| 發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與城市化戰(zhàn)略
中國海南改革發(fā)展研究院院長
遲福林
毫無疑問，我國正處在工業(yè)化、城市化加快發(fā)展的重要時期。問題的焦點在于，如何以城市化主導形成巨大的國內(nèi)市場需求，如何以城市化推動工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級。
有專家提出，當前的城市化水平已超前于工業(yè)化水平，城市化速度超過工業(yè)化速度。我認為這個判斷與實際情況相差較大。實際的狀況是，城市化嚴重滯后于工業(yè)化。總體來說，我國的工業(yè)化已進入中后期，按照這樣的工業(yè)化發(fā)展水平，城市化率大概應為55%—60%。2009年我國的城市化率只有46.6%，與工業(yè)化水平相比，城市化率滯后10—15個百分點。
在城市化進程中，行政力量和經(jīng)濟力量的推動作用都十分重要。面對以往以行政主導城市化的矛盾問題，如何在有效發(fā)揮行政力量的同時，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢，實行以經(jīng)濟主導的城市化發(fā)展之路?從實際情況來看，城市化進程受到行政體制和行政區(qū)劃體制的制約和影響。現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制是有突出缺陷的，容易使地方政府以自身利益最大化為目標，容易阻礙城市的“集聚功能”和“輻射功能”，容易導致區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局的困難。
行政力量的推動應當建立在經(jīng)濟發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，推進經(jīng)濟主導的城市化。
政府對于城市發(fā)展的作用十分重要。但是，政府主導的城市化有兩面性，在推動城市化發(fā)展的同時，又成為城市化快速發(fā)展的重要制約。為此，需要在政府有效作用下，盡快形成經(jīng)濟主導的城市化新格局。
這里，強調(diào)經(jīng)濟主導的城市化，一是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求科學規(guī)劃城市空間，二是要按照經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律合理確定城市的行政管理范圍和權(quán)限，而不是依據(jù)行政層級賦予大中小城市的行政管理權(quán)限。在調(diào)研中，有的城市領(lǐng)導 提出，規(guī)定副省級城市、地級城市、縣級城市等行政級別，并依據(jù)這個行政級別來 確定不同的審批權(quán)，是不利于城市化發(fā)展的。我認為，這個意見值得研究。同時，應當防止兩種傾向。第一個傾向是防止行政區(qū)劃體制限制城市化發(fā)展。城市化發(fā)展必然要求行政區(qū)劃體制改革。在我國現(xiàn)有的行政區(qū)劃范圍中發(fā)展大城市是很困難的。例如，建設(shè)上海大都市，就會涉及到與浙江、江蘇兩省的部分區(qū)劃調(diào)整。除了大城市，發(fā)展中小城市也需要行政區(qū)劃調(diào)整。改革開放逾30年，有的地方經(jīng)濟發(fā)展很快，若沒有行政區(qū)劃體制的束縛，早些年就有可能成為中等城市。由此看來，要按照經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的實際需求，適當調(diào)整行政區(qū)域范圍。
第二個傾向是要防止城市化的“大躍進”。比如，城市“大拼盤”、“攤大餅”等，現(xiàn)實中這個問題是存在的，并有一定的普遍性。各級政府推動城市化發(fā)展是和大趨勢相適應的，問題在于，這個“推動”是否建立在經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域布局的現(xiàn)實需求和未來發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上。建立在這個基礎(chǔ)上，會以此合理確立城市化、城市群、城市帶的發(fā)展。否則，以行政手段來拼人口規(guī)模、土地規(guī)模，大規(guī)模上基礎(chǔ)設(shè)施項目，大規(guī)模征用農(nóng)地，必然對城市化進程產(chǎn)生諸多的負面影響，也會使城市化的功能和作用大打折扣。
城市化時代，還應當以城鄉(xiāng)一體化為基礎(chǔ)，不能再以犧牲農(nóng)村來加快城市發(fā)展。那么，究竟以城市化來推動城鄉(xiāng)一體化，還是以城鄉(xiāng)一體化來促進城市化更為現(xiàn) 實和有效?從實際情況看，城市化水平高的地區(qū)城鄉(xiāng)差距小，城市化水平低的地區(qū)城鄉(xiāng)差距大。城市化程度越高，城鄉(xiāng)收入差距就越小。例如，東歐國家的城市化比例相對較低，城鄉(xiāng)人均GDP相差2—3倍；歐美國家的城市化率很高，城鄉(xiāng)人均GDP相差1—2倍。大城市發(fā)展的實踐，不支持“城市越大，貧富差距越大”、“城市越大、城鄉(xiāng)差距越大”的觀點。事實上，以城市化為重點將有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
