作者簡介：陳耀，男，鄭州師范學院國家中心城市研究院院長（鄭州450000），中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長兼秘書長，中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員（北京 100876）。

中國特色社會主義進入新時代，實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，是解決新時代發(fā)展不平衡、不充分矛盾的重要舉措。構建更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制要圍繞新時代實現(xiàn)中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略目標，更多地發(fā)揮市場在協(xié)調區(qū)際經(jīng)濟關系中的基礎性作用，并且在解決區(qū)域發(fā)展問題中充分體現(xiàn)中國特有的制度性優(yōu)勢效應。

一、區(qū)域協(xié)調新機制要以新時代的發(fā)展戰(zhàn)略為基礎

深刻認識新時代中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的內涵和目標，是建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的重要基礎和邏輯前提。從新中國成立到現(xiàn)在，中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略大體可以分為三個階段：一是改革開放前以內陸地區(qū)建設為重點的均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段；二是改革開放后以提升競爭力為目標實施沿海率先發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段；三是21世紀開始的以縮小東西部發(fā)展差距為重點的四大板塊總體發(fā)展戰(zhàn)略階段。黨的十九大提出的實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，是一個新的戰(zhàn)略階段的開始，既不同于以往的中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也有別于國外的“均衡發(fā)展”政策，而是“新時代有競爭力的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”。

新時代的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，不僅強調促進東中西部、東北地區(qū)經(jīng)濟地帶間的協(xié)調發(fā)展，同時特別注重城市群內部的協(xié)同和一體化發(fā)展，注重南北方的統(tǒng)籌協(xié)調。比如北方有以雄安新區(qū)建設為重點的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，南方有粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和海南自由貿易港開放戰(zhàn)略，以及以長三角區(qū)域一體化為重點的長江經(jīng)濟帶建設布局。實行“地帶間協(xié)調”與“城市群協(xié)同”并舉，是因為東中西部、東北地區(qū)間協(xié)調已形成較為完整的政策體系并取得了初步成效，而作為未來國家間競爭主體和中國新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的城市群，面臨諸多難題，如各自為政、以鄰為壑、重復建設、過度集聚、“城市病”等問題，這些都是城市群內部缺乏協(xié)同效應、一體化程度不足的表現(xiàn)。我們實施京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展、長三角區(qū)域一體化等重大舉措，旨在探索人口密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)、協(xié)調聯(lián)動和一體化發(fā)展新模式，培育未來經(jīng)濟增長新引擎和國家競爭新優(yōu)勢。所以，“協(xié)調、協(xié)同”將成為中國今后長期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策的總基調和主旋律。

從內涵目標來看，中國的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略不是單純地追求地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距的縮小，而是追求區(qū)域間按比較優(yōu)勢形成分工協(xié)作格局、生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由有序流動與市場一體化，以及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)防聯(lián)控，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。特別是在縮小地區(qū)差距方面，首先強調的不是人均GDP差距的縮小，而是地區(qū)間基本公共服務的均等化，因為這是最能體現(xiàn)政府職能的領域。2018年9月，中央全面深化改革委員會第四次會議明確提出，要“堅持新發(fā)展理念，立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢和縮小區(qū)域發(fā)展差距，圍繞努力實現(xiàn)基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當?shù)哪繕耍罨母镩_放，堅決破除地區(qū)之間的利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調、共享共贏的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制”。這不僅為中國構建區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制指明了方向，而且也是對國家區(qū)域政策的理論創(chuàng)新和實踐探索。

二、區(qū)域協(xié)調新機制要更加著眼于區(qū)際利益關系的調節(jié)

建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，必須更加重視發(fā)揮市場的決定性作用。古典經(jīng)濟學均衡發(fā)展理論認為，基于生產(chǎn)要素自由流動和邊際報酬遞減的假設，價格機制和競爭機制會使區(qū)際要素價格趨同，從而達到各地區(qū)平衡增長。盡管其假設并不完全符合現(xiàn)實，但通過創(chuàng)造要素資源流動的環(huán)境，消除流動的壁壘，并改善欠發(fā)達地區(qū)吸引要素的基礎設施等硬條件，改善教育培訓等軟環(huán)境，增強欠發(fā)達地區(qū)內生增長動力，而不是直接給錢給物，這些都是更多基于市場機制來促進區(qū)域差距縮小，減少區(qū)域貧困的正確路徑。

