日前，以“2019：區(qū)域政策與穩(wěn)增長”為主題的“中國區(qū)域經(jīng)濟50人論壇”2019年會在京舉行。著名經(jīng)濟學家、國家發(fā)改委原副秘書長范恒山，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長楊開忠，中國財政科學研究院院長劉尚希等國內著名經(jīng)濟學家就區(qū)域政策如何圍繞穩(wěn)增長進一步創(chuàng)新發(fā)力闡述了各自觀點。

   范恒山：密切關注和高度重視地區(qū)發(fā)展的四個分化

　　這些年，在國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策的強力推動下，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出積極的變化和良好的格局。同時，近年來區(qū)域發(fā)展又呈現(xiàn)出一些新情況，一個突出變化是區(qū)域分化的顯現(xiàn)和加劇。當前區(qū)域分化要關注四個方面問題：

　　一是區(qū)域間及其內部的分化。這既體現(xiàn)在四大板塊之間，也體現(xiàn)在四大板塊內部，還體現(xiàn)在各省區(qū)內部。在東西差距仍然存在的同時，南北差距日益突出，呈現(xiàn)出經(jīng)濟增長“南快北慢”、經(jīng)濟總量占比“南升北降”的狀態(tài)。

　　二是地區(qū)發(fā)展?jié)撃艿姆只Ｒ恍┑貐^(qū)間不僅現(xiàn)實存在著差距，從發(fā)展?jié)摿匆泊嬖谥粩嗬蟮牟罹唷Ｓ行┦》葜鲗Мa業(yè)仍然是“原”字頭、“初”字頭當家，經(jīng)濟結構老化、創(chuàng)新能力不足、經(jīng)濟增長乏力；而另一些省份通過各種手段大力培育新經(jīng)濟、新動能，在某些領域已形成領先勢頭，不僅帶來了經(jīng)濟增長，還為未來的加速發(fā)展積累了充足的潛能。

　　三是城鄉(xiāng)發(fā)展的分化。一方面，城市在大踏步地向現(xiàn)代化邁進，各種資源要素包括農村優(yōu)勢資源要素大量向城市傾斜，各個地方積極推動建設綠色城市、海綿城市、智慧城市，相當一部分還瞄準國際先進水平，甚至“未來城市”。另一方面，農村在主體上仍然維持著一家一戶的生產經(jīng)營模式，農村農業(yè)現(xiàn)代化既缺乏制度基礎，也缺乏有效手段。

　　四是地區(qū)居民收入的分化。受“馬太效應”影響，地區(qū)間的發(fā)展差距拉大也導致居民收入增速拉大。

　　這些分化影響到區(qū)域協(xié)調發(fā)展和國家經(jīng)濟的整體發(fā)展，應引起高度重視。就對策而言，關鍵要抓好以下四個方面工作：

　　一是堅持以分類指導為基本指向，創(chuàng)造性地實施區(qū)域政策。按照分類指導的原則，優(yōu)化區(qū)域政策重點是：進一步細化空間單元，增強政策適應性；重視同類地區(qū)的發(fā)展，一體制訂相關政策措施；緊扣突出矛盾和問題，提高措施的針對性和有效性；堅持與時俱進，適應變化靈活出臺一些應對措施。

　　二是強化區(qū)域政策和其他政策的聯(lián)動組合。區(qū)域問題涉及各個方面，需要政策的系統(tǒng)配套和協(xié)調聯(lián)動。要把握好兩個方面：一方面，其他有關政策應該更加重視區(qū)域差距和地區(qū)分化的狀況，不斷豐富和優(yōu)化內容，進一步增強措施的針對性和有效性。另一方面，區(qū)域政策要發(fā)揮作為其他政策的載體的作用，在區(qū)域政策的框架下組合運用好其他政策。

　　三是大力推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。縮小城鄉(xiāng)差距是解決其他差距的“牛鼻子”或關鍵環(huán)節(jié)。低收入人群，貧困人口，欠發(fā)達地區(qū)，主要都集中在農村地區(qū)。把農村的問題解決好了，這些問題相應也就解決了。所以縮小差距的關鍵在于振興農村，推動農村現(xiàn)代化發(fā)展。雖然發(fā)展的主要矛盾在鄉(xiāng)村，但解決鄉(xiāng)村發(fā)展矛盾的主要力量卻在城鎮(zhèn)、在市場。所以要推進城鄉(xiāng)融合，為城鎮(zhèn)能量進入農村、進入市場發(fā)揮作用創(chuàng)造有利條件。為此，推進三個方面的改革十分重要：推進土地三權分置的改革，為城市企業(yè)進入農村、先進生產經(jīng)營模式運用于農村、現(xiàn)代科技手段服務于農村創(chuàng)造制度基礎；推進農村資源要素市場化，在此基礎上，打破關鍵體制約束，推動農村和城市間各類資源要素的平等交換；平衡好主產區(qū)與主銷區(qū)、發(fā)展農業(yè)地區(qū)和發(fā)展工業(yè)地區(qū)間的關系，區(qū)別不同情形建立橫縱向的重要農產品的利益補償機制，加大對重要農業(yè)發(fā)展區(qū)的政策支持力度。

