遲福林：破解政府發(fā)展理念變革四大課題

中國(guó)<海南>改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)

解決好“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的關(guān)系，果斷地放棄G DP增長(zhǎng)主義

　　國(guó)富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排與民富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排有聯(lián)系又有所不同

　　一個(gè)社會(huì)需求不足、收入分配差距不斷擴(kuò)大的社會(huì)不可能不斷“做大蛋糕”

　　國(guó)有企業(yè)要把盈利性建立在公益性的目標(biāo)下，在盈利的基礎(chǔ)上促進(jìn)公益最大化

　　改革開(kāi)放30年，社會(huì)公共需求結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)戰(zhàn)略性升級(jí)的基本趨勢(shì)。從私人產(chǎn)品短缺到公共產(chǎn)品短缺，社會(huì)突出矛盾的歷史性變化，深刻地揭示以人的自身發(fā)展為核心的公平與可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展的主題。由此，形成新階段發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政府轉(zhuǎn)型的特定背景和目標(biāo)要求及重大課題。發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變必然伴隨著政府發(fā)展理念的深刻變革。

　　“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”還是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”？

　　再保持20年至30年的較快增長(zhǎng)，是各方面的共識(shí)和期盼。并且，我國(guó)具有實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的巨大潛力。問(wèn)題在于，面對(duì)現(xiàn)實(shí)的突出矛盾與問(wèn)題，怎樣才能實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。現(xiàn)在看，其出路在于發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。其中關(guān)鍵問(wèn)題在于，要解決好“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的關(guān)系，果斷地放棄G D P增長(zhǎng)主義。

　　首先，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”能否解決發(fā)展的全部問(wèn)題？增長(zhǎng)和發(fā)展、增長(zhǎng)方式和發(fā)展方式有不同的內(nèi)涵。增長(zhǎng)更側(cè)重于資源配置的效率，發(fā)展除了增長(zhǎng)這一要素外，至少還包括另外四個(gè)要素，即“結(jié)構(gòu)、分配、就業(yè)和環(huán)境”。以增長(zhǎng)代替發(fā)展，希望“在增長(zhǎng)中解決所有發(fā)展的問(wèn)題”，從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，往往會(huì)帶來(lái)更大的矛盾和問(wèn)題。

　　過(guò)去以“做大總量”為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，調(diào)動(dòng)了各方面發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，尤其是政府把相當(dāng)多的資源集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)30年的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。這是一個(gè)不可否認(rèn)的偉大歷史。現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，實(shí)行增長(zhǎng)至上，“以增長(zhǎng)代替發(fā)展”，強(qiáng)化了結(jié)構(gòu)失衡、分配失衡、環(huán)境破壞等一系列的突出矛盾與問(wèn)題。面對(duì)這些突出矛盾和問(wèn)題，是否可以得出這樣的結(jié)論：新階段以G D P增長(zhǎng)這個(gè)“一俊遮百丑”的時(shí)代開(kāi)始成為歷史。

　　其次，為什么要終結(jié)G D P為中心的增長(zhǎng)主義？概括說(shuō)，G D P增長(zhǎng)主義難以解決新階段的突出矛盾和問(wèn)題。

　　第一，增長(zhǎng)主義無(wú)法解決資源環(huán)境的矛盾。增長(zhǎng)主義對(duì)待環(huán)境保護(hù)的傾向是“先污染、后治理”。從實(shí)踐看，增長(zhǎng)主義的突出特點(diǎn)是：以政府為主導(dǎo)、以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主體、以重化工業(yè)為載體、以資源環(huán)境為代價(jià)、以投資出口為驅(qū)動(dòng)、建立在低成本優(yōu)勢(shì)上的投資主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。

　　第二，增長(zhǎng)主義無(wú)法解決公共產(chǎn)品短缺的矛盾。增長(zhǎng)主義以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心目標(biāo)，由此形成激勵(lì)地方追求增長(zhǎng)的財(cái)稅體制和行政體制。這使得地方政府缺乏提供公共產(chǎn)品的穩(wěn)定財(cái)力和積極性。

　　第三，增長(zhǎng)主義無(wú)法解決日益拉大的收入差距。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能也不應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期建立在勞動(dòng)力低成本上。單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)常常容易使權(quán)力和資本結(jié)合在一起，并人為壓低勞動(dòng)者工資收入。

