發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與城市化戰(zhàn)略

中國(guó)海南改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)

遲福林

　　毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)正處在工業(yè)化、城市化加快發(fā)展的重要時(shí)期。問(wèn)題的焦點(diǎn)在于，如何以城市化主導(dǎo)形成巨大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，如何以城市化推動(dòng)工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
　　有專家提出，當(dāng)前的城市化水平已超前于工業(yè)化水平，城市化速度超過(guò)工業(yè)化速度。我認(rèn)為這個(gè)判斷與實(shí)際情況相差較大。實(shí)際的狀況是，城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的工業(yè)化已進(jìn)入中后期，按照這樣的工業(yè)化發(fā)展水平，城市化率大概應(yīng)為55%—60%。2009年我國(guó)的城市化率只有46.6%，與工業(yè)化水平相比，城市化率滯后10—15個(gè)百分點(diǎn)。
　　在城市化進(jìn)程中，行政力量和經(jīng)濟(jì)力量的推動(dòng)作用都十分重要。面對(duì)以往以行政主導(dǎo)城市化的矛盾問(wèn)題，如何在有效發(fā)揮行政力量的同時(shí)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，實(shí)行以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化發(fā)展之路?從實(shí)際情況來(lái)看，城市化進(jìn)程受到行政體制和行政區(qū)劃體制的制約和影響。現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制是有突出缺陷的，容易使地方政府以自身利益最大化為目標(biāo)，容易阻礙城市的“集聚功能”和“輻射功能”，容易導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局的困難。
　　行政力量的推動(dòng)應(yīng)當(dāng)建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化。
　　政府對(duì)于城市發(fā)展的作用十分重要。但是，政府主導(dǎo)的城市化有兩面性，在推動(dòng)城市化發(fā)展的同時(shí)，又成為城市化快速發(fā)展的重要制約。為此，需要在政府有效作用下，盡快形成經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化新格局。
　　這里，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化，一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求科學(xué)規(guī)劃城市空間，二是要按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律合理確定城市的行政管理范圍和權(quán)限，而不是依據(jù)行政層級(jí)賦予大中小城市的行政管理權(quán)限。在調(diào)研中，有的城市領(lǐng)導(dǎo) 提出，規(guī)定副省級(jí)城市、地級(jí)城市、縣級(jí)城市等行政級(jí)別，并依據(jù)這個(gè)行政級(jí)別來(lái) 確定不同的審批權(quán)，是不利于城市化發(fā)展的。我認(rèn)為，這個(gè)意見(jiàn)值得研究。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)防止兩種傾向。第一個(gè)傾向是防止行政區(qū)劃體制限制城市化發(fā)展。城市化發(fā)展必然要求行政區(qū)劃體制改革。在我國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)劃范圍中發(fā)展大城市是很困難的。例如，建設(shè)上海大都市，就會(huì)涉及到與浙江、江蘇兩省的部分區(qū)劃調(diào)整。除了大城市，發(fā)展中小城市也需要行政區(qū)劃調(diào)整。改革開(kāi)放逾30年，有的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，若沒(méi)有行政區(qū)劃體制的束縛，早些年就有可能成為中等城市。由此看來(lái)，要按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的實(shí)際需求，適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)域范圍。
　　第二個(gè)傾向是要防止城市化的“大躍進(jìn)”。比如，城市“大拼盤”、“攤大餅”等，現(xiàn)實(shí)中這個(gè)問(wèn)題是存在的，并有一定的普遍性。各級(jí)政府推動(dòng)城市化發(fā)展是和大趨勢(shì)相適應(yīng)的，問(wèn)題在于，這個(gè)“推動(dòng)”是否建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域布局的現(xiàn)實(shí)需求和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上。建立在這個(gè)基礎(chǔ)上，會(huì)以此合理確立城市化、城市群、城市帶的發(fā)展。否則，以行政手段來(lái)拼人口規(guī)模、土地規(guī)模，大規(guī)模上基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，大規(guī)模征用農(nóng)地，必然對(duì)城市化進(jìn)程產(chǎn)生諸多的負(fù)面影響，也會(huì)使城市化的功能和作用大打折扣。
　　城市化時(shí)代，還應(yīng)當(dāng)以城鄉(xiāng)一體化為基礎(chǔ)，不能再以犧牲農(nóng)村來(lái)加快城市發(fā)展。那么，究竟以城市化來(lái)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，還是以城鄉(xiāng)一體化來(lái)促進(jìn)城市化更為現(xiàn) 實(shí)和有效?從實(shí)際情況看，城市化水平高的地區(qū)城鄉(xiāng)差距小，城市化水平低的地區(qū)城鄉(xiāng)差距大。城市化程度越高，城鄉(xiāng)收入差距就越小。例如，東歐國(guó)家的城市化比例相對(duì)較低，城鄉(xiāng)人均GDP相差2—3倍；歐美國(guó)家的城市化率很高，城鄉(xiāng)人均GDP相差1—2倍。大城市發(fā)展的實(shí)踐，不支持“城市越大，貧富差距越大”、“城市越大、城鄉(xiāng)差距越大”的觀點(diǎn)。事實(shí)上，以城市化為重點(diǎn)將有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
