以主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進空間均衡

----我國國土開發(fā)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的理論與實踐

袁朱

國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所

[摘要] 縱觀國土開發(fā)結(jié)構(gòu)的變遷，宏觀經(jīng)濟和區(qū)域管理水平不斷提高。本文認(rèn)為，主體功能區(qū)規(guī)劃是我國編制中長期規(guī)劃的一種新嘗試，從根本上彌補了我國經(jīng)濟發(fā)展和宏觀調(diào)控中的一大缺陷――區(qū)域或空間管制，只有將空間的開發(fā)與空間的管制結(jié)合起來，才可能使資源和環(huán)境在開發(fā)中得到有效的保護。

    新中國成立以來，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略根據(jù)國際環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展條件的變化，進行了多次調(diào)整，大致經(jīng)歷了三個主要階段。
　　
　　一、改革開放前的均衡發(fā)展布局
　　
　　新中國剛成立時，為了迅速矯正舊中國遺留下來的偏集沿海的產(chǎn)業(yè)布局，同時考慮國際國內(nèi)政治環(huán)境的需要，國家利用計劃經(jīng)濟體制，集中全國資源，推行了由沿海向內(nèi)地、以內(nèi)地為重點的“均衡發(fā)展”戰(zhàn)略。1952～1978年，內(nèi)地工業(yè)產(chǎn)值占全國的比重由32%提高到40%，一大批國家重點項目在中西部地區(qū)投資建設(shè)，奠定了工業(yè)化和城市化的基礎(chǔ)。
　　
　　二、改革開放初期的非均衡發(fā)展布局
　　
　　為了迅速發(fā)展經(jīng)濟和形成對外開放的格局，“1970年代”末至“1990年代”初期，我國單一計劃經(jīng)濟體制逐漸向投資主體多元化的市場經(jīng)濟體制過渡，以往追求公平的均衡發(fā)展戰(zhàn)略被以效率為中心的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略所取代，強調(diào)發(fā)揮沿海地區(qū)的比較優(yōu)勢，以沿海率先開放和發(fā)展帶動內(nèi)地的新思路，盡快縮小我國與發(fā)達國家的差距。區(qū)域格局由“六五”時“沿海和內(nèi)地”加“少數(shù)民族地區(qū)”，演變?yōu)?SPAN lang=EN-US>“七五”的“東中西三大地帶”及“老少邊窮地區(qū)”。
　　
　　（一）形成“T”字形點軸開發(fā)模式
　　
　　改革開放之初，受生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會經(jīng)濟發(fā)展條件的限制，我國生產(chǎn)力布局和區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)基本上是按照點軸開發(fā)模式逐步展開的，重點開發(fā)沿海軸線和長江沿岸軸線，由此形成“T”字形總體格局。經(jīng)過3個五年計劃的發(fā)展，取得了顯著成就，珠江三角洲地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、環(huán)勃海經(jīng)濟圈已成為國家“發(fā)展極”，沿海地區(qū)成為國家“增長帶”，有力地促進了全國經(jīng)濟的高速增長和資金的有效利用。然而也存在著負(fù)面效應(yīng)，中西部地區(qū)的人才、資本等生產(chǎn)要素流失嚴(yán)重，投資環(huán)境惡化，使其自然資源優(yōu)勢得不到有效發(fā)揮。
　　“六五”期間，國家實施沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，同時繼續(xù)支持和幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展。“七五”期間，首次提出東中西三大地帶的空間概念，重點仍是加速發(fā)展東部沿海地區(qū)，同時把能源、原材料產(chǎn)業(yè)的重點工程轉(zhuǎn)移到中部，并積極做好進一步開發(fā)西部的準(zhǔn)備。“八五”計劃國家注意到東中西的地區(qū)差距，提出新的區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向，即“統(tǒng)籌規(guī)劃，合理分工，優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)發(fā)展，利益兼顧，共同富裕”。
　　
　　（二）國家基本建設(shè)投資向沿海地區(qū)傾斜
　　
　　改革開放初期，國家生產(chǎn)力布局東移，在基本建設(shè)投資中，東部地區(qū)比重逐年上升，中西部地區(qū)逐年下降。“六五”期間，沿海占我國投資的比重達到了47.7%，超過了中西部地區(qū)的46.5%；“七五”時期，東部沿海地區(qū)投資比重上升到51.7%，而中西部地區(qū)比重則下降到40.2%；“八五”期間，東部基本建設(shè)的國家投資占全國的54.2%，而中西部占38.2%，成為歷次五年計劃的最低點。
　　
　　（三）對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的扶持
　　