中國區(qū)域之間的協(xié)調和城市群內部的協(xié)同，最大的難點在于利益關系的調整。基于市場建立的新機制，最重要的就是要按照利益共享原則，合理規(guī)范區(qū)域利益關系，形成中國區(qū)域發(fā)展的自我協(xié)調機制。目前重點是運用好三大政策工具：第一個是國內外常用的“財政轉移支付”，第二個是正在積極探索的產(chǎn)業(yè)轉移與承接實行的“稅收分成”法，第三個也是正在探索的跨地區(qū)（流域）“生態(tài)補償”法，這三大改革工具的運用可以有效緩解區(qū)際利益沖突。

中國很早就提出要按照“因素法”實施一般性財政轉移支付制度，對于人均財力低于平均水平的地區(qū)，由上級財政提供補助，以促進地區(qū)之間公共服務水平的相對均衡，這也是國際上實施均衡政策的主要工具。但目前這種轉移支付工具運用得并不好，一般性轉移支付的比例還不夠大，需要繼續(xù)減少專項轉移支付份額，真正使人均財力水平低的區(qū)域自然獲得相應高的財政轉移份額，充分發(fā)揮財政促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的應有作用，促進基本公共服務的均等化。

隨著要素成本的上升、土地資源的減少和環(huán)境承載力的約束，發(fā)達地區(qū)和大城市開始將部分產(chǎn)業(yè)向外轉移，這為欠發(fā)達地區(qū)和大城市周邊地區(qū)提供了依靠承接產(chǎn)業(yè)轉移實現(xiàn)快速發(fā)展的機遇。但在產(chǎn)業(yè)轉移過程中，作為轉出區(qū)的發(fā)達地區(qū)往往面臨著財政和就業(yè)減少的壓力，因而缺乏疏解產(chǎn)業(yè)的動力和積極性。在跨區(qū)域“園區(qū)共建”中，以及京津冀協(xié)同發(fā)展實踐中，探索出產(chǎn)業(yè)轉出區(qū)與產(chǎn)業(yè)承接區(qū)實行“稅收分成”的做法。從實施效果來看，這種辦法實現(xiàn)了轉出區(qū)與轉入?yún)^(qū)的利益分享，是城市群協(xié)同發(fā)展和發(fā)達地區(qū)支援欠發(fā)達地區(qū)的有效機制，也有利于“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展，值得重視并推廣。

加強跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控，是中國防治生態(tài)污染的重要舉措。但在保護生態(tài)環(huán)境以及聯(lián)防聯(lián)控中，各地區(qū)付出的成本是不同的。有的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)要增加生態(tài)修復治理的投入，嚴禁發(fā)展工業(yè)項目；有的工業(yè)區(qū)不得不關停很多工廠，這就需要通過生態(tài)補償措施來彌補這些利益受損地區(qū)。目前在一些江河流域地區(qū)，受益的下游地區(qū)要補償為保護環(huán)境而發(fā)展受限的上游地區(qū)，上游污染了河流就要補償受污染的下游，這種生態(tài)補償辦法對流域水環(huán)境保護起到了積極作用。但由于補償標準難以達成共識，生態(tài)補償工具難以廣泛應用。如果把“生態(tài)補償”替換為“生態(tài)共建”，也就是受益地區(qū)把環(huán)境保護作為自己的責任和義務，主動投入環(huán)保治理和建設，這種模式也許更容易為各地區(qū)所接受。

三、區(qū)域協(xié)調新機制要更加注重對問題區(qū)域的援助干預

地區(qū)發(fā)展援助是各國區(qū)域政策的通行做法，其基本含義就是對那些單純依靠市場和自身力量發(fā)展艱難的地區(qū)，提供財力物力的支持和幫助。作為中國特色社會主義國家，實施區(qū)域發(fā)展援助具有獨特的制度優(yōu)勢，實施效果顯著，各地區(qū)人民獲得感強。

