主體功能區(qū)戰(zhàn)略 構筑區(qū)域發(fā)展新格局

劉建剛

    “十二五”規(guī)劃綱要提出，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。按照全國經濟合理布局的要求，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強度，形成高效、協(xié)調、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局
　　2011年的春天，關注區(qū)域發(fā)展的人們似乎已經感受到，一些地方“埋頭發(fā)展”的意識、“唯GDP至上”的思想正在發(fā)生轉變。
　　這種轉變，緣于科學發(fā)展的理念、和諧發(fā)展的理念開始“落地生根”，也緣于主體功能區(qū)戰(zhàn)略對以前發(fā)展中的“模糊空間”有了一個明確的“說法”。
　　“十二五”是我國全面實現(xiàn)小康的關鍵時期，實現(xiàn)區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展就顯得尤為重要。作為我國發(fā)展戰(zhàn)略上的重大突破和創(chuàng)新，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是按照科學發(fā)展理念對國土空間實施科學管理的舉措，有利于構筑區(qū)域發(fā)展新格局，對促進地區(qū)之間科學發(fā)展、協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)人口與自然的和諧發(fā)展都有重要意義。

形成主體功能規(guī)劃布局

　　順應潮流才能把握機遇，與時俱進方能開創(chuàng)未來。
　　推進形成主體功能區(qū)，是黨中央、國務院作出的重要戰(zhàn)略部署，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措。
　　2010年6月12日召開的國務院常務會議，審議并原則通過的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），是新中國第一部全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃。《規(guī)劃》在國家層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標、發(fā)展方向和開發(fā)原則。對此，有分析指出，《規(guī)劃》的出臺，意味著傳統(tǒng)經濟發(fā)展模式的終結，惟有科學發(fā)展才是通途。
　　據(jù)記者了解，2007年發(fā)布的《國務院關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見（國發(fā)〔2007〕21號）》（以下簡稱《意見》）就明確提出，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進形成主體功能區(qū)，是全面落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務的差距，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展；有利于引導經濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護；有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區(qū)域調控。《意見》同時指出，全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃，是國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災減災規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。
　　國家發(fā)展改革委秘書長楊偉民指出，“主體功能區(qū)”這個詞，其實是我國的獨創(chuàng)。過去大家都聽說過“功能區(qū)”，我們把“主體”加上去，就是強調在一個較大的空間單元中不是唯一的功能，主體功能不排斥其他功能或輔助功能，如農產品主產區(qū)也可以適當發(fā)展農產品加工等產業(yè)，重點生態(tài)功能區(qū)也可以適當開采礦產資源，禁止開發(fā)區(qū)域的非核心區(qū)也可以適當放牧或旅游；也就是說，并不排斥特定的“點”的其他主體功能的開發(fā)。
　　中國區(qū)域經濟學會秘書長陳耀說，推進形成主體功能區(qū)，就是使集聚經濟的地區(qū)集聚相應規(guī)模的人口，引導經濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應。《規(guī)劃》體現(xiàn)了區(qū)域戰(zhàn)略由產業(yè)調整向空間調整的轉變。陳耀表示，以往的規(guī)劃主要強調發(fā)展，對于國土空間生態(tài)環(huán)境的保護不夠，而主體功能區(qū)科學合理的規(guī)劃將實現(xiàn)發(fā)展與保護的雙贏。
　　“切實能夠使改革開放的成果惠及全國各地的百姓、真正實現(xiàn)‘以人為本’謀發(fā)展；切實突出人與自然的和諧、真正走可持續(xù)發(fā)展的道路，這是主體功能區(qū)規(guī)劃落實區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的核心價值所在。”有分析這樣說。
　　國家發(fā)展改革委宏觀經濟研究院研究員肖金成表示，從2009年以來，國務院圍繞已形成的經濟區(qū)域，密集批復了十幾個區(qū)域規(guī)劃。這些區(qū)域規(guī)劃中，缺少一個指導性的文件來指導各區(qū)域的發(fā)展。“主體功能區(qū)規(guī)劃顯然高于這些單一的區(qū)域規(guī)劃，地方政府不能不顧自身發(fā)展定位，忽視全國性、總體性的利益。”肖金成說。
　　另外，對于《規(guī)劃》在實施中可能遇到的一些問題，有專家也給出了自己的看法。全國經濟地理研究會會長、中國人民大學教授陳秀山就認為,由于地方政府短期內很難改變唯GDP增長指標論的觀念，區(qū)域之間資源環(huán)境補償?shù)膯栴}也很突出，在這一過程中會遇到阻力,目前發(fā)展機制并不健全，主要是補償機制、標準劃分等方面存在缺陷。解決這些問題便是未來需要做的具體工作之一。因此,主體功能區(qū)戰(zhàn)略是一個長期戰(zhàn)略,不是“十二五”期間就能夠解決的,將是場“持久戰(zhàn)”。
　　北京大學教授、中國區(qū)域科學協(xié)會會長楊開忠說，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要有關部門之間、各級地方政府之間的高度協(xié)調配套，建立健全統(tǒng)籌推進體制。

