訪談嘉賓：林尚立，復旦大學副校長、教授、博導，復旦大學城市治理比較研究中心首席專家。

　　隨著中國城市化進程的進一步加速，以及城鎮(zhèn)化的日益提升，中國的城市發(fā)展面臨著重大的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，如何在推進城市持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，形成一個良好的城市治理體系，成為中國城市發(fā)展的一個核心議題，因此，現(xiàn)代城市需要在比較和借鑒世界上不同城市的治理經(jīng)驗基礎(chǔ)上，形成一種新的治理結(jié)構(gòu)和體系。

　　現(xiàn)代人類文明，就是在城市發(fā)展與城市治理創(chuàng)新之間的持續(xù)聯(lián)動中不斷向前的。許多決定現(xiàn)代人類生產(chǎn)與生活的制度創(chuàng)新，都是以城市為實踐空間而形成的。由此，我們完全可以認為現(xiàn)代城市的治理結(jié)構(gòu)與治理體系的完善水平，直接決定著一個國家現(xiàn)代化的發(fā)展與現(xiàn)代文明建構(gòu)的能力與水平。

圍繞著現(xiàn)代城市治理的幾個核心議題，復旦大學城市治理比較研究中心學術(shù)委員會首席專家林尚立教授與中心主任韓福國博士，周蜀秦博士后等人，展開深入的對話，梳理了關(guān)于城市發(fā)展與治理的前沿理論，提出當代中國城市治理的綜合性路徑和框架。

　　一、集聚與分化：現(xiàn)代城市治理的使命

　　林尚立（復旦大學副校長、復旦大學城市治理比較研究中心首席專家）：城市是一個復合體，是集聚性與分化性共存的復合體。沒有人以及與人的生產(chǎn)和生活相關(guān)因素的集聚，就不可能構(gòu)成城市；同樣，沒有人的多元分化以及由此帶來的交易與生產(chǎn)的活力，就不可能有城市的成長。因此，現(xiàn)代城市的產(chǎn)生是一個集聚的結(jié)果，而城市的發(fā)展則是分化的體現(xiàn)。城市的主要功能之一就是改造人類自身的傳統(tǒng)生活方式，每一時期的城市都產(chǎn)生了多種多樣的新角色和同樣豐富多彩的新潛力，它包含了法律規(guī)范、道德標準、建筑樣式、市井民風等等方面的相應變化。

　　現(xiàn)代工業(yè)革命以來，在市場與民主的不斷發(fā)育基礎(chǔ)上，城市的集聚功能日益凸顯，包括產(chǎn)業(yè)、人口和文化的集聚。在城市容器里，不同的人群、不同的文化、不同的技術(shù)、不同的語言都聚集一起，并且相互融合。同時，現(xiàn)代城市在不斷解決城市治理問題的過程中，城市進行了有機分化，包括空間的多中心展開、多元社會主體的呈現(xiàn)、城市的有機更新與城市業(yè)態(tài)的不斷更新，這些分化不斷產(chǎn)生出發(fā)展的推動力。

　　韓福國（復旦大學城市治理比較研究中心主任、博士、副教授）：如果從城市功能演變的“集聚——分化”辯證關(guān)系來看，集聚是城市存在的基礎(chǔ)，分化則構(gòu)成一個城市發(fā)展的動力。雖然集聚與分化都是城市經(jīng)濟發(fā)展、城市市民與城市社會自身運動所形成的，但二者要平衡與協(xié)調(diào)地共存，并相互促進，就需要超越城市市民與社會的更高力量，這就是城市的治理結(jié)構(gòu)。

　　林尚立：從治理的角度來看，一個具有成效的治理結(jié)構(gòu)，也就必然體現(xiàn)在如何在加強城市的集聚功能持續(xù)實現(xiàn)上，形成城市物質(zhì)空間、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會結(jié)構(gòu)的有機分化。現(xiàn)代城市的集聚，不是城市對所有資源的過度占有和無序的擴展，而是一種有利于城市各個人群“居住、生產(chǎn)、交通和游憩”的資源合理配置；現(xiàn)代城市的分化，也不是各個城市組織部分之間的空間結(jié)構(gòu)的緊張，不是城市各個社會群體的分裂和對抗，更不是政府與社會的對立，因此，分化不是分裂而是一種發(fā)展生命力的維持。

　　周蜀秦（復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院博士后）：隨著全球化進程加速與信息技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代城市已經(jīng)成為全球化網(wǎng)絡體系中的一個節(jié)點。城市治理的面向正在發(fā)生一種格局性的變化，過去城市政府的主要任務是以市民為對象，解決城市生產(chǎn)、生活的問題，但當前的城市在空間尺度上已經(jīng)不是一個相對于農(nóng)村的概念，必須考慮自身在全球?qū)用娴纳姘l(fā)展，治理結(jié)構(gòu)無論從尺度上還是面向上都越來越走向“跨界的治理”。

