我們需要什么樣的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略

范子英

華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授

近日暑假中忙于整理手頭的一些地區(qū)資料，當(dāng)看到縣一級(jí)的資料時(shí)，我發(fā)現(xiàn)中國(guó)目前還僅存的一些原生態(tài)自然資源都在西部地區(qū)，這些地區(qū)一般也是少數(shù)民族聚居和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)脆弱生態(tài)之間進(jìn)行權(quán)衡，是否經(jīng)濟(jì)發(fā)展就一定與生態(tài)保護(hù)之間沖突呢？追求地區(qū)平衡發(fā)展是中國(guó)各屆政府的主要目標(biāo)之一，1999年實(shí)施的西部大開發(fā)計(jì)劃正式從全國(guó)的角度來促進(jìn)內(nèi)陸地區(qū)的發(fā)展，在第二個(gè)十年的起始階段，中央幾乎延續(xù)了之前的政策模式，通過加大財(cái)政轉(zhuǎn)移和直接投資的方式促進(jìn)西部的發(fā)展，十年之后應(yīng)該足以衡量這種戰(zhàn)略的作用了。

到了2000年之后，中央將西部大開發(fā)的政策推廣到除東部沿海之外的其他地區(qū)，中部和東部地區(qū)都在不同程度上分享了特殊政策的優(yōu)待，這種模式實(shí)際上是部分運(yùn)用行政的手段替代市場(chǎng)手段，中央政府通過財(cái)政體制將經(jīng)濟(jì)收益從發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而輕視要素流動(dòng)所帶來的作用，這樣的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略是否在“分蛋糕”的同時(shí)做大了蛋糕呢？接下來將從三個(gè)方面進(jìn)行探討，首先是這種地區(qū)性發(fā)展戰(zhàn)略取得的成就，其次是產(chǎn)生的代價(jià)，最后是可替代的政策選擇。 

地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)狀

僅僅就財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而言，西部12省份所獲得的轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的份額從1995年的33%上升至2001年的38%，中部地區(qū)目前的份額也上升至36%，兩者相加已經(jīng)超過75%，如果剔除掉分稅制改革中給予東部的稅收返還，這一比例會(huì)更高。實(shí)際上目前中央財(cái)政收入的一半以上是直接用于地區(qū)性的轉(zhuǎn)移支付，除此之外，中央還通過大型的直接投資項(xiàng)目援助內(nèi)陸的發(fā)展，給予內(nèi)陸地區(qū)更多的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策和稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這些措施的效果至少應(yīng)該從下面三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：

首先是收入差距。不管政策的初始目標(biāo)是否直接針對(duì)收入差距，提高內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平肯定是一個(gè)主要目的，中國(guó)的基尼系數(shù)自1985年以來就一直在擴(kuò)大，并沒有因?yàn)槲鞑看箝_發(fā)的戰(zhàn)略有所調(diào)整。如果以GDP來衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以居民收入衡量生活質(zhì)量的話，兩者都沒有縮小的趨勢(shì)，西部和中部的GDP占全國(guó)的份額一直在下降，分別從1980年的20.24%和29.62%下降到2006年的17.14%和23.19%，城鎮(zhèn)居民可支配收入最富裕的省份與最貧窮省份之間的差距也從1998年的2.2倍擴(kuò)大至2.4倍。內(nèi)陸地區(qū)并沒有因?yàn)榈貐^(qū)戰(zhàn)略而增長(zhǎng)的更快。

其次是公共服務(wù)均等化。轉(zhuǎn)移支付中的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付一般都立足于公共服務(wù)的均等化，還有一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也是針對(duì)公共服務(wù)均等化，如義務(wù)教育中的“兩免一補(bǔ)”中，內(nèi)陸地區(qū)該項(xiàng)支出的一半以上由中央承擔(dān)，并且新增的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付全部投資在教科文衛(wèi)、社保和支農(nóng)等領(lǐng)域。這些政策在一定程度上緩解了地區(qū)間公共服務(wù)數(shù)量上的差距，如小學(xué)師生比從1998年的2.07倍下降至2.02倍，但是公共服務(wù)質(zhì)量的差距卻在擴(kuò)大，內(nèi)陸地區(qū)在教育、醫(yī)療方面的質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于沿海地區(qū)，這種質(zhì)量差距的擴(kuò)大也直接導(dǎo)致了高端的人力資源從內(nèi)陸向沿海遷移。