　　這樣來(lái)看，城市化進(jìn)程中就會(huì)面臨一個(gè)突出問(wèn)題：兩億農(nóng)民工如何市民化。有人提出，幾億農(nóng)民進(jìn)城能夠干什么?這是一個(gè)很大的問(wèn)題。如果城市化以“拼大盤”為特點(diǎn)，也就是行政推動(dòng)的城市化，仍然會(huì)把投資和工業(yè)作為主導(dǎo)，由此使城市化率與服務(wù)業(yè)比例不相稱。若以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化，必然使服務(wù)業(yè)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。
　　這就等于提出城市化的發(fā)展，是城市化發(fā)展優(yōu)先還是結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)先?是城市化約束下的結(jié)構(gòu)調(diào)整還是結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)上的城市化，兩者如何協(xié)調(diào)?哪一個(gè)更符合現(xiàn)實(shí)?這 是值得討論的問(wèn)題。
　　由于歷史原因，我國(guó)確實(shí)存在城市化結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題。大多數(shù)城市的服務(wù)業(yè)比重偏低，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。下一步，處于發(fā)展型新階段的城市化，必然是消費(fèi)拉動(dòng)的城市化。這就需要加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以與城市化的需求相適應(yīng)。就是說(shuō)，無(wú)論是解決現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是確立未來(lái)的結(jié)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)，其主要的推動(dòng)力是城市化。
　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的重要因素在于城市化水平偏低。沒(méi)有城市化尤其是大中城市的發(fā)展，結(jié)構(gòu)調(diào)整難以到位。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)的結(jié)構(gòu)失衡和城市化有一定的內(nèi)在聯(lián)系：第一，為什么工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)比較困難?這是因?yàn)楝F(xiàn)有的城市化對(duì)工業(yè)化的約束尤其是低碳發(fā)展約束，還沒(méi)有上升為剛性約束；第二，為什么服務(wù)業(yè)發(fā)展比例低?這與城市化的水平直接相聯(lián)系；第三，為什么農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的程度偏低?重要原因也是城市化水平不高。這是因?yàn)椋鞘谢男枨笫菦Q定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。
　　因此，我們必須在加快城市化發(fā)展中推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在部分城市化率較高的地區(qū)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整。以上海為例，上海要確立以金融為重點(diǎn)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展格局，要建立現(xiàn)代化的國(guó)際大都市，就要加大服務(wù)業(yè)發(fā)展的比重。為此，傳統(tǒng)的制造工業(yè)、某些重化工業(yè)就應(yīng)當(dāng)從上海市轉(zhuǎn)移出去。如果該舍的不愿舍，該進(jìn)的就難以進(jìn)來(lái)。這樣，不僅影響上海，也會(huì)影響長(zhǎng)三角的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，乃至影響中國(guó)在亞洲和世界經(jīng)濟(jì)格局中的進(jìn)程。
　　在廣大中西部地區(qū)，要走以城市化帶動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的路子。以中部地區(qū)為例，中部崛起的突出矛盾是城市化進(jìn)程滯后。從經(jīng)濟(jì)總量看，中部地區(qū)明顯落后東部。落后的重要原因既有工業(yè)化發(fā)展相對(duì)滯后的因素，更有城市化水平不高的因素。就工業(yè)化率而言，2008年中部比東部低2.9個(gè)百分點(diǎn)，比西部高3.72個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)平均水平高1.9個(gè)百分點(diǎn)。但就城市化而言，從對(duì)2008年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析來(lái)看，東、中、西部地區(qū)的城市化進(jìn)程差距很大。總體情況是，東部地區(qū)2008年人均國(guó)民生產(chǎn)總值5365.64美元，同期城市化率為55.90%；中部地區(qū)人均國(guó)民生產(chǎn)總值4303.
　　32美元，同期城市化率為40.90%；西部地區(qū)人均國(guó)民生產(chǎn)總值2308.83美元，同期城市化率為41.50%。由此表明，中部發(fā)展相對(duì)滯后的重要原因在于城市化的落后。
　　中部崛起要發(fā)展現(xiàn)代新型工業(yè)，重要的途徑是以新型城市化帶動(dòng)新型工業(yè)化。應(yīng)當(dāng)防止兩種傾向。第一個(gè)傾向是防止行政區(qū)劃體制限制城市化發(fā)展。第二個(gè)傾向是防止城市化的“大躍進(jìn)”。
　　城市化時(shí)代，應(yīng)當(dāng)以城鄉(xiāng)一體化為基礎(chǔ)，不能再以犧牲農(nóng)村來(lái)加快城市發(fā)展。
　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的重要因素在于城市化水平偏低。因此，必須在加快城市化發(fā)展中推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

文章來(lái)源：南方日?qǐng)?bào)