探索“飛地”型區(qū)域合作

——關(guān)于“十二五”時(shí)期完善我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的思考

賈若祥

閱讀提示：建議“十二五”期間，結(jié)合重點(diǎn)城市群（圈、帶）建設(shè)，推進(jìn)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的全方位合作，在構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐，并為推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)奠定基礎(chǔ)；探索“飛地”型的區(qū)域合作，即在關(guān)系緊密但經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距很大的區(qū)域之間，可在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)劃出一塊“飛地”供落后地區(qū)使用，兩地共享發(fā)展成果。

以類(lèi)型區(qū)為基本空間單元，變被動(dòng)協(xié)調(diào)為主動(dòng)協(xié)調(diào)

　　 “十二五”時(shí)期，要以類(lèi)型區(qū)為基本空間單元，著手構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)管理體制，配套建立相應(yīng)的財(cái)稅體制和考核體制，變“以應(yīng)對(duì)問(wèn)題為主的被動(dòng)協(xié)調(diào)”為“全國(guó)統(tǒng)籌的主動(dòng)協(xié)調(diào)”。
　　 管理體制。“十二五”時(shí)期，要著力構(gòu)建與按照類(lèi)型區(qū)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相適應(yīng)的管理體制，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)不同類(lèi)型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的分類(lèi)指導(dǎo)。隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主性的不斷增強(qiáng)，我國(guó)不同區(qū)域也在積極探索符合自己特點(diǎn)的發(fā)展模式，區(qū)域發(fā)展類(lèi)型呈現(xiàn)多元化和復(fù)雜化的趨勢(shì)。在國(guó)家主體功能區(qū)提出的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域四大類(lèi)型之外，很多地方的發(fā)展戰(zhàn)略紛紛上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)出“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的態(tài)勢(shì)。這些重點(diǎn)區(qū)域既有在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中先行先試的試驗(yàn)區(qū)，也有我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)，還有各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾相對(duì)集中的問(wèn)題區(qū)。“十二五”時(shí)期，要重點(diǎn)理順不同類(lèi)型區(qū)之間的關(guān)系以及類(lèi)型區(qū)與傳統(tǒng)的“東部、中部、東北、西部”四大版塊區(qū)之間的關(guān)系，甄別不同類(lèi)型區(qū)所面臨的主要問(wèn)題，加強(qiáng)有針對(duì)性的分類(lèi)指導(dǎo)。同時(shí)，“十二五”時(shí)期我國(guó)的區(qū)域結(jié)構(gòu)將在“后國(guó)際金融危機(jī)”影響下出現(xiàn)重新調(diào)整，區(qū)域發(fā)展的宏觀背景也會(huì)發(fā)生很大變化，因此可以說(shuō)，“十二五”時(shí)期是我國(guó)區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一定要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從全局出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)地區(qū)的分類(lèi)指導(dǎo)，既要促進(jìn)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)更好更快發(fā)展，又要切實(shí)化解特殊困難地區(qū)面臨的各種矛盾，通過(guò)分類(lèi)指導(dǎo)，促進(jìn)不同區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　 財(cái)稅體制。為了推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要結(jié)合我國(guó)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步厘清各級(jí)政府的公共職責(zé)與公共權(quán)限，明晰各級(jí)政府事權(quán)和公共支出責(zé)任，完善中央和地方事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)政體制。依據(jù)科學(xué)化、法制化、規(guī)范化的要求，調(diào)整和完善各級(jí)政府間以分稅制為主要內(nèi)容的收入劃分體制。按照加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控和貫徹財(cái)力均等化的原則，繼續(xù)完善我國(guó)上下級(jí)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，整合專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。根據(jù)國(guó)家推進(jìn)政府基本公共服務(wù)均等化的要求，建立相應(yīng)的財(cái)稅支撐體系。
　　 考核體制。建立與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)相一致的考核體制，根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”和“生態(tài)文明”的要求，在完善既有的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域考核的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域和生態(tài)領(lǐng)域的考核。對(duì)于社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)政府提供基本公共服務(wù)效率和有效性方面的考核，同時(shí)，全國(guó)人大還要加強(qiáng)對(duì)中央政府在推進(jìn)財(cái)力均等化方面的考核。對(duì)于生態(tài)領(lǐng)域的考核，在國(guó)家重要的生態(tài)功能區(qū)，將生態(tài)領(lǐng)域列為考核的主要內(nèi)容，弱化或取消對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的考核，對(duì)于其他地區(qū)，也要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理領(lǐng)域的考核，特別是加強(qiáng)對(duì)關(guān)系民生的水環(huán)境、大氣環(huán)境保護(hù)和治理的考核。結(jié)合促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的考核，加強(qiáng)對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面的考核，如生產(chǎn)要素區(qū)域間流動(dòng)的順暢程度等。

