推進主體功能區(qū)建設將會加劇空間不均衡

國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，并把其放在與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略同等重要的位置上。在新時期，推進實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是規(guī)范空間開發(fā)秩序，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。

按照現(xiàn)有的規(guī)劃思路，根據資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和未來發(fā)展?jié)摿Γ瑢⑷珖鴩羷澐譃閮?yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域。其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是提升國家競爭力的重要區(qū)域，著重提高自主創(chuàng)新能力，提升參與全球化和國際分工的檔次；重點開發(fā)區(qū)域是集聚經濟和人口的重要區(qū)域，著重加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，促進人口和經濟大規(guī)模集聚；限制開發(fā)區(qū)域是保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域，著重加強生態(tài)修復和環(huán)境保護，引導超載人口有序轉移；禁止開發(fā)區(qū)域則是各類保護區(qū)域，著重實行強制性保護，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。

這就是說，為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進人口、經濟與資源、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，需要從優(yōu)化開發(fā)區(qū)域疏散產業(yè)，從限制和禁止開發(fā)區(qū)域轉移人口，引導人口和產業(yè)向資源環(huán)境承載能力較強、發(fā)展條件較好的重點開發(fā)區(qū)域集聚。顯然，這是從資源環(huán)境承載能力和人與自然和諧發(fā)展的角度提出來的一種發(fā)展新理念，強調的是“人的繁榮”。通過人口遷移和產業(yè)轉移，將有利于減輕優(yōu)化、限制和禁止開發(fā)區(qū)域的資源環(huán)境壓力，提高人口、經濟和資源、環(huán)境的協(xié)調程度。

主體功能區(qū)建設的核心思想是以資源環(huán)境承載能力為準則，推動人口、要素和產業(yè)向少數條件較好的地區(qū)集聚，由此將加劇經濟發(fā)展的空間不均衡性。對于這種經濟發(fā)展的空間不均衡性，我們要給予正確的認識。從中小范圍的地理尺度看，這種空間不均衡性是客觀存在的，也是合理的。但是，從大范圍的地理尺度看，經濟發(fā)展的空間不均衡則容易引起社會問題，嚴重時甚至會成為政治動蕩的導火索。即使在一省范圍內，目前蘇南與蘇北、珠三角與粵北山區(qū)和東西兩翼之間的巨大差距，已經引起了社會的廣泛關注。

由于自然條件和生態(tài)環(huán)境的差異，我國的限制和禁止開發(fā)區(qū)域主要集中在中西部落后地區(qū)，由此將加大西部大開發(fā)和落后地區(qū)發(fā)展的難度。從全國大范圍的角度看，如果單純強調“人的繁榮”，而完全放棄“地域的繁榮”，其結果，將有可能會進一步加劇“中心”與“邊緣”化的傾向。對于像中國這樣一個地區(qū)差異極大的發(fā)展中大國來說，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展絕不單純是“人的繁榮”問題，兼顧“地域的繁榮”也是十分必要的，要不然美國也就不會去支持阿巴拉契亞山區(qū)的開發(fā)，日本也就沒有必要去開發(fā)北海道地區(qū)。對這些集中連片、生態(tài)環(huán)境脆弱的落后地區(qū)，并非是單純把人口遷移出來那么簡單。

需要對限制和禁止開發(fā)區(qū)域給予補償

按照現(xiàn)行的規(guī)劃，所謂開發(fā)就是進行大規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化活動。因此，對于國家劃定的限制和禁止開發(fā)區(qū)域，就是從資源環(huán)境承載能力的角度，限制和禁止其開展大規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化活動。國家“十二五”規(guī)劃綱要明確指出，“對影響全局生態(tài)安全的重點生態(tài)功能區(qū)，要限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。對依法設立的各級各類自然文化資源保護區(qū)和其他需要特殊保護的區(qū)域要禁止開發(fā)”。這實質上是取消或“剝奪”了這些地區(qū)的開發(fā)權。

從社會主義的本質要求出發(fā)，對于任何一個較大范圍的地區(qū)而言，我們可以限制或者禁止其開發(fā)，但不能限制或禁止其發(fā)展，更不能限制或禁止其富裕和繁榮。也就是說，我們可以依法剝奪其開發(fā)權，但不能剝奪其發(fā)展權。共同發(fā)展是社會主義的本質要求。在社會主義制度下，要求各個地區(qū)在發(fā)揮各自優(yōu)勢的前提下，實現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕，而不是一少部分地區(qū)高度發(fā)達、高度富裕，另一部分地區(qū)卻貧窮落后，被“邊緣化”。由此就產生了一個重要問題：對于限制和禁止開發(fā)區(qū)域，在不開發(fā)的條件下，如何實現(xiàn)發(fā)展、富裕和繁榮，即“不開發(fā)的發(fā)展”、“不開發(fā)的富裕”、“不開發(fā)的繁榮”。這是一種新的發(fā)展模式，需要在今后實踐中不斷探索。