　　林尚立：尤其是伴隨著近二十年來的信息技術(shù)更新，使得城市的屬性已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，它主要體現(xiàn)在：（1）從城市的性質(zhì)從一個“國家屬性”變成“全球?qū)傩浴保唬?/SPAN>2）從一個“三維空間”變成“多維空間”；（3）從一個傳統(tǒng)的“內(nèi)部參與”到“內(nèi)外共同參與”的復合主體。

　　城市屬性的變化是我們思考城市發(fā)展與城市治理的基本向度與維度，這些城市屬性的重新定義和發(fā)展，尤其突出地體現(xiàn)在中國的城市的集聚與分化的結(jié)構(gòu)上。

　　城市是人類文明的作品，猶如現(xiàn)代藝術(shù)一樣，它不是定格化的，而是流動不拘的，因而具有無限的想象力和再創(chuàng)造的空間，這為城市治理創(chuàng)新或建設創(chuàng)新型城市提供了內(nèi)在的力量。集聚與分化基礎(chǔ)上的流動構(gòu)成所有城市的根本命脈，現(xiàn)代城市的治理和發(fā)展創(chuàng)新都必須遵從這個命脈，實現(xiàn)集聚與分化二者之間的平衡，從中尋找真正的城市活力與創(chuàng)造空間，換句話說，也就是在現(xiàn)代城市的一致性的集聚中，形成多元化的分化，同時在多樣化的分化基礎(chǔ)上形成具有內(nèi)在一致性的集聚。

改革開放三十年來，中國的市場經(jīng)濟與全面開放都是以城市為空間全面展開的，城市要承載這種變化所帶來的全面沖擊，同時要承載國家轉(zhuǎn)型變化所產(chǎn)生的政治和多元的社會壓力。因此，城市自我要在市場化與全球化方面要升級轉(zhuǎn)型，否則它也無法承載現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代社會的發(fā)育。中國城市的治理，需要從理念的塑造到路徑的建設而構(gòu)成一個完整的制度架構(gòu)，否則現(xiàn)代城市很難體現(xiàn)“市民的個人和全體的意志”，體現(xiàn)現(xiàn)代城市的目的——“能自知自覺，自治自制和自我實現(xiàn)”。

　　二、“造化自然”：從生態(tài)與規(guī)劃創(chuàng)造“元治理”

　　林尚立：從城市起源的角度觀察，幾乎所有城市的選址都是人們在一定的空間區(qū)域內(nèi)，自發(fā)地追求自然環(huán)境最優(yōu)組合的結(jié)果，因為城市的集聚需要首先滿足人們對生活資源和安全的需求，例如“依山傍水”與“易守難攻”等等；同時，城市也會選擇一個最優(yōu)的自然資源所在，例如北京的什剎海、上海的蘇州河、南京的玄武湖、杭州的西湖、蘇州的“姑蘇城外寒山寺”等等。同樣的，每一個城市都有自己引以為豪的自然景色資源，所以我們在城市治理的比較研究中一直提倡現(xiàn)代城市需要“保山、保水、保自然”，這些自然山水是城市人文和歷史的最為基本的載體。

　　同時，城市的自然不等同于簡單的自然山水，而是一種經(jīng)過人們不斷賦予其歷史和文化內(nèi)涵的“造化”結(jié)果，是一種“造化自然”。所以，城市的歷史遺跡構(gòu)成了城市自然環(huán)境中的活的靈魂，而不是單純的自然遺跡。在這種意義上觀察，城市的外在物質(zhì)形態(tài)是人們不斷地進行城市規(guī)劃建設的“博物館”，許多優(yōu)美杰出的城市歷史建筑構(gòu)成了人們對自然有機改造的典型體現(xiàn)，也是城市民風的最佳“容器”。

　　人們在城市空間內(nèi)的集聚是一個主動適應和改造自然環(huán)境的結(jié)果，保存良好的城市生態(tài)環(huán)境是人類對城市的最好的“造化”，因此，城市環(huán)境的徹底改造最終變成了人的改造。因此，生態(tài)與規(guī)劃構(gòu)成了城市的“元治理”，它們兩個是現(xiàn)代城市的治理的“元結(jié)構(gòu)”，是現(xiàn)代城市對實現(xiàn)人們“自治自立、自覺自為、自我發(fā)展”本質(zhì)屬性的最基本的載體，也是現(xiàn)代城市治理的所有層面出發(fā)的最元初的基礎(chǔ)，構(gòu)成了現(xiàn)代城市治理的坐標原點。

