多管齊下縮小地區(qū)差距促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

肖金成

　　現(xiàn)在，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題主要有，一是經(jīng)濟(jì)要素跨區(qū)域流動(dòng)的障礙還沒有完全消除，二是資源粗放利用的狀況仍未得到遏止。此外，生態(tài)環(huán)境的改善問題也不容樂觀。這些問題不解決會(huì)影響經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。  

　　改革開放以來，我國(guó)相繼實(shí)施了東部率先、西部開發(fā)、東北振興、中部崛起區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，使各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)得到了不同程度的發(fā)揮。不過就目前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看，其中還存在不少阻礙經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。這些問題應(yīng)該怎樣解決才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展？本報(bào)記者專訪了中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)肖金成。

　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間差距加大

　　發(fā)展過程存在障礙

　　據(jù)肖金成介紹，我國(guó)目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度還比較慢、而且地區(qū)差距在拉大，發(fā)展不協(xié)調(diào)。自1999年推出西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，國(guó)家投了很大的財(cái)力，動(dòng)員全社會(huì)對(duì)西部地區(qū)進(jìn)行支持，基礎(chǔ)設(shè)施有了很大的改善，退耕還林、還草措施使生態(tài)環(huán)境有了很大的變化。通過支持基礎(chǔ)教育，提高社會(huì)福利，使人民的生活水平也有很大改善。這些方面都是西部大開發(fā)的成果。之后國(guó)家又陸續(xù)推出“東北振興戰(zhàn)略”和“中部崛起”戰(zhàn)略。國(guó)家通過東北振興戰(zhàn)略，使國(guó)有企業(yè)恢復(fù)生機(jī)和活力，使資源型城市得到轉(zhuǎn)型，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力得到提高。中部地區(qū)在我們國(guó)家歷史上條件是很好的，但到了現(xiàn)代，由于城市少和城市規(guī)模小，也就是經(jīng)常說的“小城市，大農(nóng)村”，城市化水平比較低。

　　肖金成認(rèn)為，通過實(shí)施這些戰(zhàn)略，能夠使各個(gè)區(qū)域在整體上都向前發(fā)展。但是這三大戰(zhàn)略的側(cè)重是不一樣的，所以概括來說，東北主要是希望使它的競(jìng)爭(zhēng)力提高，中部使它的工業(yè)化、城市化水平提高，西部地區(qū)，通過基礎(chǔ)設(shè)施完善，使基本公共服務(wù)水平逐步提高。

　　“我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)之所以發(fā)展比較慢，是因?yàn)椋诎l(fā)展過程中還存在不少障礙。”肖金成指出。他認(rèn)為，現(xiàn)在，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題主要有，一是經(jīng)濟(jì)要素跨區(qū)域流動(dòng)的障礙還沒有完全消除，二是資源粗放利用的狀況仍未得到遏止，此外，生態(tài)環(huán)境的改善問題也不容樂觀。這些問題不解決會(huì)影響經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

　　改革戶籍制度

　　推進(jìn)城鎮(zhèn)化

　　我國(guó)區(qū)域差距大，農(nóng)村人口多。推進(jìn)城鎮(zhèn)化既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的機(jī)遇，也是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化的基本路徑是跨區(qū)域的農(nóng)民工的市民化，正是因?yàn)?/SPAN>“跨區(qū)域”，使現(xiàn)行制度遇到了挑戰(zhàn)。農(nóng)民工作為“兩棲人”，為輸入地做出了不可忽視的貢獻(xiàn)，但當(dāng)?shù)卣畢s不愿讓他們成為城市的一分子，導(dǎo)致城市化不徹底。保障資金不能跨省轉(zhuǎn)移，使進(jìn)城打工多年的農(nóng)民未建立屬于自己的社保賬戶，既沒有失業(yè)保障，也沒有養(yǎng)老保障。如不能把已經(jīng)轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民變成當(dāng)?shù)氐木用瘢唤鉀Q長(zhǎng)期在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民的戶籍問題和社會(huì)保障問題，可能在不久的將來轉(zhuǎn)化為十分棘手的社會(huì)問題。

