訪談嘉賓：林尚立，復(fù)旦大學(xué)副校長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)，復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心首席專家。

　　隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加速，以及城鎮(zhèn)化的日益提升，中國(guó)的城市發(fā)展面臨著重大的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，如何在推進(jìn)城市持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)良好的城市治理體系，成為中國(guó)城市發(fā)展的一個(gè)核心議題，因此，現(xiàn)代城市需要在比較和借鑒世界上不同城市的治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，形成一種新的治理結(jié)構(gòu)和體系。

　　現(xiàn)代人類文明，就是在城市發(fā)展與城市治理創(chuàng)新之間的持續(xù)聯(lián)動(dòng)中不斷向前的。許多決定現(xiàn)代人類生產(chǎn)與生活的制度創(chuàng)新，都是以城市為實(shí)踐空間而形成的。由此，我們完全可以認(rèn)為現(xiàn)代城市的治理結(jié)構(gòu)與治理體系的完善水平，直接決定著一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的發(fā)展與現(xiàn)代文明建構(gòu)的能力與水平。

圍繞著現(xiàn)代城市治理的幾個(gè)核心議題，復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)首席專家林尚立教授與中心主任韓福國(guó)博士，周蜀秦博士后等人，展開深入的對(duì)話，梳理了關(guān)于城市發(fā)展與治理的前沿理論，提出當(dāng)代中國(guó)城市治理的綜合性路徑和框架。

　　一、集聚與分化：現(xiàn)代城市治理的使命

　　林尚立（復(fù)旦大學(xué)副校長(zhǎng)、復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心首席專家）：城市是一個(gè)復(fù)合體，是集聚性與分化性共存的復(fù)合體。沒(méi)有人以及與人的生產(chǎn)和生活相關(guān)因素的集聚，就不可能構(gòu)成城市；同樣，沒(méi)有人的多元分化以及由此帶來(lái)的交易與生產(chǎn)的活力，就不可能有城市的成長(zhǎng)。因此，現(xiàn)代城市的產(chǎn)生是一個(gè)集聚的結(jié)果，而城市的發(fā)展則是分化的體現(xiàn)。城市的主要功能之一就是改造人類自身的傳統(tǒng)生活方式，每一時(shí)期的城市都產(chǎn)生了多種多樣的新角色和同樣豐富多彩的新潛力，它包含了法律規(guī)范、道德標(biāo)準(zhǔn)、建筑樣式、市井民風(fēng)等等方面的相應(yīng)變化。

　　現(xiàn)代工業(yè)革命以來(lái)，在市場(chǎng)與民主的不斷發(fā)育基礎(chǔ)上，城市的集聚功能日益凸顯，包括產(chǎn)業(yè)、人口和文化的集聚。在城市容器里，不同的人群、不同的文化、不同的技術(shù)、不同的語(yǔ)言都聚集一起，并且相互融合。同時(shí)，現(xiàn)代城市在不斷解決城市治理問(wèn)題的過(guò)程中，城市進(jìn)行了有機(jī)分化，包括空間的多中心展開、多元社會(huì)主體的呈現(xiàn)、城市的有機(jī)更新與城市業(yè)態(tài)的不斷更新，這些分化不斷產(chǎn)生出發(fā)展的推動(dòng)力。

　　韓福國(guó)（復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心主任、博士、副教授）：如果從城市功能演變的“集聚——分化”辯證關(guān)系來(lái)看，集聚是城市存在的基礎(chǔ)，分化則構(gòu)成一個(gè)城市發(fā)展的動(dòng)力。雖然集聚與分化都是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市市民與城市社會(huì)自身運(yùn)動(dòng)所形成的，但二者要平衡與協(xié)調(diào)地共存，并相互促進(jìn)，就需要超越城市市民與社會(huì)的更高力量，這就是城市的治理結(jié)構(gòu)。