最后是市場(chǎng)化建設(shè)。中國(guó)的地區(qū)分割一直很嚴(yán)重，省與省之間的邊界甚至比歐盟成員國(guó)之間的邊界還明顯，各省內(nèi)部都形成相對(duì)雷同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，省區(qū)經(jīng)濟(jì)就是一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。各地區(qū)為了留住本地資源開展“資源戰(zhàn)”，限制本地資源流出本省，同時(shí)通過限制外地產(chǎn)品流入保護(hù)本地市場(chǎng)。這種分割市場(chǎng)的行為導(dǎo)致國(guó)內(nèi)市場(chǎng)零碎花，不利于大企業(yè)的形成，市場(chǎng)本身的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和隨之而來的分工演化也沒能有效地得到發(fā)揮。如何將分割的市場(chǎng)進(jìn)行整合是擺在中央政府面前的難題，而分割市場(chǎng)的動(dòng)機(jī)是為了通過維護(hù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展來獲得更多的財(cái)政收入，于是增加對(duì)這些地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)可行的辦法，根據(jù)我們的研究，目前的市場(chǎng)分割程度降到80年代的1/4，其中一個(gè)主要貢獻(xiàn)是中央政府增加的轉(zhuǎn)移支付，要想獲得這些轉(zhuǎn)移支付，地方政府必須要配合中央的政策。

地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略帶來的新難題

地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施以及隨之而來的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在短期內(nèi)是分蛋糕的行為，將資源從東部轉(zhuǎn)移到內(nèi)陸地區(qū)，通過增加投資的方式促進(jìn)了內(nèi)陸地區(qū)短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，然而長(zhǎng)期來看卻產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性變化，并可能有損于經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)。

首先，長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能因此而受損。根據(jù)我們以往的研究，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)地方如果越依靠中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這種轉(zhuǎn)移支付會(huì)增加當(dāng)?shù)氐耐顿Y規(guī)模，在前6年內(nèi)都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有正向的促進(jìn)作用，但是從第7年開始出現(xiàn)負(fù)面作用，如果將時(shí)間跨度拉長(zhǎng)到30年，那么轉(zhuǎn)移支付對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的累積作用是負(fù)的，更加值得注意的是，與全國(guó)平均水平相比，如果轉(zhuǎn)移支付是給予西部地區(qū)，長(zhǎng)期累積負(fù)面作用會(huì)更大。這種負(fù)作用主要是因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付削弱了中央和地方之間的分權(quán)結(jié)構(gòu)，財(cái)政轉(zhuǎn)移降低了地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)，地方政府完全可以通過向上級(jí)政府索要的形式來維持本級(jí)政府的開支，西部一些省份所獲得的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付甚至是本地財(cái)政收入的十幾倍。另外，政府支出的增加勢(shì)必會(huì)對(duì)私有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)效率因此降低，即使是投資在基礎(chǔ)設(shè)施這樣的公共品上，也不一定就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，中國(guó)內(nèi)陸的公路投資已經(jīng)超出當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

其次，過度依賴于轉(zhuǎn)移支付來促進(jìn)內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式會(huì)降低地方政府的行政效率，造成“吃飯財(cái)政”的困境。中國(guó)地方的冗員問題一直困擾著決策層，很多地方完全就淪為吃飯財(cái)政，特別是在農(nóng)業(yè)稅減免改革之后，縣級(jí)及以下財(cái)政經(jīng)常是入不敷出，1998年的政府機(jī)構(gòu)改革曾經(jīng)在一定程度上減緩了冗員問題。但是隨著地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，中央給予內(nèi)陸地區(qū)龐大的財(cái)政轉(zhuǎn)移，地方財(cái)力的充實(shí)也擴(kuò)大了地方財(cái)政供養(yǎng)人口的能力，我們的研究發(fā)現(xiàn)隨著地方獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的增加，不僅僅本級(jí)政府的支出規(guī)模隨之上升，地方政府的機(jī)關(guān)人數(shù)也會(huì)上升，2002年政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的反彈也與地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)。政府規(guī)模膨脹的危險(xiǎn)在于地方政府會(huì)陷入一個(gè)“吃飯財(cái)政”的困境，但是通過轉(zhuǎn)移支付的形式緩解的同時(shí)又為下一個(gè)困境埋下隱患，陷入一個(gè)惡性的循環(huán)。