　　在優(yōu)先支持沿海地區(qū)發(fā)展的同時，國家對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)也給予了一定幫助。1979年以來，國家確立了部分經(jīng)濟發(fā)達省市對口支援少數(shù)民族地區(qū)，對少數(shù)民族自治區(qū)和視同民族自治區(qū)待遇的省實行財政補貼，中央財政撥出各種專項補助款，對邊遠(yuǎn)山區(qū)、邊遠(yuǎn)牧區(qū)的民族貿(mào)易企業(yè)給予優(yōu)惠政策。“1980年代”初，我國就開始醞釀并著手解決貧困地區(qū)的問題。1982年，與世界銀行合作，國家率先在甘肅、寧夏的“三西”地區(qū)進行扶貧試點工作。1984年，政府集中力量重點解決十幾個連片貧困地區(qū)的問題。1986年，國務(wù)院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，確定了對貧困縣的扶持標(biāo)準(zhǔn)，將“扶持老少邊窮地區(qū)盡快擺脫經(jīng)濟文化落后狀況”列入國家“七五”計劃。
　　
　　三、“1990年代”中期以來相對協(xié)調(diào)發(fā)展的空間布局
　　
　　針對地區(qū)差距拉大帶來的“經(jīng)濟效率”和“空間平等”問題，1992年，中央政府首次提出了“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略，并在“九五”期間正式實施。1995年的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，把“堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”作為此后全國經(jīng)濟社會發(fā)展必須貫徹的重要方針。實行多年的效率優(yōu)先的非均衡戰(zhàn)略逐步調(diào)整為相對協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，其重點及空間格局相應(yīng)地由東向西、由沿海向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，形成點軸漸進擴散與梯度推移相結(jié)合的開發(fā)模式。
　　隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵不斷演化，改革開放的廣度和深度不斷增加，在空間上還表現(xiàn)出從核心到邊緣再到外圍、以及由南向北的梯次推進模式，已基本形成東中西互補、南中北聯(lián)動、沿海、沿江、沿邊、內(nèi)陸地區(qū)相結(jié)合、全方位、多層次的總體戰(zhàn)略格局。
　　
　　（一）形成四大板塊協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局
　　
　　中央政府審時度勢，繼鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展之后，依次做出實施西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起的重大決策，構(gòu)成“四輪驅(qū)動”的廣域覆蓋新格局。
　　至此，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略――四大板塊逐步形成。把西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在優(yōu)先位置，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，建設(shè)國家重要能源、戰(zhàn)略資源接續(xù)地和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等，以線串點、以點帶面，推進若干都市圈、城市群及其他城市化區(qū)域加快發(fā)展。東北地區(qū)等老工業(yè)基地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)和科技優(yōu)勢，完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推進裝備制造、原材料、汽車、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)升級，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。促進中部地區(qū)崛起，鞏固提升全國重要糧食生產(chǎn)基地、能源原材料基地、現(xiàn)代裝備制造及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和綜合交通運輸樞紐地位。東部地區(qū)對全國經(jīng)濟發(fā)展具有重要的引領(lǐng)和支撐作用，應(yīng)在更高層次參與國際合作和競爭，在改革開放中先行先試，在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和自主創(chuàng)新中走在前列。
　　
　　（二）推進完善主體功能區(qū)規(guī)劃
　　
　　2006年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地提出，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑢�國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)新格局。經(jīng)過幾年的理論探索和政策研究，2010年，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》正式頒布，并在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中得以提升，與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相提并論。主體功能區(qū)規(guī)劃是我國編制中長期規(guī)劃的一種新嘗試，從根本上彌補了我國經(jīng)濟發(fā)展和宏觀調(diào)控中的一大缺陷――區(qū)域或空間管制，只有將空間的開發(fā)與空間的管制結(jié)合起來，才可能使資源和環(huán)境在開發(fā)中得到有效的保護。
