主體功能區(qū)戰(zhàn)略 構(gòu)筑區(qū)域發(fā)展新格局

劉建剛

    “十二五”規(guī)劃綱要提出，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。按照全國(guó)經(jīng)濟(jì)合理布局的要求，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強(qiáng)度，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局
　　2011年的春天，關(guān)注區(qū)域發(fā)展的人們似乎已經(jīng)感受到，一些地方“埋頭發(fā)展”的意識(shí)、“唯GDP至上”的思想正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。
　　這種轉(zhuǎn)變，緣于科學(xué)發(fā)展的理念、和諧發(fā)展的理念開始“落地生根”，也緣于主體功能區(qū)戰(zhàn)略對(duì)以前發(fā)展中的“模糊空間”有了一個(gè)明確的“說法”。
　　“十二五”是我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)小康的關(guān)鍵時(shí)期，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展就顯得尤為重要。作為我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略上的重大突破和創(chuàng)新，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是按照科學(xué)發(fā)展理念對(duì)國(guó)土空間實(shí)施科學(xué)管理的舉措，有利于構(gòu)筑區(qū)域發(fā)展新格局，對(duì)促進(jìn)地區(qū)之間科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人口與自然的和諧發(fā)展都有重要意義。

形成主體功能規(guī)劃布局

　　順應(yīng)潮流才能把握機(jī)遇，與時(shí)俱進(jìn)方能開創(chuàng)未來。
　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重要戰(zhàn)略部署，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措。
　　2010年6月12日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），是新中國(guó)第一部全國(guó)性國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃。《規(guī)劃》在國(guó)家層面將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開發(fā)原則。對(duì)此，有分析指出，《規(guī)劃》的出臺(tái)，意味著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的終結(jié)，惟有科學(xué)發(fā)展才是通途。
　　據(jù)記者了解，2007年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見（國(guó)發(fā)〔2007〕21號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）就明確提出，編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措，有利于堅(jiān)持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，適應(yīng)和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；有利于打破行政區(qū)劃，制定實(shí)施有針對(duì)性的政策措施和績(jī)效考評(píng)體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。《意見》同時(shí)指出，全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。
　　國(guó)家發(fā)展改革委秘書長(zhǎng)楊偉民指出，“主體功能區(qū)”這個(gè)詞，其實(shí)是我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)。過去大家都聽說過“功能區(qū)”，我們把“主體”加上去，就是強(qiáng)調(diào)在一個(gè)較大的空間單元中不是唯一的功能，主體功能不排斥其他功能或輔助功能，如農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)也可以適當(dāng)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)也可以適當(dāng)開采礦產(chǎn)資源，禁止開發(fā)區(qū)域的非核心區(qū)也可以適當(dāng)放牧或旅游；也就是說，并不排斥特定的“點(diǎn)”的其他主體功能的開發(fā)。
　　中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)陳耀說，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是使集聚經(jīng)濟(jì)的地區(qū)集聚相應(yīng)規(guī)模的人口，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。《規(guī)劃》體現(xiàn)了區(qū)域戰(zhàn)略由產(chǎn)業(yè)調(diào)整向空間調(diào)整的轉(zhuǎn)變。陳耀表示，以往的規(guī)劃主要強(qiáng)調(diào)發(fā)展，對(duì)于國(guó)土空間生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不夠，而主體功能區(qū)科學(xué)合理的規(guī)劃將實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)的雙贏。
　　“切實(shí)能夠使改革開放的成果惠及全國(guó)各地的百姓、真正實(shí)現(xiàn)‘以人為本’謀發(fā)展；切實(shí)突出人與自然的和諧、真正走可持續(xù)發(fā)展的道路，這是主體功能區(qū)規(guī)劃落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的核心價(jià)值所在。”有分析這樣說。
　　國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員肖金成表示，從2009年以來，國(guó)務(wù)院圍繞已形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，密集批復(fù)了十幾個(gè)區(qū)域規(guī)劃。這些區(qū)域規(guī)劃中，缺少一個(gè)指導(dǎo)性的文件來指導(dǎo)各區(qū)域的發(fā)展。“主體功能區(qū)規(guī)劃顯然高于這些單一的區(qū)域規(guī)劃，地方政府不能不顧自身發(fā)展定位，忽視全國(guó)性、總體性的利益。”肖金成說。
　　另外，對(duì)于《規(guī)劃》在實(shí)施中可能遇到的一些問題，有專家也給出了自己的看法。全國(guó)經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授陳秀山就認(rèn)為,由于地方政府短期內(nèi)很難改變唯GDP增長(zhǎng)指標(biāo)論的觀念，區(qū)域之間資源環(huán)境補(bǔ)償?shù)膯栴}也很突出，在這一過程中會(huì)遇到阻力,目前發(fā)展機(jī)制并不健全，主要是補(bǔ)償機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)劃分等方面存在缺陷。解決這些問題便是未來需要做的具體工作之一。因此,主體功能區(qū)戰(zhàn)略是一個(gè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略,不是“十二五”期間就能夠解決的,將是場(chǎng)“持久戰(zhàn)”。
　　北京大學(xué)教授、中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊開忠說，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要有關(guān)部門之間、各級(jí)地方政府之間的高度協(xié)調(diào)配套，建立健全統(tǒng)籌推進(jìn)體制。

