遲福林：破解政府發(fā)展理念變革四大課題

中國<海南>改革發(fā)展研究院院長

解決好“經(jīng)濟增長”與“經(jīng)濟發(fā)展”的關(guān)系，果斷地放棄G DP增長主義

　　國富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排與民富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排有聯(lián)系又有所不同

　　一個社會需求不足、收入分配差距不斷擴大的社會不可能不斷“做大蛋糕”

　　國有企業(yè)要把盈利性建立在公益性的目標下，在盈利的基礎(chǔ)上促進公益最大化

　　改革開放30年，社會公共需求結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)戰(zhàn)略性升級的基本趨勢。從私人產(chǎn)品短缺到公共產(chǎn)品短缺，社會突出矛盾的歷史性變化，深刻地揭示以人的自身發(fā)展為核心的公平與可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展的主題。由此，形成新階段發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政府轉(zhuǎn)型的特定背景和目標要求及重大課題。發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變必然伴隨著政府發(fā)展理念的深刻變革。

　　“經(jīng)濟增長”還是“經(jīng)濟發(fā)展”？

　　再保持20年至30年的較快增長，是各方面的共識和期盼。并且，我國具有實現(xiàn)這個目標的巨大潛力。問題在于，面對現(xiàn)實的突出矛盾與問題，怎樣才能實現(xiàn)這個目標。現(xiàn)在看，其出路在于發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。其中關(guān)鍵問題在于，要解決好“經(jīng)濟增長”與“經(jīng)濟發(fā)展”的關(guān)系，果斷地放棄G D P增長主義。

　　首先，“經(jīng)濟增長”能否解決發(fā)展的全部問題？增長和發(fā)展、增長方式和發(fā)展方式有不同的內(nèi)涵。增長更側(cè)重于資源配置的效率，發(fā)展除了增長這一要素外，至少還包括另外四個要素，即“結(jié)構(gòu)、分配、就業(yè)和環(huán)境”。以增長代替發(fā)展，希望“在增長中解決所有發(fā)展的問題”，從現(xiàn)實的情況來看，往往會帶來更大的矛盾和問題。

　　過去以“做大總量”為目標的經(jīng)濟增長，調(diào)動了各方面發(fā)展經(jīng)濟的積極性，尤其是政府把相當多的資源集中于經(jīng)濟領(lǐng)域，實現(xiàn)了長達30年的經(jīng)濟快速增長。這是一個不可否認的偉大歷史。現(xiàn)實的問題是，實行增長至上，“以增長代替發(fā)展”，強化了結(jié)構(gòu)失衡、分配失衡、環(huán)境破壞等一系列的突出矛盾與問題。面對這些突出矛盾和問題，是否可以得出這樣的結(jié)論：新階段以G D P增長這個“一俊遮百丑”的時代開始成為歷史。

　　其次，為什么要終結(jié)G D P為中心的增長主義？概括說，G D P增長主義難以解決新階段的突出矛盾和問題。

　　第一，增長主義無法解決資源環(huán)境的矛盾。增長主義對待環(huán)境保護的傾向是“先污染、后治理”。從實踐看，增長主義的突出特點是：以政府為主導(dǎo)、以國有經(jīng)濟為主體、以重化工業(yè)為載體、以資源環(huán)境為代價、以投資出口為驅(qū)動、建立在低成本優(yōu)勢上的投資主導(dǎo)型的經(jīng)濟增長方式。

　　第二，增長主義無法解決公共產(chǎn)品短缺的矛盾。增長主義以追求經(jīng)濟增長為核心目標，由此形成激勵地方追求增長的財稅體制和行政體制。這使得地方政府缺乏提供公共產(chǎn)品的穩(wěn)定財力和積極性。

　　第三，增長主義無法解決日益拉大的收入差距。經(jīng)濟增長不能也不應(yīng)當長期建立在勞動力低成本上。單一的經(jīng)濟增長常常容易使權(quán)力和資本結(jié)合在一起，并人為壓低勞動者工資收入。

