。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐規(guī)律來看，即使是紐約、倫敦、巴黎等頂級(jí)國際大都會(huì)地區(qū)的中心城市，也并非無限度地降低第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的比例，這些城市發(fā)展到今天，雖然三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常蓬勃與活躍，但仍保留了一定的第二產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)比例。而且很多中小城市由于人口聚集度和整體規(guī)模不足、規(guī)模效應(yīng)無法實(shí)現(xiàn)等原因，可能永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)占絕對(duì)主導(dǎo)地位。《意見》非常明確地提出，中心城市向高端職能方向發(fā)展，中小城市向制造業(yè)發(fā)展。反觀全世界城鎮(zhèn)化發(fā)展較為成熟的國家，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，即明確保證為制造業(yè)的發(fā)展留下足夠的空間。而中國作為一個(gè)廣域大國，在幾輪的國際經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中能夠立于不敗之地，能夠比較有底氣，與中國是全球少數(shù)幾個(gè)擁有完整制造業(yè)體系、擁有完整工業(yè)門類的國家有關(guān)。

4.建立統(tǒng)一開放市場

建立統(tǒng)一開放市場，其中包括人才市場一體化、金融市場一體化、金融服務(wù)一體化、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)一體化等。目前，中國是世界上消費(fèi)能力最大的單一國家市場，這將會(huì)是未來我們?cè)趪H競爭與合作當(dāng)中抵抗風(fēng)險(xiǎn)的一張重要底牌。而中國在國際上能加入更多的市場共同體和更多的自由貿(mào)易組織，當(dāng)然是好事，但是換個(gè)角度思考，若能把十幾億人的一個(gè)內(nèi)部市場，真正做成一個(gè)共同市場，真正做成一個(gè)跨越行政區(qū)域、沒有地域分割、沒有惡性行業(yè)壟斷、沒有跨門檻市場壁壘的市場，這本身就是一個(gè)不得了的事情。這個(gè)市場自身就是一個(gè)最大的內(nèi)部化的自由貿(mào)易共同體。如果互聯(lián)互通、摩擦力能逐漸降到零，該市場爆發(fā)出來的創(chuàng)造力和動(dòng)能應(yīng)該是非常龐大的。當(dāng)然，不可能說一蹴而就實(shí)現(xiàn)全國范圍市場的一體化，但至少可以先從都市圈做起，然后逐漸把經(jīng)驗(yàn)放大到城市群，再通過城市群之間的再合作，放大到全國。

5.優(yōu)質(zhì)資源共享

優(yōu)質(zhì)資源共享的前提和基礎(chǔ)就是設(shè)施同標(biāo)準(zhǔn)的共享，包括軟硬件兩個(gè)方面，硬件方面主要就是設(shè)施，軟件方面就是各種保障制度、政務(wù)服務(wù)體系的互認(rèn)等。這些其實(shí)都是當(dāng)前制約區(qū)域合作與區(qū)域均衡發(fā)展的最根本性瓶頸，也是老百姓能切身感受到的最大瓶頸。這也引發(fā)了另外一個(gè)思考，即中國的區(qū)域均衡，究竟以什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量？是以同樣的人均GDP水平？以同樣的一二三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)？還是以同樣的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)？這些都是重要方面，但都不是最重要的。最重要的是同樣的生活質(zhì)量、日益均等化的生活品質(zhì)。包括越來越趨同化的人均收入水平、越來越趨同化的公共服務(wù)水平、越來越趨同化的基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力水平等。最終實(shí)現(xiàn)是人發(fā)展的均等化，而不是某些特定經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的攀比。希望城市群、都市圈能夠在實(shí)踐當(dāng)中開一個(gè)好頭，做一個(gè)好示范。

6.環(huán)境共保共治

環(huán)境共保共治這方面，絕大部分的環(huán)境區(qū)劃都超越了行政區(qū)劃，沒有上下游之間的協(xié)同，沒有跨行政邊界的協(xié)同，若想治理達(dá)成整體環(huán)境的質(zhì)量改善基本是一個(gè)幻想。中國所有的環(huán)境問題，從霧霾到河湖水蓄，從源頭到末端，幾乎沒有一個(gè)不是大規(guī)模跨行政邊界的問題，單靠行政區(qū)內(nèi)部自己關(guān)起門來努力，是沒辦法實(shí)現(xiàn)的。這與全球的環(huán)境問題一樣，碳排放問題絕不是兩個(gè)國家的努力就能解決的。同樣，中國環(huán)境問題的解決最終一定是依靠逐步提升水平的共享共治，而都市圈的共享共治僅僅是一個(gè)起點(diǎn)。

7.城鄉(xiāng)融合發(fā)展

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，很多人懷疑是不是國家不搞城鎮(zhèn)化了？其實(shí)這是一種很大的誤解。鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化是一體兩面，是一個(gè)有機(jī)結(jié)合的共同進(jìn)程。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷增加，人均占有的可利用農(nóng)業(yè)資源日益減少，是導(dǎo)致中國農(nóng)村走向貧困的根本性原因。解決這一問題的思路，一是就業(yè)轉(zhuǎn)移，二是生活方式轉(zhuǎn)移。使進(jìn)城的人有更好的發(fā)展，留在農(nóng)村的人有更多的人均資源占有，這樣才能伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程更有效地振興鄉(xiāng)村。同樣，在都市圈范圍內(nèi)，農(nóng)村不是簡單意義上的傳統(tǒng)農(nóng)村，小城鎮(zhèn)也好，農(nóng)村居民點(diǎn)也好，不僅僅負(fù)擔(dān)了農(nóng)業(yè)的職能，相當(dāng)程度上也在不斷地承接和疏解從中心城市及各級(jí)城市當(dāng)中釋放出來的作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升的必要職能，兩者是聯(lián)動(dòng)的。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是要梳理出城市生活所產(chǎn)生的更高品質(zhì)的需求，其中哪些是鄉(xiāng)村更容易滿足的，要有意識(shí)地把這部分動(dòng)能釋放到它該放的地方。都市圈是中國現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)動(dòng)能雙向銜接，城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)的比較適宜且比較合適的尺度。若能夠利用好城市動(dòng)能，可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)的長治久安，將不再存在任何傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的貧困問題。

8.建立一體化發(fā)展機(jī)制

一體化發(fā)展機(jī)制的建立必然涉及規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會(huì)參與等方面。單純從規(guī)劃來講，一定不是純粹的空間規(guī)劃。過去很多各種類型的空間規(guī)劃，當(dāng)時(shí)做的時(shí)候更多地是立足于理想化的空間布局，并沒有涉及很深刻的體制機(jī)制問題，這也是為什么很多規(guī)劃沒有真正落地的原因。都市圈的培育和發(fā)展要強(qiáng)化都市圈規(guī)劃與城市群規(guī)劃、城市規(guī)劃的有機(jī)銜接，建立城市間多層次合作協(xié)商機(jī)制，確保各地區(qū)、各部門協(xié)調(diào)配合、同向發(fā)力，并鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)與運(yùn)營，建立健全第三方評(píng)估機(jī)制，廣泛聽取社會(huì)各界特別是利益相關(guān)方意見建議，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)都市圈內(nèi)社會(huì)各方共同參與的認(rèn)同感和積極性。

 本文節(jié)選自《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2019年第4期