保障重點生態(tài)功能區(qū)域

　　讓江河湖泊休養(yǎng)生息，讓森林草地綠意盎然。
　　進入“十二五”，生態(tài)品牌已經成為區(qū)域和地方最響亮的城市名片。丟掉了生態(tài)牌，可持續(xù)發(fā)展便無從談起。
　　然而，長期以來，許多地區(qū)不顧自身的資源環(huán)境承載能力、區(qū)域分工條件和比較優(yōu)勢，圍繞地區(qū)經濟增長，盲目開發(fā)和追求經濟總量的翻番。而這些發(fā)展往往以浪費資源、犧牲環(huán)境為代價。空間開發(fā)的無序導致在短時期內和局部取得一定效益的同時，造成長期的、整體的環(huán)境和經濟損失，許多地區(qū)甚至付出了難以挽回的代價。
　　中國科學院地理科學與資源研究所自然資源與環(huán)境安全研究部研究員封志明認為，就區(qū)域經濟而言，由于東部地區(qū)早期城市化進程中是以犧牲環(huán)境與資源為代價來換取經濟發(fā)展的，由此帶來的生態(tài)欠賬需要不斷加緊完善環(huán)境基礎設施來彌補。“城市規(guī)模越大，經濟越發(fā)達，城市面臨的環(huán)境壓力也就越大。”封志明強調，資源承載能力隨著經濟的發(fā)展逐漸降低，尋求城市的可持續(xù)發(fā)展，需要向資源“回灌”，控制好產業(yè)發(fā)展前端的污染防治工作，圍繞生態(tài)和經濟和諧發(fā)展的主旨，最終形成可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢。
　　專家指出，主體功能區(qū)規(guī)劃不同于傳統(tǒng)的單一專項區(qū)劃，它是基于國土空間的資源稟賦、環(huán)境容量、現(xiàn)有開發(fā)強度、未來發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貙量臻g開發(fā)的分工定位和布局。它的綜合性、全局指導性更強，它突出體現(xiàn)的是可持續(xù)發(fā)展和科學發(fā)展觀的理念和要求。可以說，主體功能區(qū)規(guī)劃的問世是我國經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的一次重大轉變，它開啟了一個新的時代，即資源環(huán)境承載力成為決定地區(qū)經濟開發(fā)程度和水平的約束性指標，環(huán)境資源承載力將作為“一票否決”的“硬杠杠”來科學規(guī)劃和規(guī)范各類經濟活動，從而保證經濟發(fā)展各項活動的合理性、有序性，促進我國經濟社會的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。
　　保障重點生態(tài)功能區(qū)域，要求地方政府在發(fā)展中頂?shù)米鹘y(tǒng)發(fā)展模式的壓力，抗得住一時快慢得失的干擾，守得住藍天白云青山綠水的底線，堅持走建設生態(tài)文明的發(fā)展道路。
　　專家指出，要讓生態(tài)建設在發(fā)展中受益。重點生態(tài)功能區(qū)也有發(fā)展權，這些地方的人民也有謀求過上美好生活的權利，那么如何解決重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展權問題？首先要明確生態(tài)產品也是產品。人類需求既包括對農產品、工業(yè)品和服務產品的需求，也包括對清新空氣、清潔水源、舒適環(huán)境、宜人氣候等的需求。保護和擴大自然界提供生態(tài)產品能力的過程也就是創(chuàng)造價值的過程，就是發(fā)展，因為發(fā)展歸根結底是為了滿足人的需要。所以，重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展內容不同，這些區(qū)域的主體功能不是生產有形的農產品和工業(yè)品等物質產品，而是通過保護自然、修復生態(tài)提供生態(tài)產品。
　　中科院地理所研究員樊杰認為，過去很長一段時間內，人們普遍認為工業(yè)產品、農業(yè)產品是產品，但忽略了環(huán)境資源也是“產品”，也是可以被計算出價值的。樊杰的看法是，生態(tài)建設和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化一樣，都應該從發(fā)展中獲得效益。
　　據(jù)觀察，在多個省市區(qū)的“十二五”規(guī)劃綱要中，“生態(tài)安全戰(zhàn)略格局”被列入其中。以安徽省為例，該省“十二五”規(guī)劃綱要提出，生態(tài)安全戰(zhàn)略格局：突出“三屏三網”，構建以大別山區(qū)、皖南山區(qū)和江淮丘陵區(qū)森林生態(tài)安全屏障，水系林網、農田林網和骨干道路林網生態(tài)安全網絡為主體，以長江、淮河、巢湖等大中型河湖水庫水生態(tài)功能區(qū)為骨架，以重點生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，由點狀分布的各類自然保護區(qū)、自然文化遺產地、森林公園、地質公園、風景名勝區(qū)、蓄滯(行)洪區(qū)等為組成部分的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。