保障重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域

　　讓江河湖泊休養(yǎng)生息，讓森林草地綠意盎然。
　　進(jìn)入“十二五”，生態(tài)品牌已經(jīng)成為區(qū)域和地方最響亮的城市名片。丟掉了生態(tài)牌，可持續(xù)發(fā)展便無從談起。
　　然而，長(zhǎng)期以來，許多地區(qū)不顧自身的資源環(huán)境承載能力、區(qū)域分工條件和比較優(yōu)勢(shì)，圍繞地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，盲目開發(fā)和追求經(jīng)濟(jì)總量的翻番。而這些發(fā)展往往以浪費(fèi)資源、犧牲環(huán)境為代價(jià)。空間開發(fā)的無序?qū)е略诙虝r(shí)期內(nèi)和局部取得一定效益的同時(shí)，造成長(zhǎng)期的、整體的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)損失，許多地區(qū)甚至付出了難以挽回的代價(jià)。
　　中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所自然資源與環(huán)境安全研究部研究員封志明認(rèn)為，就區(qū)域經(jīng)濟(jì)而言，由于東部地區(qū)早期城市化進(jìn)程中是以犧牲環(huán)境與資源為代價(jià)來?yè)Q取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，由此帶來的生態(tài)欠賬需要不斷加緊完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施來彌補(bǔ)。“城市規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，城市面臨的環(huán)境壓力也就越大。”封志明強(qiáng)調(diào)，資源承載能力隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸降低，尋求城市的可持續(xù)發(fā)展，需要向資源“回灌”，控制好產(chǎn)業(yè)發(fā)展前端的污染防治工作，圍繞生態(tài)和經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的主旨，最終形成可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。
　　專家指出，主體功能區(qū)規(guī)劃不同于傳統(tǒng)的單一專項(xiàng)區(qū)劃，它是基于國(guó)土空間的資源稟賦、環(huán)境容量、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度、未來發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貙?duì)國(guó)土空間開發(fā)的分工定位和布局。它的綜合性、全局指導(dǎo)性更強(qiáng)，它突出體現(xiàn)的是可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展觀的理念和要求。可以說，主體功能區(qū)規(guī)劃的問世是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的一次重大轉(zhuǎn)變，它開啟了一個(gè)新的時(shí)代，即資源環(huán)境承載力成為決定地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度和水平的約束性指標(biāo)，環(huán)境資源承載力將作為“一票否決”的“硬杠杠”來科學(xué)規(guī)劃和規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)活動(dòng)的合理性、有序性，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
　　保障重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域，要求地方政府在發(fā)展中頂?shù)米鹘y(tǒng)發(fā)展模式的壓力，抗得住一時(shí)快慢得失的干擾，守得住藍(lán)天白云青山綠水的底線，堅(jiān)持走建設(shè)生態(tài)文明的發(fā)展道路。
　　專家指出，要讓生態(tài)建設(shè)在發(fā)展中受益。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)也有發(fā)展權(quán)，這些地方的人民也有謀求過上美好生活的權(quán)利，那么如何解決重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展權(quán)問題？首先要明確生態(tài)產(chǎn)品也是產(chǎn)品。人類需求既包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求，也包括對(duì)清新空氣、清潔水源、舒適環(huán)境、宜人氣候等的需求。保護(hù)和擴(kuò)大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過程也就是創(chuàng)造價(jià)值的過程，就是發(fā)展，因?yàn)榘l(fā)展歸根結(jié)底是為了滿足人的需要。所以，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展內(nèi)容不同，這些區(qū)域的主體功能不是生產(chǎn)有形的農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)品等物質(zhì)產(chǎn)品，而是通過保護(hù)自然、修復(fù)生態(tài)提供生態(tài)產(chǎn)品。
　　中科院地理所研究員樊杰認(rèn)為，過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，人們普遍認(rèn)為工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品是產(chǎn)品，但忽略了環(huán)境資源也是“產(chǎn)品”，也是可以被計(jì)算出價(jià)值的。樊杰的看法是，生態(tài)建設(shè)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化一樣，都應(yīng)該從發(fā)展中獲得效益。
　　據(jù)觀察，在多個(gè)省市區(qū)的“十二五”規(guī)劃綱要中，“生態(tài)安全戰(zhàn)略格局”被列入其中。以安徽省為例，該省“十二五”規(guī)劃綱要提出，生態(tài)安全戰(zhàn)略格局：突出“三屏三網(wǎng)”，構(gòu)建以大別山區(qū)、皖南山區(qū)和江淮丘陵區(qū)森林生態(tài)安全屏障，水系林網(wǎng)、農(nóng)田林網(wǎng)和骨干道路林網(wǎng)生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)為主體，以長(zhǎng)江、淮河、巢湖等大中型河湖水庫(kù)水生態(tài)功能區(qū)為骨架，以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，由點(diǎn)狀分布的各類自然保護(hù)區(qū)、自然文化遺產(chǎn)地、森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、蓄滯(行)洪區(qū)等為組成部分的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。