有的同志認為，可以通過基本公共服務均等化來解決這一問題。顯然，對限制和禁止開發(fā)區(qū)域來說，僅僅強調基本公共服務的均等化是遠遠不夠的。首先，基本公共服務均等化是針對全體國民而言的，是各地區(qū)、各民族、各階層都應該無條件享受的，它是一種普惠性的制度安排。其次，限制和禁止開發(fā)區(qū)域以“不開發(fā)”為代價，為全國的糧食安全和生態(tài)環(huán)境建設做出了巨大貢獻和犧牲。如果這些地區(qū)不去保護耕地和生態(tài)環(huán)境，而開展大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，顯然也能夠獲得較高的經濟收益。因此，從社會公平的角度看，這里就有一個利益補償問題，即對限制和禁止開發(fā)區(qū)域因保護耕地和生態(tài)環(huán)境而犧牲的經濟利益應給予相應補償。

要實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，當前亟需在大力推進基本公共服務均等化的基礎上，建立健全多元化的利益補償機制，對限制和禁止開發(fā)區(qū)域實行補償政策，以便使這些地區(qū)最終實現(xiàn)“不開發(fā)的發(fā)展”、“不開發(fā)的富裕”、“不開發(fā)的繁榮”，從而在全國范圍內構建各地區(qū)共同發(fā)展、共同富裕的新格局。同時，在資源環(huán)境承載能力許可的范圍內，要鼓勵限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產業(yè)和生態(tài)產業(yè)，積極探索新型的綠色發(fā)展之路，實現(xiàn)地區(qū)經濟發(fā)展的綠色轉型。

健全對限制和禁止開發(fā)區(qū)域的補償機制

如何建立健全對限制和禁止開發(fā)區(qū)域的利益補償機制？我以為，在當前新的形勢下，應著重采取以下幾個方面的措施：

1.加大中央財政的轉移支付力度。目前，我國按因素法確定的一般性財政轉移支付總量規(guī)模偏小，所占比重較低，而且采取“撒胡椒面”的做法，遠不能適應平衡地方財力的需要。為此，要進一步降低稅收返還的比重和規(guī)模，提高一般性轉移支付的比重和規(guī)模，并逐年加大對限制和禁止開發(fā)區(qū)域的轉移支付力度，增強其基本公共服務和生態(tài)環(huán)境保護能力。在確定轉移支付系數時，要考慮糧食生產、耕地和生態(tài)環(huán)境保護等因素，提高限制和禁止開發(fā)區(qū)域的轉移支付系數。

2.對政策形成的增支減收給予補償。限制和禁止開發(fā)區(qū)域承擔國家賦予的生態(tài)環(huán)境保護功能，意味著要部分或者完全放棄開發(fā)權，必然會做出重大犧牲，造成財政上的增支減收。為此，當前亟需組織有關力量，對這種因放棄開發(fā)權而造成的增支減收因素進行科學測算。以此為依據，采取靈活的方式，如提高轉移支付系數、實行定額補助等，對限制和禁止開發(fā)區(qū)域給予相應補償。

3.探索建立多元化橫向補償機制。要實現(xiàn)限制和禁止開發(fā)區(qū)域的“不開發(fā)的發(fā)展”，單純依靠中央財政是遠遠不夠的。還必須按照“誰受益、誰補償，誰保護、誰獲利”的原則，探索建立多元化的橫向補償機制。在國家層面，可以考慮按照社會公平的原則，賦予不同地區(qū)同樣的開發(fā)權，這樣通過開發(fā)權從限制和禁止開發(fā)區(qū)域向優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域的有償轉讓，形成全國性的開發(fā)權交易市場，從而構建一個由優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域向限制和禁止開發(fā)區(qū)域轉移的橫向利益補償機制。在水資源和水源地保護方面，也可以通過價格改革和水權交易等方式，建立橫向的利益補償機制。

4.建立生態(tài)環(huán)境補償的長效機制。中央財政要進一步增加用于生態(tài)修復和環(huán)境保護的專項支付，并重點向限制和禁止開發(fā)區(qū)域傾斜。同時，要完善森林生態(tài)效益補償基金制度，盡快建立草原生態(tài)補償基金，重點對國家級草原生態(tài)功能區(qū)給予補償；全面推行礦山環(huán)境治理恢復保證金制度，尤其在限制開發(fā)區(qū)域，要提取更高標準的保證金；設立生態(tài)移民專項支付，進一步完善生態(tài)移民補償制度，積極引導限制和禁止開發(fā)區(qū)域的超載人口逐步實現(xiàn)自愿平穩(wěn)有序轉移。此外，還可以采取發(fā)行生態(tài)彩票等方式，擴大生態(tài)環(huán)境建設的資金來源。