在構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐

　　“十二五”期間，要有針對(duì)性地在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域建立扶持機(jī)制、約束機(jī)制、合作機(jī)制以及在社會(huì)領(lǐng)域建立公平機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同類(lèi)型區(qū)之間的良性互動(dòng)。
　　 扶持機(jī)制。對(duì)于我國(guó)區(qū)域發(fā)展中的落后地區(qū)，發(fā)揮扶持機(jī)制的作用。這些區(qū)域主要是貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)、資源枯竭型地區(qū)、庫(kù)區(qū)、山區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)等不同的類(lèi)型區(qū)域。對(duì)于此類(lèi)地區(qū)，一方面加大對(duì)基層公共財(cái)政的扶持力度，通過(guò)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段，幫助基層政府提高提供基本公共服務(wù)的能力，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的平臺(tái)。另一方面加大對(duì)貧困人口的扶持，通過(guò)補(bǔ)貼、補(bǔ)助、貼息貸款、對(duì)口支援等多種形式，加大對(duì)貧困人口的直接扶持，使國(guó)家的扶持政策和扶持資金直接惠及民生，主要用于改善民生。還有，這些地區(qū)往往還承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)的重任，因此，國(guó)家有必要通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償基金等多種方式，為此類(lèi)地區(qū)在生態(tài)保護(hù)上開(kāi)拓更多的相對(duì)穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道。
　　 約束機(jī)制。約束機(jī)制主要是通過(guò)設(shè)定不同的標(biāo)準(zhǔn)，在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、排污控制、投資強(qiáng)度等方面進(jìn)行約束，主要是為了矯正區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的外部化現(xiàn)象或化解區(qū)域發(fā)展過(guò)程中不同類(lèi)型區(qū)域出現(xiàn)的主要矛盾和問(wèn)題。標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立要科學(xué)合理、公開(kāi)透明。一般來(lái)說(shuō)，全國(guó)應(yīng)該有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是由于不同類(lèi)型區(qū)域在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的主要矛盾和問(wèn)題不同，因此，各地區(qū)可以根據(jù)自己的具體情況，制定比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。比如在大城市集聚區(qū)，就可以設(shè)定比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的排污控制標(biāo)準(zhǔn)，制定更為嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)等，促進(jìn)此類(lèi)地區(qū)一般性產(chǎn)業(yè)的外遷。通過(guò)科學(xué)合理的約束機(jī)制，可以促進(jìn)不同類(lèi)型區(qū)能夠更好地發(fā)揮其比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。
　　 合作機(jī)制。我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域之間發(fā)展的差異性和互補(bǔ)性較強(qiáng)，具有很大的合作空間，能夠產(chǎn)生較大的合作效益，這也是在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中能夠發(fā)揮合作機(jī)制的前提。通過(guò)區(qū)域的不斷合作，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，使資源在更大的空間范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置，同時(shí)降低交易成本，從而能獲得較大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。“十二五”期間，一是結(jié)合重點(diǎn)城市群（圈、帶）建設(shè)，推進(jìn)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的全方位合作，在構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐，并為推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。二是探索“飛地”型的區(qū)域合作，即在關(guān)系緊密但經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距很大的區(qū)域之間，可在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)劃出一塊“飛地”供落后地區(qū)使用，兩地共享發(fā)展成果。三是積極推進(jìn)以企業(yè)為主要載體的合作，企業(yè)可以根據(jù)其對(duì)勞動(dòng)力、信息、區(qū)位等方面的不同需求，在不同區(qū)域設(shè)立自己的分支機(jī)構(gòu)，并由此推動(dòng)不同區(qū)域之間的合作。
　　 公平機(jī)制。對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而言，在社會(huì)領(lǐng)域必須發(fā)揮公平機(jī)制，使所有的人都能夠有機(jī)會(huì)分享改革與發(fā)展的成果。一是建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的區(qū)域差別不大的公共服務(wù)體系，使財(cái)政資金更多地用在建立社會(huì)保障，用在科技、教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等公共服務(wù)領(lǐng)域，中央政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌全國(guó)政府基本公共服務(wù)資金來(lái)源渠道的責(zé)任。二是建立區(qū)域間和行業(yè)間能夠相互流轉(zhuǎn)而且相差不大的社會(huì)保障制度，為勞動(dòng)力的順利流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。三是提高初次分配的比例和公平性，提高廣大勞動(dòng)者特別是低收入者的收入水平，并使其收入能夠隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量的不斷增長(zhǎng)而相應(yīng)增長(zhǎng)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所）

文章來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)