　　再是，要不要改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟增長方式？以G D P為核心目標的經(jīng)濟增長與政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟增長方式有內(nèi)在的聯(lián)系，并形成政府追求經(jīng)濟總量擴張的相關(guān)機制與政策。例如，上級政府確立一個量化的增長目標，層層分解 ， 落 實 到 各 地 各 級 官 員 身 上 ， 使G D P的增長成為官員考核升遷的主要指標。這一機制的形成，必然助長權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟。這樣，在社會矛盾的處理中往往傾向于為G D P增長讓路。在這個背景下，只有轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念，才有可能推進以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�的政府轉(zhuǎn)型。例如：第一，解決資源環(huán)境約束的突出矛盾，關(guān)鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟運行機制由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變；第二，建立公共服務(wù)體制，關(guān)鍵在于強化政府在公共服務(wù)供給中的主體地位和主導(dǎo)作用；第三，解決收入分配差距拉大的突出矛盾，關(guān)鍵在于強化政府在完善收入分配體制中的基本責任；第四，解決公共治理的突出矛盾，關(guān)鍵在于加強政府自身建設(shè)與改革。

　　“國富優(yōu)先”還是“民富優(yōu)先”？

　　毫無疑問，國富、民富都十分重要。民富國強是我們追求的基本目標。這里，需要討論的是，如何實現(xiàn)民富國強。

　　長期實行國富優(yōu)先的增長會帶來哪些突出的矛盾和問題？在私人產(chǎn)品嚴重短缺、多數(shù)社會成員處于貧困的階段，實行國富優(yōu)先發(fā)展十分必要，因為它可以使國家有能力解決社會的貧困狀態(tài)。問題在于，當總體上解決了溫飽問題，公共產(chǎn)品短缺成為突出矛盾的發(fā)展型新階段，仍然堅持國富優(yōu)先的發(fā)展，就容易帶來兩個方面的問題：一是國家生產(chǎn)力增長優(yōu)先并快于民眾消費能力的增長，導(dǎo)致社會總需 求 不 足 ， 使 經(jīng) 濟 發(fā) 展 缺 乏 內(nèi) 生 動力；二是國富民不富，并導(dǎo)致收入差距的不斷擴大。

　　堅持民富優(yōu)先的發(fā)展能否實現(xiàn)民富國強？一方面，民富帶來民眾消費能力的提升，擴大了社會總需求，由此促進經(jīng)濟可持續(xù)增長；另一方面，新階段的民富，在有利于解決公平發(fā)展的同時，創(chuàng)造發(fā)展的動力和活力。適應(yīng)我國發(fā)展的階段性需求，從國富發(fā)展優(yōu)先轉(zhuǎn)向民富發(fā)展優(yōu)先，是解決內(nèi)生增長動力與社會公平的重要途徑，由此，才能實現(xiàn)民富國強的目標。

　　如何著力構(gòu)建民富優(yōu)先的體制基礎(chǔ)？應(yīng)當說，國富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排與民富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排有聯(lián)系又有所不同，有利于國富發(fā)展的制度安排未必能自動全面地帶來民富。為此，需要加快構(gòu)建“藏富于民”的體制。例如，第一，合理控制各級政府財政收入的增長速度，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)；第二，構(gòu)建社會成員共享國民財富的機制，使國家財富真正惠及全體公民；第三，保護居民財產(chǎn)，建設(shè)財產(chǎn)性收入的體制性基礎(chǔ)，尤其是讓農(nóng)民能夠明顯地分享土地流轉(zhuǎn)的增值收益；第四，創(chuàng)造有利于社會成員創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的體制機制。

　　“做大蛋糕”還是“分好蛋糕”？

　　作為一個發(fā)展中的大國，“做大蛋糕”將是中長期經(jīng)濟發(fā)展的目標。問題的關(guān)鍵在于，如何清楚地判斷當前制約“做大蛋糕”的主要因素?如何構(gòu)建“做大蛋糕”、“共享蛋糕”的有效體制？

　　我國是否進入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的關(guān)鍵階段？當前，“做大蛋糕”的約束條件發(fā)生了重要變化。30年前，“做大蛋糕”面臨的主要問題是要素短缺問題，尤其是資本短缺。當前，“做大蛋糕”仍然有資本等生產(chǎn)要素的需求。從現(xiàn)實看，從中長期趨勢看，從社會因素對經(jīng)濟發(fā)展的影響看，能否“分好蛋糕”成為“做大蛋糕”的主要約束條件。這是因為，不“分好蛋糕”，不僅使“做大的蛋糕”可能成為一塊“無效”的蛋糕，而且將直接造成繼續(xù)“做大蛋糕”的動力不足。從這個意義上說，“做大蛋糕”十分重要，“分好蛋糕”同樣重要。我的看法是，我國已進入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的關(guān)鍵階段。