　　林尚立：從治理的角度來(lái)看，一個(gè)具有成效的治理結(jié)構(gòu)，也就必然體現(xiàn)在如何在加強(qiáng)城市的集聚功能持續(xù)實(shí)現(xiàn)上，形成城市物質(zhì)空間、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的有機(jī)分化。現(xiàn)代城市的集聚，不是城市對(duì)所有資源的過(guò)度占有和無(wú)序的擴(kuò)展，而是一種有利于城市各個(gè)人群“居住、生產(chǎn)、交通和游憩”的資源合理配置；現(xiàn)代城市的分化，也不是各個(gè)城市組織部分之間的空間結(jié)構(gòu)的緊張，不是城市各個(gè)社會(huì)群體的分裂和對(duì)抗，更不是政府與社會(huì)的對(duì)立，因此，分化不是分裂而是一種發(fā)展生命力的維持。

　　周蜀秦（復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后）：隨著全球化進(jìn)程加速與信息技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代城市已經(jīng)成為全球化網(wǎng)絡(luò)體系中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。城市治理的面向正在發(fā)生一種格局性的變化，過(guò)去城市政府的主要任務(wù)是以市民為對(duì)象，解決城市生產(chǎn)、生活的問(wèn)題，但當(dāng)前的城市在空間尺度上已經(jīng)不是一個(gè)相對(duì)于農(nóng)村的概念，必須考慮自身在全球?qū)用娴纳姘l(fā)展，治理結(jié)構(gòu)無(wú)論從尺度上還是面向上都越來(lái)越走向“跨界的治理”。

　　林尚立：尤其是伴隨著近二十年來(lái)的信息技術(shù)更新，使得城市的屬性已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，它主要體現(xiàn)在：（1）從城市的性質(zhì)從一個(gè)“國(guó)家屬性”變成“全球?qū)傩浴保唬?/SPAN>2）從一個(gè)“三維空間”變成“多維空間”；（3）從一個(gè)傳統(tǒng)的“內(nèi)部參與”到“內(nèi)外共同參與”的復(fù)合主體。

　　城市屬性的變化是我們思考城市發(fā)展與城市治理的基本向度與維度，這些城市屬性的重新定義和發(fā)展，尤其突出地體現(xiàn)在中國(guó)的城市的集聚與分化的結(jié)構(gòu)上。

　　城市是人類文明的作品，猶如現(xiàn)代藝術(shù)一樣，它不是定格化的，而是流動(dòng)不拘的，因而具有無(wú)限的想象力和再創(chuàng)造的空間，這為城市治理創(chuàng)新或建設(shè)創(chuàng)新型城市提供了內(nèi)在的力量。集聚與分化基礎(chǔ)上的流動(dòng)構(gòu)成所有城市的根本命脈，現(xiàn)代城市的治理和發(fā)展創(chuàng)新都必須遵從這個(gè)命脈，實(shí)現(xiàn)集聚與分化二者之間的平衡，從中尋找真正的城市活力與創(chuàng)造空間，換句話說(shuō)，也就是在現(xiàn)代城市的一致性的集聚中，形成多元化的分化，同時(shí)在多樣化的分化基礎(chǔ)上形成具有內(nèi)在一致性的集聚。

改革開放三十年來(lái)，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與全面開放都是以城市為空間全面展開的，城市要承載這種變化所帶來(lái)的全面沖擊，同時(shí)要承載國(guó)家轉(zhuǎn)型變化所產(chǎn)生的政治和多元的社會(huì)壓力。因此，城市自我要在市場(chǎng)化與全球化方面要升級(jí)轉(zhuǎn)型，否則它也無(wú)法承載現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)育。中國(guó)城市的治理，需要從理念的塑造到路徑的建設(shè)而構(gòu)成一個(gè)完整的制度架構(gòu)，否則現(xiàn)代城市很難體現(xiàn)“市民的個(gè)人和全體的意志”，體現(xiàn)現(xiàn)代城市的目的——“能自知自覺，自治自制和自我實(shí)現(xiàn)”。

　　二、“造化自然”：從生態(tài)與規(guī)劃創(chuàng)造“元治理”

　　林尚立：從城市起源的角度觀察，幾乎所有城市的選址都是人們?cè)谝欢ǖ目臻g區(qū)域內(nèi)，自發(fā)地追求自然環(huán)境最優(yōu)組合的結(jié)果，因?yàn)槌鞘械募坌枰紫葷M足人們對(duì)生活資源和安全的需求，例如“依山傍水”與“易守難攻”等等；同時(shí)，城市也會(huì)選擇一個(gè)最優(yōu)的自然資源所在，例如北京的什剎海、上海的蘇州河、南京的玄武湖、杭州的西湖、蘇州的“姑蘇城外寒山寺”等等。同樣的，每一個(gè)城市都有自己引以為豪的自然景色資源，所以我們?cè)诔鞘兄卫淼谋容^研究中一直提倡現(xiàn)代城市需要“保山、保水、保自然”，這些自然山水是城市人文和歷史的最為基本的載體。