最后，通過行政手段將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到內(nèi)陸地區(qū)，會(huì)帶來新的環(huán)境污染問題。中國(guó)是一個(gè)西高東低的地勢(shì)，全國(guó)幾大水系的源頭都在西部，并且原生態(tài)的自然資源也基本在西部，但西部的生態(tài)是非常脆弱的。地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略一般都鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過優(yōu)惠的稅收政策和土地政策吸引企業(yè)內(nèi)遷，同時(shí)沿海地區(qū)由于地價(jià)和勞動(dòng)力成本都上升，企業(yè)的生存空間有限，很多企業(yè)也在這一輪過程中轉(zhuǎn)移，但是優(yōu)先轉(zhuǎn)移的是那些高污染、高能耗的企業(yè)，這些企業(yè)在不管是在哪個(gè)地區(qū)都會(huì)產(chǎn)生很多污染，但是相同的污染水平在東部地區(qū)要稍稍好于西部地區(qū)，西部地區(qū)的污染會(huì)使得整個(gè)水系受到影響，同時(shí)由于受山脈的阻礙，空氣污染所產(chǎn)生的影響也更大，這些都會(huì)使得未來的治污成本上升，并且會(huì)對(duì)西部脆弱的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大的破壞。

地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的其他選擇

不可否認(rèn)平衡的發(fā)展是社會(huì)和諧的構(gòu)成之一，但平衡的發(fā)展更應(yīng)該把目光鎖定在人身上，而不是單純的地區(qū)總量平衡。要素的流動(dòng)與政府的行政干預(yù)在某種程度上是可以相互替代的，中國(guó)之所以采取行政性的手段轉(zhuǎn)移資源以達(dá)到區(qū)域平衡，也正是因?yàn)樵谀壳暗闹贫认乱厥遣豢梢宰杂闪鲃?dòng)的，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也僅僅是一個(gè)次優(yōu)選擇，在轉(zhuǎn)移支付之前，有些改革是要先行的。

首先要加大對(duì)要素市場(chǎng)的改革，促進(jìn)要素跨區(qū)域流動(dòng)。僅就勞動(dòng)力而言，中國(guó)目前的勞動(dòng)力流動(dòng)是不夠自由的，城鄉(xiāng)間和區(qū)域間的障礙依然存在，地方政府對(duì)待本地城市居民、本地農(nóng)村居民和外地居民采取不同的歧視政策，勞動(dòng)力無法自由地從內(nèi)陸遷移到沿海城市，因而地區(qū)之間的差距不僅僅反映在總量上，也反映在人均意義上。而一旦通過社保、戶籍等制度的改革，勞動(dòng)力可以實(shí)現(xiàn)自由遷徙，那么通過勞動(dòng)者的“用腳投票”的形式，勞動(dòng)者就會(huì)從低報(bào)酬地區(qū)遷移到高報(bào)酬地區(qū)，從而緩解了人均意義上的地區(qū)差距。并且，隨著勞動(dòng)力的流動(dòng)，資源的配置效率會(huì)隨之提高，從全國(guó)來說也更加有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即做大了蛋糕的同時(shí)又分了蛋糕。

其次在要素市場(chǎng)改革之后，如果人均意義上的地區(qū)差距依然存在，此時(shí)才需要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移的形式進(jìn)行彌補(bǔ)。通過要素市場(chǎng)的改革，那些可獲得更高回報(bào)的要素會(huì)流動(dòng)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，勞動(dòng)力也會(huì)大量集聚在沿海地區(qū)，緩解了內(nèi)陸地區(qū)的資源壓力，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和公共服務(wù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，內(nèi)陸地區(qū)的公共服務(wù)水平要落后于沿海地區(qū)，此時(shí)中央政府可通過財(cái)政轉(zhuǎn)移的形式對(duì)內(nèi)陸地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助，這種補(bǔ)助不能以彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口為標(biāo)準(zhǔn)，而是要定位在公共服務(wù)上，因而帶有配套條款的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比普通的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付更能提高當(dāng)?shù)氐墓卜⻊?wù)水平，但是中央政府要制定明確的制度來規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施，要盡量避免專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目前廣為詬病的隨意性。

最后要協(xié)調(diào)好地方政府間的利益沖突，改革目前的官員考核制度。以GDP論的官員考核制度曾經(jīng)調(diào)動(dòng)了各級(jí)的地方政府，為過去幾十年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)做了巨大貢獻(xiàn)，但是其缺點(diǎn)也是顯而易見的，地方政府一方面與鄰為壑，另一方面與民爭(zhēng)利，政府過多介入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，并且出于維護(hù)本地經(jīng)濟(jì)的目的，地方政府還經(jīng)常抵制中央的一些政策。要改變這些現(xiàn)狀，則要改革目前的官員考核制度，將總量的GDP考核改為人均GDP的考核，并加大對(duì)民生工程的考核，要限制政府進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，同時(shí)鼓勵(lì)地方政府加大對(duì)于公共領(lǐng)域的投資，中央政府則要通過分擔(dān)成本的方式介入到地方的公共服務(wù)的生產(chǎn)過程。

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