　　再是，要不要改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式？以G D P為核心目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式有內(nèi)在的聯(lián)系，并形成政府追求經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張的相關(guān)機(jī)制與政策。例如，上級(jí)政府確立一個(gè)量化的增長(zhǎng)目標(biāo)，層層分解 ， 落 實(shí) 到 各 地 各 級(jí) 官 員 身 上 ， 使G D P的增長(zhǎng)成為官員考核升遷的主要指標(biāo)。這一機(jī)制的形成，必然助長(zhǎng)權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)。這樣，在社會(huì)矛盾的處理中往往傾向于為G D P增長(zhǎng)讓路。在這個(gè)背景下，只有轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念，才有可能推進(jìn)以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�的政府轉(zhuǎn)型。例如：第一，解決資源環(huán)境約束的突出矛盾，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變；第二，建立公共服務(wù)體制，關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府在公共服務(wù)供給中的主體地位和主導(dǎo)作用；第三，解決收入分配差距拉大的突出矛盾，關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府在完善收入分配體制中的基本責(zé)任；第四，解決公共治理的突出矛盾，關(guān)鍵在于加強(qiáng)政府自身建設(shè)與改革。

　　“國(guó)富優(yōu)先”還是“民富優(yōu)先”？

　　毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)富、民富都十分重要。民富國(guó)強(qiáng)是我們追求的基本目標(biāo)。這里，需要討論的是，如何實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)。

　　長(zhǎng)期實(shí)行國(guó)富優(yōu)先的增長(zhǎng)會(huì)帶來(lái)哪些突出的矛盾和問(wèn)題？在私人產(chǎn)品嚴(yán)重短缺、多數(shù)社會(huì)成員處于貧困的階段，實(shí)行國(guó)富優(yōu)先發(fā)展十分必要，因?yàn)樗梢允箛?guó)家有能力解決社會(huì)的貧困狀態(tài)。問(wèn)題在于，當(dāng)總體上解決了溫飽問(wèn)題，公共產(chǎn)品短缺成為突出矛盾的發(fā)展型新階段，仍然堅(jiān)持國(guó)富優(yōu)先的發(fā)展，就容易帶來(lái)兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是國(guó)家生產(chǎn)力增長(zhǎng)優(yōu)先并快于民眾消費(fèi)能力的增長(zhǎng)，導(dǎo)致社會(huì)總需 求 不 足 ， 使 經(jīng) 濟(jì) 發(fā) 展 缺 乏 內(nèi) 生 動(dòng)力；二是國(guó)富民不富，并導(dǎo)致收入差距的不斷擴(kuò)大。

　　堅(jiān)持民富優(yōu)先的發(fā)展能否實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)？一方面，民富帶來(lái)民眾消費(fèi)能力的提升，擴(kuò)大了社會(huì)總需求，由此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)；另一方面，新階段的民富，在有利于解決公平發(fā)展的同時(shí)，創(chuàng)造發(fā)展的動(dòng)力和活力。適應(yīng)我國(guó)發(fā)展的階段性需求，從國(guó)富發(fā)展優(yōu)先轉(zhuǎn)向民富發(fā)展優(yōu)先，是解決內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力與社會(huì)公平的重要途徑，由此，才能實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)的目標(biāo)。

　　如何著力構(gòu)建民富優(yōu)先的體制基礎(chǔ)？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，國(guó)富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排與民富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排有聯(lián)系又有所不同，有利于國(guó)富發(fā)展的制度安排未必能自動(dòng)全面地帶來(lái)民富。為此，需要加快構(gòu)建“藏富于民”的體制。例如，第一，合理控制各級(jí)政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；第二，構(gòu)建社會(huì)成員共享國(guó)民財(cái)富的機(jī)制，使國(guó)家財(cái)富真正惠及全體公民；第三，保護(hù)居民財(cái)產(chǎn)，建設(shè)財(cái)產(chǎn)性收入的體制性基礎(chǔ)，尤其是讓農(nóng)民能夠明顯地分享土地流轉(zhuǎn)的增值收益；第四，創(chuàng)造有利于社會(huì)成員創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的體制機(jī)制。

　　“做大蛋糕”還是“分好蛋糕”？

　　作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，“做大蛋糕”將是中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，如何清楚地判斷當(dāng)前制約“做大蛋糕”的主要因素?如何構(gòu)建“做大蛋糕”、“共享蛋糕”的有效體制？

　　我國(guó)是否進(jìn)入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的關(guān)鍵階段？當(dāng)前，“做大蛋糕”的約束條件發(fā)生了重要變化。30年前，“做大蛋糕”面臨的主要問(wèn)題是要素短缺問(wèn)題，尤其是資本短缺。當(dāng)前，“做大蛋糕”仍然有資本等生產(chǎn)要素的需求。從現(xiàn)實(shí)看，從中長(zhǎng)期趨勢(shì)看，從社會(huì)因素對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響看，能否“分好蛋糕”成為“做大蛋糕”的主要約束條件。這是因?yàn)椋?/SPAN>“分好蛋糕”，不僅使“做大的蛋糕”可能成為一塊“無(wú)效”的蛋糕，而且將直接造成繼續(xù)“做大蛋糕”的動(dòng)力不足。從這個(gè)意義上說(shuō)，“做大蛋糕”十分重要，“分好蛋糕”同樣重要。我的看法是，我國(guó)已進(jìn)入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的關(guān)鍵階段。