　　
　　（三）多極增長與對“老”“少”“邊”“窮”“枯”“庫”地區(qū)扶持并舉
　　
　　培育若干競爭力強的大都市經(jīng)濟圈、城市群，打造多極化增長格局。從深圳特區(qū)到浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、成都、重慶和武漢城市圈、長株潭城市圈等，初步完成了由沿海到內(nèi)陸綜合配套改革試驗區(qū)的全面布局，通過集聚和擴散效應(yīng)的傳遞機制，形成了以深圳特區(qū)、浦東新區(qū)、濱海新區(qū)為核心、以珠三角、長三角和京津唐為邊緣再到泛珠三角、泛長三角與環(huán)渤海等外圍地區(qū)的遞次開發(fā)模式，呈現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展局面。
　　針對經(jīng)濟社會發(fā)展問題集中與突出的“空間”，即革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、三峽等庫區(qū)和資源枯竭型城市，國家出臺并落實了一系列扶持政策，使其煥發(fā)了新的生機。將其納入中央和地方政府公共財政預(yù)算安排的優(yōu)先領(lǐng)域，通過加大財政轉(zhuǎn)移支付力度和財政性投資力度，有針對性地支持其加快發(fā)展，改善該地區(qū)的面貌，改善人民生產(chǎn)生活條件。
　　
　　四、對我國空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的幾點認(rèn)識
　　
　　（一）國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)演變軌跡清晰
　　
　　由于國際背景、國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、體制觀念等因素，建國60多年來，我國先后實施了均衡發(fā)展、非均衡發(fā)展、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的總體發(fā)展戰(zhàn)略，與其相適應(yīng)，國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)在探索中形成、調(diào)整、完善，不斷演變，幾經(jīng)更替，呈現(xiàn)由前30年的“沿海-內(nèi)陸”區(qū)域格局及重點“西進”、到“1980~90年代”的“東中西三大地帶”格局及重點“東移”、再至新世紀(jì)前后包括“四大板塊”、“四類主體功能區(qū)”及若干類型區(qū)域在內(nèi)的逐步統(tǒng)籌全國、由點到線到面、點線面協(xié)調(diào)互動的清晰軌跡。
　　
　　（二）空間開發(fā)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化
　　
　　總體而言，我國一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略及其指導(dǎo)下的國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)基本上符合國情和各個發(fā)展階段的實際情況，對區(qū)域發(fā)展具有一定的積極意義。
　　改革開放以前，國家強化開發(fā)內(nèi)地，初步取得了較高速度、較高效益和地區(qū)差距減小的效果。
　　改革開放初期，沿海地區(qū)為增強全國經(jīng)濟總量和綜合實力做出了重大貢獻，縮短了與發(fā)達國家的經(jīng)濟差距；作為改革開放的試驗區(qū)對其他地區(qū)起到了良好的示范作用。
　　“九五”到“十五”以來，“四大板塊”均出現(xiàn)強勁的發(fā)展勢頭，中西部和東北地區(qū)與東部GDP增長速度的差距減小，與東部人均GDP相對差距擴大之勢開始趨緩；貧困地區(qū)的發(fā)展活力和主動性明顯增強；三大都市經(jīng)濟圈以及其他城市群的引領(lǐng)帶動作用顯現(xiàn)。
　　縱觀國土開發(fā)結(jié)構(gòu)的變遷，宏觀經(jīng)濟和區(qū)域管理水平不斷提高，更加注重全面性和科學(xué)性，空間開發(fā)結(jié)構(gòu)逐漸改善。區(qū)域劃分進一步細(xì)化，由“二分法”、“三分法”過渡到“四分法”以至多種類型區(qū)域的劃分，提出空間管制的新思維，規(guī)范開發(fā)秩序，推進形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)新格局。
　　
　　（三）空間開發(fā)與管制策略有待進一步完善
　　
　　我國國土空間開發(fā)與管理所涉及的區(qū)域?qū)哟巍⒎N類繁多，它們之間的關(guān)系與銜接較亂，缺乏統(tǒng)一性，不利于各種區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，甚至相互掣肘，或造成人財物等資源浪費。而且與此相連的多種管理體制及相關(guān)政策和規(guī)劃分散在不同部門，存在著交叉重疊或空白缺失。應(yīng)不斷探索，適時整合區(qū)域管理機構(gòu)及其權(quán)限，如國土規(guī)劃、西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、扶持貧困等職能，扭轉(zhuǎn)彼此獨立、難以發(fā)揮綜合效益的局面，完善符合我國國情的國土（區(qū)域）空間管理體制機制，保證部門間橫向協(xié)調(diào)的有效性和中央到地方縱向銜接的一致性，協(xié)調(diào)不同區(qū)域利益主體之間的關(guān)系，排除部門保護主義和地方保護主義的干擾。整合各個部門現(xiàn)有的區(qū)域政策，加快我國規(guī)劃體制改革，健全界定清晰的空間規(guī)劃體系。

文章來源：中國經(jīng)濟導(dǎo)報