這樣來看，城市化進程中就會面臨一個突出問題：兩億農(nóng)民工如何市民化。有人提出，幾億農(nóng)民進城能夠干什么?這是一個很大的問題。如果城市化以“拼大盤”為特點，也就是行政推動的城市化，仍然會把投資和工業(yè)作為主導，由此使城市化率與服務業(yè)比例不相稱。若以經(jīng)濟主導的城市化，必然使服務業(yè)成為主導產(chǎn)業(yè)。
這就等于提出城市化的發(fā)展，是城市化發(fā)展優(yōu)先還是結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)先?是城市化約束下的結(jié)構(gòu)調(diào)整還是結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)上的城市化，兩者如何協(xié)調(diào)?哪一個更符合現(xiàn)實?這 是值得討論的問題。
由于歷史原因，我國確實存在城市化結(jié)構(gòu)不合理的問題。大多數(shù)城市的服務業(yè)比重偏低，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。下一步，處于發(fā)展型新階段的城市化，必然是消費拉動的城市化。這就需要加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，以與城市化的需求相適應。就是說，無論是解決現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是確立未來的結(jié)構(gòu)發(fā)展目標，其主要的推動力是城市化。
我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的重要因素在于城市化水平偏低。沒有城市化尤其是大中城市的發(fā)展，結(jié)構(gòu)調(diào)整難以到位。應當說，我國的結(jié)構(gòu)失衡和城市化有一定的內(nèi)在聯(lián)系：第一，為什么工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級比較困難?這是因為現(xiàn)有的城市化對工業(yè)化的約束尤其是低碳發(fā)展約束，還沒有上升為剛性約束；第二，為什么服務業(yè)發(fā)展比例低?這與城市化的水平直接相聯(lián)系；第三，為什么農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的程度偏低?重要原因也是城市化水平不高。這是因為，城市化的需求是決定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。
因此，我們必須在加快城市化發(fā)展中推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。在部分城市化率較高的地區(qū)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整。以上海為例，上海要確立以金融為重點的現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展格局，要建立現(xiàn)代化的國際大都市，就要加大服務業(yè)發(fā)展的比重。為此，傳統(tǒng)的制造工業(yè)、某些重化工業(yè)就應當從上海市轉(zhuǎn)移出去。如果該舍的不愿舍，該進的就難以進來。這樣，不僅影響上海，也會影響長三角的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，乃至影響中國在亞洲和世界經(jīng)濟格局中的進程。
在廣大中西部地區(qū)，要走以城市化帶動結(jié)構(gòu)調(diào)整的路子。以中部地區(qū)為例，中部崛起的突出矛盾是城市化進程滯后。從經(jīng)濟總量看，中部地區(qū)明顯落后東部。落后的重要原因既有工業(yè)化發(fā)展相對滯后的因素，更有城市化水平不高的因素。就工業(yè)化率而言，2008年中部比東部低2.9個百分點，比西部高3.72個百分點，比全國平均水平高1.9個百分點。但就城市化而言，從對2008年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析來看，東、中、西部地區(qū)的城市化進程差距很大。總體情況是，東部地區(qū)2008年人均國民生產(chǎn)總值5365.64美元，同期城市化率為55.90%；中部地區(qū)人均國民生產(chǎn)總值4303.
32美元，同期城市化率為40.90%；西部地區(qū)人均國民生產(chǎn)總值2308.83美元，同期城市化率為41.50%。由此表明，中部發(fā)展相對滯后的重要原因在于城市化的落后。
中部崛起要發(fā)展現(xiàn)代新型工業(yè)，重要的途徑是以新型城市化帶動新型工業(yè)化。應當防止兩種傾向。第一個傾向是防止行政區(qū)劃體制限制城市化發(fā)展。第二個傾向是防止城市化的“大躍進”。
城市化時代，應當以城鄉(xiāng)一體化為基礎(chǔ)，不能再以犧牲農(nóng)村來加快城市發(fā)展。
我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的重要因素在于城市化水平偏低。因此，必須在加快城市化發(fā)展中推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。
文章來源：南方日報 | 