　　對(duì)于解決這個(gè)問題，肖金成建議，要加快戶籍制度和社保制度改革，促進(jìn)人口空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　他說，在戶籍制度改革方面，應(yīng)抓緊研究建立有序的準(zhǔn)入制，允許符合具有可靠職業(yè)和穩(wěn)定收入的外來人口在經(jīng)常居住地落戶，引導(dǎo)流動(dòng)人口融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。鼓勵(lì)家庭移民，家庭中凡有一人在城鎮(zhèn)有固定職業(yè)者，允許其家庭成員落戶。農(nóng)民工權(quán)益保障問題看起來很復(fù)雜，包括教育、社保、醫(yī)療等，但核心是戶籍制度問題。戶籍問題解決了，相應(yīng)的社會(huì)保障、住房公積金、廉租房、子女教育等問題都能夠得到解決。

　　肖金成表示，建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度是非常迫切的。應(yīng)盡快研究社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌問題，首先使全體農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系。建議在“十二五”期間在全國(guó)推行凡領(lǐng)取工資或現(xiàn)金報(bào)酬的職工包括農(nóng)民工強(qiáng)制加入社會(huì)保險(xiǎn)的政策，無論是企業(yè)繳納還是職工個(gè)人繳納均進(jìn)入個(gè)人賬戶，退休后根據(jù)繳納年限和數(shù)量在居住地領(lǐng)取養(yǎng)老金。在全國(guó)社會(huì)保障制度尚未實(shí)行之前，首先解決流動(dòng)人口社會(huì)保障資金的可轉(zhuǎn)移問題，不僅個(gè)人繳納部分可轉(zhuǎn)移，企業(yè)繳納部分也要進(jìn)入個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)社保賬戶全國(guó)性可轉(zhuǎn)移。

　　改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

　　實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展還有一個(gè)要求就是要實(shí)現(xiàn)各地區(qū)生產(chǎn)總值比重基本均衡，現(xiàn)在世界上有一些國(guó)家能夠做到，但目前我國(guó)還不可能，因?yàn)槲覈?guó)各地區(qū)間的自然條件差異太大。不過我們可以追求各地人民有比較接近的生活水平和公共服務(wù)水平，這樣也才有利于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，肖金成認(rèn)為。

　　他表示，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面需要幫助經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展，通過提高當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)出水平來增加人民的福利；另一方面，就是要通過財(cái)政收入再分配來提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民群眾包括教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等在內(nèi)的生活福利水平，保證欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民的基本教育、基本醫(yī)療、基本設(shè)施和基本保障。

　　肖金成指出，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制不適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化的需要。財(cái)政體制建立在上世紀(jì)九十年代“分稅制”的基礎(chǔ)上，對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)仍采取“稅收返還”的方式，對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付難以滿足最基本的需求。而轉(zhuǎn)移支付往往采取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式，即資金跟著項(xiàng)目走。首先，要一級(jí)一級(jí)向上申請(qǐng)，再一級(jí)一級(jí)向下?lián)芨丁８鞑块T審批項(xiàng)目時(shí)，又往往要求地方提供配套資金。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，資金本來就捉襟見肘，再為中央政府的項(xiàng)目提供配套資金，資金就更為緊張。這種由中央政府各部門按項(xiàng)目分配資金的方式具有很多弊端。一是各部門批項(xiàng)目勞神費(fèi)力，沒有精力抓大事；二是地方政府為了中央政府“這把米”，使盡渾身解數(shù)，“跑步（部）前（錢）進(jìn)”；三是“會(huì)叫的孩子有奶吃”，往往需要錢的地區(qū)得不到支持，不很需要的地區(qū)得到的支持更多。

　　因此，他建議徹底改革財(cái)政體制，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加規(guī)范性轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)事權(quán)的劃分確定年度預(yù)算，該支付多少，就支付多少，不需要再跑步前進(jìn)。