　　同時(shí)，城市的自然不等同于簡(jiǎn)單的自然山水，而是一種經(jīng)過(guò)人們不斷賦予其歷史和文化內(nèi)涵的“造化”結(jié)果，是一種“造化自然”。所以，城市的歷史遺跡構(gòu)成了城市自然環(huán)境中的活的靈魂，而不是單純的自然遺跡。在這種意義上觀察，城市的外在物質(zhì)形態(tài)是人們不斷地進(jìn)行城市規(guī)劃建設(shè)的“博物館”，許多優(yōu)美杰出的城市歷史建筑構(gòu)成了人們對(duì)自然有機(jī)改造的典型體現(xiàn)，也是城市民風(fēng)的最佳“容器”。

　　人們?cè)诔鞘锌臻g內(nèi)的集聚是一個(gè)主動(dòng)適應(yīng)和改造自然環(huán)境的結(jié)果，保存良好的城市生態(tài)環(huán)境是人類對(duì)城市的最好的“造化”，因此，城市環(huán)境的徹底改造最終變成了人的改造。因此，生態(tài)與規(guī)劃構(gòu)成了城市的“元治理”，它們兩個(gè)是現(xiàn)代城市的治理的“元結(jié)構(gòu)”，是現(xiàn)代城市對(duì)實(shí)現(xiàn)人們“自治自立、自覺自為、自我發(fā)展”本質(zhì)屬性的最基本的載體，也是現(xiàn)代城市治理的所有層面出發(fā)的最元初的基礎(chǔ)，構(gòu)成了現(xiàn)代城市治理的坐標(biāo)原點(diǎn)。

　　韓福國(guó)：20世紀(jì)50年代以來(lái)，國(guó)際上的城市在城市發(fā)展中高度重視“人居環(huán)境”。城市更新理論的思想淵源為城市規(guī)劃的形體規(guī)劃思想，在具體實(shí)踐中，包括奧斯曼的巴黎改建，柯布西耶的“光輝城市”，芝加哥的“城市美化”運(yùn)動(dòng)以及現(xiàn)代建筑國(guó)際協(xié)會(huì)（CIAM）的“功能主義”思想等，在本質(zhì)上把動(dòng)態(tài)的城市發(fā)展看作靜態(tài)過(guò)程，進(jìn)而寄希望于整體的城市形態(tài)改變，這造成許多城市病的產(chǎn)生，因?yàn)檫@些城市規(guī)劃理念由于過(guò)于單純而無(wú)法遏制城市病的產(chǎn)生。

　　林尚立：20世紀(jì)70年代以來(lái)，世界城市更新的動(dòng)力與方式發(fā)生了很大的變化，關(guān)注點(diǎn)從早期單純的物質(zhì)形式更新轉(zhuǎn)向注重城市社會(huì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)的整體性更新，并且與城市的區(qū)域、環(huán)境、公共政策相結(jié)合。其中經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)、向信息社會(huì)轉(zhuǎn)變、生育率下降和高層次市民的增加、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換等等都是城市更新的動(dòng)力。國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的城市出現(xiàn)了“公共-私人合作型”改造、“公共-個(gè)體合作型”改造和“紳士化過(guò)程”等路徑。

　　現(xiàn)代城市的有機(jī)更新過(guò)程都更加注重從“人本”的角度，強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展要考慮人對(duì)自然環(huán)境的需求，強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的“利人原則”，這樣，現(xiàn)代城市的有機(jī)更新把自然與規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合在一起，形成城市的良性“元治理”：在微觀層面上要求城市空間具有宜人的尺度，保證城市空間對(duì)人的生理及心理的尊重；在中觀層面上，強(qiáng)調(diào)具有強(qiáng)烈歸屬感的社區(qū)設(shè)計(jì)，形成融洽的“鄰里”環(huán)境；在宏觀層面上，力圖實(shí)現(xiàn)通暢的交通路徑、適度的城市規(guī)模，形成新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。這方面經(jīng)典的理論有簡(jiǎn)？雅各布斯的“城市多樣性”；芒福德的“以人為本”思想和亞歷山大的歷史價(jià)值保護(hù)觀等等。