嚴(yán)格考核體系至關(guān)重要

樊杰認(rèn)為，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，政府的績(jī)效考核是最主要的指揮棒。
　　“十二五”規(guī)劃綱要提出，實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)。在強(qiáng)化對(duì)各類地區(qū)提供基本公共服務(wù)、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力等方面評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，按照不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行差別化的評(píng)價(jià)考核。對(duì)優(yōu)化開發(fā)的城市化地區(qū)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新、資源利用、環(huán)境保護(hù)等的評(píng)價(jià)。對(duì)重點(diǎn)開發(fā)的城市化地區(qū)，綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、質(zhì)量效益、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和吸納人口等。對(duì)限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)等指標(biāo)。對(duì)禁止開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，全面評(píng)價(jià)自然文化資源原真性和完整性保護(hù)情況。
　　“這是對(duì)目前地方政績(jī)考評(píng)體系的一個(gè)有力糾正。”國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家分析，以前各級(jí)地方政府在政績(jī)考評(píng)上基本上是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，沒能充分考慮各個(gè)地區(qū)不同的資源、環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊省情、市情、縣情。
　　事實(shí)上，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，“GDP至上”的思想在地方各級(jí)政府中持續(xù)蔓延，無論是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)還是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都沒有擺脫以資源環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式。其中一個(gè)重要的原因就在于此前政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制不合理。中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心牛鳳瑞認(rèn)為，“主體功能區(qū)的劃分，就是給地方政府戴上繩索，不可以信馬由韁。”牛鳳瑞介紹，主體功能區(qū)的劃分，顯然比原有的區(qū)域劃分，更能打破行政區(qū)劃的界限，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)。
　　專家指出，一些地方政府出現(xiàn)無序開發(fā)、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、盲目攀比GDP等現(xiàn)象，就是地方政府政績(jī)考核或者說評(píng)價(jià)機(jī)制不合理、不科學(xué)、不規(guī)范，從而誘導(dǎo)許多地方領(lǐng)導(dǎo)的短期行為，熱衷于政績(jī)工程和面子工程。“對(duì)于地方官員來說，更關(guān)心的還是自身的政績(jī)考核問題。原來的考核機(jī)制不改，官員依然會(huì)把GDP作為首要的追求。”國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家分析說。
　　專家指出，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的主體功能區(qū)定位，走出一條區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，關(guān)鍵要確立一套各級(jí)政府、各類市場(chǎng)主體能夠自覺自愿沿著這條道路前進(jìn)的機(jī)制和體制，這就需要完善現(xiàn)行的一些政策和制度，其中最核心的是財(cái)政和績(jī)效考核。

來源：中國(guó)改革報(bào)