　　建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

　　開征生態(tài)稅

　　我國(guó)生態(tài)退化問題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，并有日益加重的趨勢(shì)，直接威脅到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。西部地區(qū)是我國(guó)生態(tài)退化最為嚴(yán)重的地區(qū)，造成西部地區(qū)生態(tài)退化的原因是不利的自然條件和不合理的人類活動(dòng)。因此，要想?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，還應(yīng)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，共同維護(hù)人人共享的生態(tài)環(huán)境。通過自己多年的調(diào)查，肖金成建議應(yīng)該開征生態(tài)稅。

　　肖金成表示，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的難度很大。一是生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撋胁煌陚洌M今理論界尚未形成共識(shí)，還存在很多分歧；二是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以確定。如水資源補(bǔ)償機(jī)制是按照水資源數(shù)量還是按水的質(zhì)量，抑或二者都須考慮；空氣質(zhì)量的測(cè)定在技術(shù)上已不成問題，但質(zhì)量好壞不一定完全取決于上游地區(qū)，和自然界尤其是大氣環(huán)流存在非常密切的關(guān)系。三是受益對(duì)象難以確定。是由下游地區(qū)的所有居民承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任還是由企業(yè)承擔(dān)？四是補(bǔ)償對(duì)象是上游地區(qū)的政府還是全體居民？等等。

　　肖金成認(rèn)為，“十二五”期間應(yīng)該加強(qiáng)研究和試點(diǎn)開征生態(tài)稅。企業(yè)按資產(chǎn)納稅，個(gè)人按收入和不動(dòng)產(chǎn)納稅。通過征收生態(tài)稅建立生態(tài)補(bǔ)償基金，用于提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民的生活水平。凡生態(tài)受益對(duì)象明確的地區(qū)政府應(yīng)對(duì)生態(tài)提供地區(qū)的政府簽訂協(xié)議按照一定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。

　　雙管齊下

　　促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

　　肖金成表示，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距是自然、歷史、經(jīng)濟(jì)綜合的結(jié)果，具有一定的客觀必然性，因此解決起來具有長(zhǎng)期性。同時(shí)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也是相對(duì)的，不同地區(qū)發(fā)展條件的差異，有的是可以改變的，有的特別是自然條件是難以改變的，要使各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量大體相等是不現(xiàn)實(shí)的。所以，縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不能只注重經(jīng)濟(jì)總量，還要注重不同區(qū)域間基本公共服務(wù)的差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使不同區(qū)域的人民生活水平的差距不斷縮小，是比較切合實(shí)際的要求。

　　他指出，面對(duì)差距拉大，解決的辦法應(yīng)該是雙管齊下：一是作為政府，要對(duì)發(fā)展慢的，比較落后的地區(qū)，給予強(qiáng)力的支持。另外，還要引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)。鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。這是縮小區(qū)域差距的一個(gè)重要方面。

肖金成認(rèn)為，自然條件落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不但要追求分子的擴(kuò)大，也可通過分母減少的辦法，使人均水平得到提高。對(duì)于一些不適合發(fā)展的地方，引導(dǎo)居民向外轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移出一部分人，留下來的人支配的資源就多了，他的收入就會(huì)提高。這樣一方面能夠改善生態(tài)環(huán)境，另一方面，通過人口的流動(dòng)，使人口流動(dòng)到發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡胤剑鲃?dòng)到比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，這樣使整個(gè)人地關(guān)系的矛盾就緩和了。從目前來看，不能不說發(fā)達(dá)地區(qū)達(dá)到了很高的現(xiàn)代生活水平，而落后地區(qū)現(xiàn)在還處于非常困難的境地，這就需要中央政府提供一些大的財(cái)力的支持，比如實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。另外東部發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)該從全國(guó)一盤棋的角度出發(fā)，從先富幫后富的角度，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，最后達(dá)到經(jīng)濟(jì)整體的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

文章來源：《證券日?qǐng)?bào)》（京）2010年03月16日