新時代中國特色社會主義要解決發(fā)展不平衡不充分問題，更好地滿足人民日益增長的美好生活的需要，從區(qū)域視角上就是重點解決好那些發(fā)展落后和困難地區(qū)的問題。因此，新時代區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略應把“扶弱濟困”作為區(qū)域政策的優(yōu)先選項，多做“雪中送炭”之事，少做“錦上添花”之事，著力對問題區(qū)域實施力度更大的援助干預。現(xiàn)階段中國的問題區(qū)域突出的有以下三大類，它們是典型的“不平衡不充分發(fā)展”的樣本，需要在援助目標、援助方式、援助工具等方面制定有針對性的政策體系，幫助他們盡快走出困境，縮小發(fā)展差距，提升發(fā)展水平。

第一類是集中連片的特困地區(qū)。目前全國有14個集中連片的特困地區(qū)，主要分布在中西部地區(qū)，這些特困地區(qū)多數(shù)是山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)，由于自然條件惡劣，發(fā)展基礎薄弱，即使到2020年建檔立卡的貧困戶全部實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，而區(qū)域性整體發(fā)展落后還是不能改變，需要使用多種方式和工具加大政策扶持力度，尤其需要進一步改善基礎設施和生態(tài)環(huán)境，培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。第二類是產(chǎn)能過剩的經(jīng)濟衰退區(qū)。這類區(qū)域主要包括東北三省以及山西、河北和內蒙古等地，這些地區(qū)有老工業(yè)基地和資源性城市，產(chǎn)業(yè)結構以能源重化工業(yè)為主，經(jīng)濟增速居全國末位，由于“去產(chǎn)能”轉型發(fā)展和新產(chǎn)業(yè)培育周期長，也需要國家給予重點扶持，尤其是大力推動體制改革和創(chuàng)新，擴大開放合作。第三類是“鄉(xiāng)村病”區(qū)域。這類區(qū)域的主要特征是，大量青壯年外出務工，僅剩留守老人和兒童，田地荒蕪，鄉(xiāng)村“空心化”，村落衰敗。這類區(qū)域量大面廣，需要實施分類指導的援助計劃，有的村落要幫助振興，有的村落則需要撤并，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，共同繁榮。另外，還需要關注的是外貿出口集中的地區(qū)，由于國際環(huán)境的變化，出口受阻將導致生產(chǎn)貿易停滯，進而引發(fā)大量員工下崗，可能形成新的問題區(qū)域。

中國實施的發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)“對口幫扶”政策，對于縮小區(qū)域差距，促進欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，發(fā)揮著重大作用，并產(chǎn)生了良好的國際影響，是中國特色社會主義最為顯著的制度優(yōu)勢。今后需要進一步規(guī)范完善國家區(qū)域對口援助制度，把發(fā)達地區(qū)按財政收入比例出資、出物（援建物資）、出人（干部和技術人才等）作為責任和義務，寫進具有法律效應的對口援助管理條例中，使這項援助行動既具有法律依據(jù)，同時，又要避免濫用，不要對發(fā)達地區(qū)造成過大負擔和壓力。

最后，從中國大國的國情出發(fā)，借鑒各國經(jīng)驗，促進區(qū)域協(xié)調和城市群協(xié)同發(fā)展，還必須要有權威的協(xié)調機構和相應的法律保障。區(qū)域協(xié)調機構既包括由上一級政府設立的領導小組及辦公室，也包括由同級政府建立的首長聯(lián)席會議制度、城市聯(lián)盟或合作辦公機構（如設在上海的長三角合作辦公室）。實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展是一個長期的過程，制定相關法律有利于保證區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的長期穩(wěn)定實施，確保“一張藍圖干到底”，不因領導人變更而改變。

文章來源：區(qū)域經(jīng)濟評論