　　韓福國：20世紀50年代以來，國際上的城市在城市發(fā)展中高度重視“人居環(huán)境”。城市更新理論的思想淵源為城市規(guī)劃的形體規(guī)劃思想，在具體實踐中，包括奧斯曼的巴黎改建，柯布西耶的“光輝城市”，芝加哥的“城市美化”運動以及現(xiàn)代建筑國際協(xié)會（CIAM）的“功能主義”思想等，在本質(zhì)上把動態(tài)的城市發(fā)展看作靜態(tài)過程，進而寄希望于整體的城市形態(tài)改變，這造成許多城市病的產(chǎn)生，因為這些城市規(guī)劃理念由于過于單純而無法遏制城市病的產(chǎn)生。

　　林尚立：20世紀70年代以來，世界城市更新的動力與方式發(fā)生了很大的變化，關(guān)注點從早期單純的物質(zhì)形式更新轉(zhuǎn)向注重城市社會形態(tài)、經(jīng)濟形態(tài)的整體性更新，并且與城市的區(qū)域、環(huán)境、公共政策相結(jié)合。其中經(jīng)濟全球化的趨勢、向信息社會轉(zhuǎn)變、生育率下降和高層次市民的增加、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換等等都是城市更新的動力。國際上發(fā)達國家的城市出現(xiàn)了“公共-私人合作型”改造、“公共-個體合作型”改造和“紳士化過程”等路徑。

　　現(xiàn)代城市的有機更新過程都更加注重從“人本”的角度，強調(diào)城市發(fā)展要考慮人對自然環(huán)境的需求，強調(diào)城市規(guī)劃的“利人原則”，這樣，現(xiàn)代城市的有機更新把自然與規(guī)劃有機地結(jié)合在一起，形成城市的良性“元治理”：在微觀層面上要求城市空間具有宜人的尺度，保證城市空間對人的生理及心理的尊重；在中觀層面上，強調(diào)具有強烈歸屬感的社區(qū)設計，形成融洽的“鄰里”環(huán)境；在宏觀層面上，力圖實現(xiàn)通暢的交通路徑、適度的城市規(guī)模，形成新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。這方面經(jīng)典的理論有簡？雅各布斯的“城市多樣性”；芒福德的“以人為本”思想和亞歷山大的歷史價值保護觀等等。

　　中國城市近三十年來的發(fā)展中，一直忽視對城市自然資源和歷史資源的保護，在追求政府政績的沖動下，盲目地進行經(jīng)濟開放區(qū)的開發(fā)，進行城市地標和中心上商務區(qū)（CBD）和中央居住區(qū)（CLD）的建設。同時，缺乏維護或者“惡意破壞”城市歷史遺跡，以至于“善意破壞”傳統(tǒng)街區(qū)的現(xiàn)象層出不窮。在城市城府（作為中國的地方政，府）盲目地著眼于經(jīng)濟指標和城市建成面積指標的考核下，城市已經(jīng)進入到了一個內(nèi)在結(jié)構(gòu)失控的境地，這造成城市“千遍一律”的外在物質(zhì)結(jié)構(gòu)（physical form），也就必然損失掉了城市的“靈魂”。

所以，現(xiàn)代城市的任何一個對城市物質(zhì)形態(tài)的規(guī)劃改造，需要充分考慮到城市的“元抬理”的構(gòu)成要素，以及它們之間相互依存和相互促進的結(jié)構(gòu)。人們在城市自然生態(tài)的基礎(chǔ)上“造化了自然”，成為人類存在的一個最為突出的空間體現(xiàn)。因此，城市也就從“保山、保水、保自然”的基礎(chǔ)上，上升為“保山、保水、保民風”，否則，人類就幾乎在城市中摧毀了幾乎所有他們與自然界的聯(lián)系，然后突然意識到他們在這一過程中也已然喪失了自己生存下去的必要基礎(chǔ)。

　　三、政府管理：從法律與公權(quán)創(chuàng)造“硬治理”

　　林尚立：城市只有在集聚與分化之間形成一種有機的平衡，才能獲得一種持續(xù)發(fā)展的能量。因此，現(xiàn)代城市如同現(xiàn)代國家一樣，都需要一種超越于各個城市集聚人群之上的治理力量。正是在這個意義上，馬克思認為“隨著城市的出現(xiàn)，必然要有行政機關(guān)、警察、賦稅等等，一句話，必然要有公共的政治機構(gòu)，從而也成就必然要有一般政治”。因而，不論是城市的政治，還是城市的治理，雖然都離不開政治或行政的強力，但其本質(zhì)不是政治或行政強力的實現(xiàn)，而是有強力保障的平衡與協(xié)調(diào)的實現(xiàn)，即城市的集聚性與分化性的平衡與協(xié)調(diào)，這就構(gòu)成了城市的“硬治理”。