　　如何充分估計“分好蛋糕”對轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要作用？當前，“切蛋糕”中存的問題，直接制約了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變：一方面收入分配差距的擴大，抑制了有效社會需求的形成；另一方面，“切蛋糕”中的某些不公平 問 題 ， 將 影 響 進 一 步 “ 做 大 蛋糕”。一個社會需求不足、收入分配差距不斷擴大的社會不可能不斷“做大蛋糕”。

　　如何建立、完善“分好蛋糕”的體制機制？應(yīng)當說，當前在“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的體制機制上都有很多矛盾和問題。從社會公共需求變化的情況看，當前需要盡快建立和完善“分好蛋糕”的體制機制，這包括行政體制、財稅體制、社會福利體制等。其中，關(guān)鍵取決于“十二五”時期能夠有效地調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，能否實質(zhì)性地推進收入分配制度改革。

　　國有資本：“盈利性”還是“公益性”？

　　“國進民退”成為當前社會各方面普遍關(guān)注的焦點問題。我認為，只要目標明確，應(yīng)當“國進”、“民進”并舉。問題的本質(zhì)在于，國有資本往哪進？這就需要深入探討在市場主體形成和公共產(chǎn)品短缺的兩大特定背景下，國有資本的盈利性與公益性的關(guān)系。

　　新階段國有資本的形成和定位與30年前有什么明顯不同？第一，在國有資本的形成上，過去主要依靠做大做強國有企業(yè)。在市場經(jīng)濟條件下，國有資本的積累和擴大，國有企業(yè)仍有著特定作用，但是不是需要更多地依靠社會力量和社會的經(jīng)濟活動，并使其逐步成為國有資本形成和擴大的重要來源。第二，在新階段國有資本的定位上，國有資本是不是應(yīng)當更多地配置到公共領(lǐng)域，而不是市場領(lǐng)域。

　　國有資本如何在盈利性、公益性之間做出平衡和選擇？一方面，在市場主體基本形成的背景下，國有資本不應(yīng)當也沒有必要大量配置在市場領(lǐng)域，與民爭利；另一方面，在公共產(chǎn)品短缺的大背 景 下 ， 國 有 資 本 應(yīng) 當 強 化 其 公 益性。在我看來，國有企業(yè)不是不要盈利 性 ， 盈 利 性 是 一 個 企 業(yè) 的 基 本 屬性。但對國有企業(yè)來說，需要把盈利性建立在公益性的目標下，在盈利的基礎(chǔ)上促進國民福祉的最大化。就是說，國有資本可以通過股份制的形式配置于經(jīng)濟的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)，起到“四兩撥千斤”的杠桿作用，也可以通過特許經(jīng)營等方式配置于社會公益領(lǐng)域，在實現(xiàn)公益性目標的前提下，實現(xiàn)保值增值。

　　如何以公益性為目標推進國有企業(yè)改革？第一，堅持公平競爭原則，加快破除行政壟斷，允許、鼓勵中小企業(yè)進入相關(guān)領(lǐng)域；第二，加大國有資本在公共領(lǐng)域中的投入。以住房為例，加強廉租房、保障性住房的供給；以能源為例，加強能源安全建設(shè)；在自然壟斷行業(yè) ， 以 保 障 基 本 公 共 服 務(wù) 供 給 為 主(水、電、氣、醫(yī)等)；第三，建立常態(tài)化的壟斷行業(yè)和國有企業(yè)收租分紅機制，為公共財政奠定基礎(chǔ)，以有利于加快我國基本公共服務(wù)均等化進程。

　　推進以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�的政府轉(zhuǎn)型，需要按照社會發(fā)展階段的客觀需求，以更大的魄力解放思想，推進以公平與可持續(xù)發(fā)展為目標的第二次轉(zhuǎn)型與改革。