　　如何充分估計(jì)“分好蛋糕”對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要作用？當(dāng)前，“切蛋糕”中存的問(wèn)題，直接制約了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變：一方面收入分配差距的擴(kuò)大，抑制了有效社會(huì)需求的形成；另一方面，“切蛋糕”中的某些不公平 問(wèn) 題 ， 將 影 響 進(jìn) 一 步 “ 做 大 蛋糕”。一個(gè)社會(huì)需求不足、收入分配差距不斷擴(kuò)大的社會(huì)不可能不斷“做大蛋糕”。

　　如何建立、完善“分好蛋糕”的體制機(jī)制？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，當(dāng)前在“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的體制機(jī)制上都有很多矛盾和問(wèn)題。從社會(huì)公共需求變化的情況看，當(dāng)前需要盡快建立和完善“分好蛋糕”的體制機(jī)制，這包括行政體制、財(cái)稅體制、社會(huì)福利體制等。其中，關(guān)鍵取決于“十二五”時(shí)期能夠有效地調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，能否實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)收入分配制度改革。

　　國(guó)有資本：“盈利性”還是“公益性”？

　　“國(guó)進(jìn)民退”成為當(dāng)前社會(huì)各方面普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。我認(rèn)為，只要目標(biāo)明確，應(yīng)當(dāng)“國(guó)進(jìn)”、“民進(jìn)”并舉。問(wèn)題的本質(zhì)在于，國(guó)有資本往哪進(jìn)？這就需要深入探討在市場(chǎng)主體形成和公共產(chǎn)品短缺的兩大特定背景下，國(guó)有資本的盈利性與公益性的關(guān)系。

　　新階段國(guó)有資本的形成和定位與30年前有什么明顯不同？第一，在國(guó)有資本的形成上，過(guò)去主要依靠做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有資本的積累和擴(kuò)大，國(guó)有企業(yè)仍有著特定作用，但是不是需要更多地依靠社會(huì)力量和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并使其逐步成為國(guó)有資本形成和擴(kuò)大的重要來(lái)源。第二，在新階段國(guó)有資本的定位上，國(guó)有資本是不是應(yīng)當(dāng)更多地配置到公共領(lǐng)域，而不是市場(chǎng)領(lǐng)域。

　　國(guó)有資本如何在盈利性、公益性之間做出平衡和選擇？一方面，在市場(chǎng)主體基本形成的背景下，國(guó)有資本不應(yīng)當(dāng)也沒(méi)有必要大量配置在市場(chǎng)領(lǐng)域，與民爭(zhēng)利；另一方面，在公共產(chǎn)品短缺的大背 景 下 ， 國(guó) 有 資 本 應(yīng) 當(dāng) 強(qiáng) 化 其 公 益性。在我看來(lái)，國(guó)有企業(yè)不是不要盈利 性 ， 盈 利 性 是 一 個(gè) 企 業(yè) 的 基 本 屬性。但對(duì)國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，需要把盈利性建立在公益性的目標(biāo)下，在盈利的基礎(chǔ)上促進(jìn)國(guó)民福祉的最大化。就是說(shuō)，國(guó)有資本可以通過(guò)股份制的形式配置于經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)，起到“四兩撥千斤”的杠桿作用，也可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式配置于社會(huì)公益領(lǐng)域，在實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo)的前提下，實(shí)現(xiàn)保值增值。

　　如何以公益性為目標(biāo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革？第一，堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)原則，加快破除行政壟斷，允許、鼓勵(lì)中小企業(yè)進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域；第二，加大國(guó)有資本在公共領(lǐng)域中的投入。以住房為例，加強(qiáng)廉租房、保障性住房的供給；以能源為例，加強(qiáng)能源安全建設(shè)；在自然壟斷行業(yè) ， 以 保 障 基 本 公 共 服 務(wù) 供 給 為 主(水、電、氣、醫(yī)等)；第三，建立常態(tài)化的壟斷行業(yè)和國(guó)有企業(yè)收租分紅機(jī)制，為公共財(cái)政奠定基礎(chǔ)，以有利于加快我國(guó)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

　　推進(jìn)以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�的政府轉(zhuǎn)型，需要按照社會(huì)發(fā)展階段的客觀需求，以更大的魄力解放思想，推進(jìn)以公平與可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的第二次轉(zhuǎn)型與改革。