　　中國(guó)城市近三十年來(lái)的發(fā)展中，一直忽視對(duì)城市自然資源和歷史資源的保護(hù)，在追求政府政績(jī)的沖動(dòng)下，盲目地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開放區(qū)的開發(fā)，進(jìn)行城市地標(biāo)和中心上商務(wù)區(qū)（CBD）和中央居住區(qū)（CLD）的建設(shè)。同時(shí)，缺乏維護(hù)或者“惡意破壞”城市歷史遺跡，以至于“善意破壞”傳統(tǒng)街區(qū)的現(xiàn)象層出不窮。在城市城府（作為中國(guó)的地方政，府）盲目地著眼于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和城市建成面積指標(biāo)的考核下，城市已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)內(nèi)在結(jié)構(gòu)失控的境地，這造成城市“千遍一律”的外在物質(zhì)結(jié)構(gòu)（physical form），也就必然損失掉了城市的“靈魂”。

所以，現(xiàn)代城市的任何一個(gè)對(duì)城市物質(zhì)形態(tài)的規(guī)劃改造，需要充分考慮到城市的“元抬理”的構(gòu)成要素，以及它們之間相互依存和相互促進(jìn)的結(jié)構(gòu)。人們?cè)诔鞘凶匀簧鷳B(tài)的基礎(chǔ)上“造化了自然”，成為人類存在的一個(gè)最為突出的空間體現(xiàn)。因此，城市也就從“保山、保水、保自然”的基礎(chǔ)上，上升為“保山、保水、保民風(fēng)”，否則，人類就幾乎在城市中摧毀了幾乎所有他們與自然界的聯(lián)系，然后突然意識(shí)到他們?cè)谶@一過(guò)程中也已然喪失了自己生存下去的必要基礎(chǔ)。

　　三、政府管理：從法律與公權(quán)創(chuàng)造“硬治理”

　　林尚立：城市只有在集聚與分化之間形成一種有機(jī)的平衡，才能獲得一種持續(xù)發(fā)展的能量。因此，現(xiàn)代城市如同現(xiàn)代國(guó)家一樣，都需要一種超越于各個(gè)城市集聚人群之上的治理力量。正是在這個(gè)意義上，馬克思認(rèn)為“隨著城市的出現(xiàn)，必然要有行政機(jī)關(guān)、警察、賦稅等等，一句話，必然要有公共的政治機(jī)構(gòu)，從而也成就必然要有一般政治”。因而，不論是城市的政治，還是城市的治理，雖然都離不開政治或行政的強(qiáng)力，但其本質(zhì)不是政治或行政強(qiáng)力的實(shí)現(xiàn)，而是有強(qiáng)力保障的平衡與協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)，即城市的集聚性與分化性的平衡與協(xié)調(diào)，這就構(gòu)成了城市的“硬治理”。

　　政府及其背后的國(guó)家既可以提供現(xiàn)代城市發(fā)展的最為強(qiáng)勢(shì)的推動(dòng)力量，也可能形成一種最為明顯的破壞性力量。在任何一個(gè)社會(huì)的城市發(fā)展歷史中，都可以發(fā)現(xiàn)許多城市都被國(guó)家與政府的強(qiáng)權(quán)力毀于一旦，或者毀滅于戰(zhàn)爭(zhēng)，或者消失于對(duì)城市的過(guò)度使用，使得城市發(fā)展的根基不復(fù)存在。隨著現(xiàn)代歷史考古的發(fā)展，我們可以發(fā)現(xiàn)真正意義上被自然本身毀滅的城市反而少之又少。

　　之所以把現(xiàn)代城市治理中的政府管理結(jié)構(gòu)界定為“硬治理”，是政府基于公共權(quán)力的享有而提供了現(xiàn)代城市治理的外在制度框架。現(xiàn)代政府需要從法律與公權(quán)的角度出發(fā)，它對(duì)城市治理的影響必須基于城市人民對(duì)于治理公權(quán)力的需求，提供政策規(guī)劃的供給，而不能破壞城市發(fā)展的自然生態(tài)與歷史文化脈絡(luò)。現(xiàn)代城市“硬治理”的基本依據(jù)就是建構(gòu)在現(xiàn)代民主制度基礎(chǔ)上的法律體系。