　　政府及其背后的國家既可以提供現(xiàn)代城市發(fā)展的最為強勢的推動力量，也可能形成一種最為明顯的破壞性力量。在任何一個社會的城市發(fā)展歷史中，都可以發(fā)現(xiàn)許多城市都被國家與政府的強權(quán)力毀于一旦，或者毀滅于戰(zhàn)爭，或者消失于對城市的過度使用，使得城市發(fā)展的根基不復存在。隨著現(xiàn)代歷史考古的發(fā)展，我們可以發(fā)現(xiàn)真正意義上被自然本身毀滅的城市反而少之又少。

　　之所以把現(xiàn)代城市治理中的政府管理結(jié)構(gòu)界定為“硬治理”，是政府基于公共權(quán)力的享有而提供了現(xiàn)代城市治理的外在制度框架。現(xiàn)代政府需要從法律與公權(quán)的角度出發(fā)，它對城市治理的影響必須基于城市人民對于治理公權(quán)力的需求，提供政策規(guī)劃的供給，而不能破壞城市發(fā)展的自然生態(tài)與歷史文化脈絡。現(xiàn)代城市“硬治理”的基本依據(jù)就是建構(gòu)在現(xiàn)代民主制度基礎(chǔ)上的法律體系。

　　韓福國：中國古典社會在鄉(xiāng)村中保持一種自治的秩序，但是在城市中卻是一種單純的行政權(quán)力中心和自發(fā)的商業(yè)社會的結(jié)合。中華人民共和國的城市政府則是一種計劃經(jīng)濟和單位體制基礎(chǔ)上的“強政府”，它幾乎壟斷了城市發(fā)展的一切資源的分配、生產(chǎn)和消費的環(huán)節(jié)。現(xiàn)代中國城市隨著市場經(jīng)濟的建立和現(xiàn)代社會主義民主的逐步發(fā)育和完善，需要在法律和公權(quán)的基礎(chǔ)上，既要發(fā)揮'城市政府的主動性，同時又要有效地約束政府的行為，形成一個“依法治市”的良性態(tài)勢。

　　林尚立：現(xiàn)代城市對公權(quán)力的內(nèi)生性需求并不意味著社會力量的削弱，反而恰恰是需要政府公權(quán)力對社會力量的主體性尊重、發(fā)育支持和有效互動。

　　只有形成一個在法律框架內(nèi)的政府與社會的有效治理互動結(jié)構(gòu)，政府管理為主要核心內(nèi)容所構(gòu)成的“硬治理”的制度框架，才能在整個城市治理體系中發(fā)揮積極的使命。對于中國的城市政府而言，中國城市缺乏西歐的城市分化產(chǎn)生的自治結(jié)構(gòu)，而是一個單一制的城市管理結(jié)構(gòu)，這更加需要我們尊重城市的歷史文化脈絡，理解城市多元群體的生存，保護城市的生態(tài)環(huán)境，積極利用現(xiàn)代信息和技術(shù)，進而提供一個有效的城市業(yè)態(tài)發(fā)展規(guī)劃，城市建設規(guī)劃和城市民主制度。

　　現(xiàn)代城市治理或城市政治要有調(diào)適性與創(chuàng)新能力，取決于多方面的因素，首先是城市要有巨大的制度發(fā)展空間。隨著大量人口的集聚，未來政府在社會福利體系構(gòu)建中將扮演越來越重要的角色。同時，社會公平問題也將成為城市政府首要解決的問題之一。城市的制度空間，不是源于城市的物理空間，而是源于城市的時間空間，即城市不能基于簡單的過往經(jīng)驗來規(guī)劃和治理，而必須基于城市的長遠發(fā)展與未來的空間來治理。所以，城市對經(jīng)濟和社會發(fā)展的未來把握以及由此形成的發(fā)展規(guī)劃，對于城市治理來說是十分重要的。沒有把握未來能力的城市，是不可能有制度創(chuàng)新的能力與空間的。

    “正當西方文化中城市數(shù)量增多、城市規(guī)模擴大的時候，卻把城市的性質(zhì)和目的，忘得一干二凈：最聰明的人不再懂得社會，生活的形式，而最無知的人卻準備去建設社會生活形式。或者不如說，無知的人毫無準備，卻硬是要進行建設。”這是中國現(xiàn)代城市治理中，政府和社會最應該避免出現(xiàn)的未來，換句話說，只有形成一個多層次的現(xiàn)代城市治理體系，才能避免這個問題在中國的產(chǎn)生。

文章來源：國研網(wǎng)

未完待續(xù)