嚴格考核體系至關重要

樊杰認為，落實主體功能區(qū)規(guī)劃，政府的績效考核是最主要的指揮棒。
　　“十二五”規(guī)劃綱要提出，實行各有側重的績效評價。在強化對各類地區(qū)提供基本公共服務、增強可持續(xù)發(fā)展能力等方面評價基礎上，按照不同區(qū)域的主體功能定位，實行差別化的評價考核。對優(yōu)化開發(fā)的城市化地區(qū)，強化經濟結構、科技創(chuàng)新、資源利用、環(huán)境保護等的評價。對重點開發(fā)的城市化地區(qū)，綜合評價經濟增長、產業(yè)結構、質量效益、節(jié)能減排、環(huán)境保護和吸納人口等。對限制開發(fā)的農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，分別實行農業(yè)發(fā)展優(yōu)先和生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價，不考核地區(qū)生產總值、工業(yè)等指標。對禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，全面評價自然文化資源原真性和完整性保護情況。
　　“這是對目前地方政績考評體系的一個有力糾正。”國家行政學院公共行政教研室主任竹立家分析，以前各級地方政府在政績考評上基本上是一個標準，沒能充分考慮各個地區(qū)不同的資源、環(huán)境、人口、經濟發(fā)展的特殊省情、市情、縣情。
　　事實上，很長一段時間以來，“GDP至上”的思想在地方各級政府中持續(xù)蔓延，無論是東部沿海發(fā)達地區(qū)還是中西部欠發(fā)達地區(qū)，都沒有擺脫以資源環(huán)境為代價換取經濟增長的方式。其中一個重要的原因就在于此前政績評價機制不合理。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心牛鳳瑞認為，“主體功能區(qū)的劃分，就是給地方政府戴上繩索，不可以信馬由韁。”牛鳳瑞介紹，主體功能區(qū)的劃分，顯然比原有的區(qū)域劃分，更能打破行政區(qū)劃的界限，促進生產要素在區(qū)域間自由流動。
　　專家指出，一些地方政府出現(xiàn)無序開發(fā)、不當競爭、盲目攀比GDP等現(xiàn)象，就是地方政府政績考核或者說評價機制不合理、不科學、不規(guī)范，從而誘導許多地方領導的短期行為，熱衷于政績工程和面子工程。“對于地方官員來說，更關心的還是自身的政績考核問題。原來的考核機制不改，官員依然會把GDP作為首要的追求。”國家行政學院公共行政教研室主任竹立家分析說。
　　專家指出，推進形成主體功能區(qū)，實現(xiàn)區(qū)域的主體功能區(qū)定位，走出一條區(qū)域協(xié)調發(fā)展的道路，關鍵要確立一套各級政府、各類市場主體能夠自覺自愿沿著這條道路前進的機制和體制，這就需要完善現(xiàn)行的一些政策和制度，其中最核心的是財政和績效考核。

來源：中國改革報