　　韓福國(guó)：中國(guó)古典社會(huì)在鄉(xiāng)村中保持一種自治的秩序，但是在城市中卻是一種單純的行政權(quán)力中心和自發(fā)的商業(yè)社會(huì)的結(jié)合。中華人民共和國(guó)的城市政府則是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和單位體制基礎(chǔ)上的“強(qiáng)政府”，它幾乎壟斷了城市發(fā)展的一切資源的分配、生產(chǎn)和消費(fèi)的環(huán)節(jié)。現(xiàn)代中國(guó)城市隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和現(xiàn)代社會(huì)主義民主的逐步發(fā)育和完善，需要在法律和公權(quán)的基礎(chǔ)上，既要發(fā)揮'城市政府的主動(dòng)性，同時(shí)又要有效地約束政府的行為，形成一個(gè)“依法治市”的良性態(tài)勢(shì)。

　　林尚立：現(xiàn)代城市對(duì)公權(quán)力的內(nèi)生性需求并不意味著社會(huì)力量的削弱，反而恰恰是需要政府公權(quán)力對(duì)社會(huì)力量的主體性尊重、發(fā)育支持和有效互動(dòng)。

　　只有形成一個(gè)在法律框架內(nèi)的政府與社會(huì)的有效治理互動(dòng)結(jié)構(gòu)，政府管理為主要核心內(nèi)容所構(gòu)成的“硬治理”的制度框架，才能在整個(gè)城市治理體系中發(fā)揮積極的使命。對(duì)于中國(guó)的城市政府而言，中國(guó)城市缺乏西歐的城市分化產(chǎn)生的自治結(jié)構(gòu)，而是一個(gè)單一制的城市管理結(jié)構(gòu)，這更加需要我們尊重城市的歷史文化脈絡(luò)，理解城市多元群體的生存，保護(hù)城市的生態(tài)環(huán)境，積極利用現(xiàn)代信息和技術(shù)，進(jìn)而提供一個(gè)有效的城市業(yè)態(tài)發(fā)展規(guī)劃，城市建設(shè)規(guī)劃和城市民主制度。

　　現(xiàn)代城市治理或城市政治要有調(diào)適性與創(chuàng)新能力，取決于多方面的因素，首先是城市要有巨大的制度發(fā)展空間。隨著大量人口的集聚，未來(lái)政府在社會(huì)福利體系構(gòu)建中將扮演越來(lái)越重要的角色。同時(shí)，社會(huì)公平問(wèn)題也將成為城市政府首要解決的問(wèn)題之一。城市的制度空間，不是源于城市的物理空間，而是源于城市的時(shí)間空間，即城市不能基于簡(jiǎn)單的過(guò)往經(jīng)驗(yàn)來(lái)規(guī)劃和治理，而必須基于城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與未來(lái)的空間來(lái)治理。所以，城市對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的未來(lái)把握以及由此形成的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)于城市治理來(lái)說(shuō)是十分重要的。沒(méi)有把握未來(lái)能力的城市，是不可能有制度創(chuàng)新的能力與空間的。

    “正當(dāng)西方文化中城市數(shù)量增多、城市規(guī)模擴(kuò)大的時(shí)候，卻把城市的性質(zhì)和目的，忘得一干二凈：最聰明的人不再懂得社會(huì)，生活的形式，而最無(wú)知的人卻準(zhǔn)備去建設(shè)社會(huì)生活形式。或者不如說(shuō)，無(wú)知的人毫無(wú)準(zhǔn)備，卻硬是要進(jìn)行建設(shè)。”這是中國(guó)現(xiàn)代城市治理中，政府和社會(huì)最應(yīng)該避免出現(xiàn)的未來(lái)，換句話說(shuō)，只有形成一個(gè)多層次的現(xiàn)代城市治理體系，才能避免這個(gè)問(wèn)題在中國(guó)的產(chǎn)生。

文章來(lái)源：國(guó)研網(wǎng)

未完待續(xù)