　　四是強化對欠發(fā)達地區(qū)新經(jīng)濟新動能培育發(fā)展的政策支持。通過對口支援、人才輸送、地區(qū)間優(yōu)勢互補合作等有效方式，促進發(fā)展?jié)撃鼙∪醯貐^(qū)加快形成新動能，推動其超越落后的產業(yè)基礎，在構建現(xiàn)代經(jīng)濟體系方面比肩發(fā)達地區(qū)，逐漸形成全新的產業(yè)發(fā)展基礎。

   楊開忠：加大力度實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略

　　我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分是新時代面臨的發(fā)展不平衡、不充分問題的主要表現(xiàn)之一，包括四個方面，一是區(qū)域社會經(jīng)濟雖然取得了很大發(fā)展，但即使是發(fā)展水平最高的省市，2018年人均GDP剛剛跨入2萬美元門檻；二是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距大，老、少、邊、窮及資源型地區(qū)尤為滯后；三是人口、經(jīng)濟分布與資源環(huán)境承載力不相適應，生態(tài)環(huán)境問題突出；四是區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制不健全，開放統(tǒng)一競爭有序的統(tǒng)一市場和空間精治、共治、法治尚不發(fā)達。

　　去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議強調強化逆周期調節(jié)，從空間角度來講，強化逆周期調節(jié)，推進高質量發(fā)展，就是要加大實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展力度。

　　十九大以來，區(qū)域協(xié)調發(fā)展不僅由經(jīng)濟布局和區(qū)域經(jīng)濟工作的指導原則上升為系統(tǒng)的國家戰(zhàn)略，而且內涵趨向全面更新。除創(chuàng)新老、少、邊、窮和資源型地區(qū)政策外，這種更新主要反映在五個方面。一是深入實施京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，形成了新時代鼓勵和支持東部地區(qū)率先發(fā)展的新格局；同時，研究出臺新時代推進西部大開發(fā)、東北全面振興、中部崛起形成新格局的指導意見；二是推動長江經(jīng)濟帶等橫貫東西的大江大河流域經(jīng)濟高質量發(fā)展，開創(chuàng)促進“板塊”之間的協(xié)調、一體發(fā)展新棋局；三是全面深化空間一體化發(fā)展體制機制改革，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制；四是建立主體功能區(qū)制度，深化國土空間治理改革，推進國土集聚開發(fā)、分類保護、綜合整治；五是貫徹落實中央關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的要求，推動城鄉(xiāng)一體、區(qū)域同城的都市圈，基于大都市圈鏈推動城市群新發(fā)展，初步顯現(xiàn)出中國特色新區(qū)域主義。

　　強化逆周期調節(jié)要適應區(qū)域協(xié)調發(fā)展創(chuàng)新趨勢，把握重點。除繼續(xù)加大對老、少、邊、窮和資源型地區(qū)財政轉移支付和支持力度外，一是精準助力京津冀協(xié)同發(fā)展的大規(guī)模實質性建設、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略實施、長三角區(qū)域一體化發(fā)展，打造世界級科技中心、全球價值分配中心、世界級城市群和超級巨型經(jīng)濟帶；二是加大東中西部和東北板塊協(xié)調互動力度，一方面，把握好整體推進與重點突破、生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展、總體謀劃與久久為功、破除舊動能和培育新動能、自身發(fā)展與一體化發(fā)展的關系，動員各方力量，處理好對內對外產業(yè)轉移的關系，防止產業(yè)對外過度轉移，更加有效地鼓勵和引導長三角、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟核心區(qū)資金、技術、人才和產業(yè)向長江中上游地區(qū)轉移，更大力度強化高科技產業(yè)、綠色產業(yè)在內陸長江經(jīng)濟帶地區(qū)的布局和發(fā)展；另一方面，謀劃推動黃河海河流域、渤海大灣區(qū)生態(tài)文明建設，大力促進北方東、中、西部和東北板塊的協(xié)調互動，進一步平衡南北方發(fā)展；三是在普遍促進大中小都市圈和微中心圈發(fā)展的同時，適應國家經(jīng)濟核心——邊緣地域結構重塑的內在要求，既積極沿主要集聚發(fā)展軸線拓展國家經(jīng)濟核心區(qū)空間范圍，又防止過度擴展國家經(jīng)濟核心區(qū)空間范圍。

　　內地最適合的拓展應該是協(xié)調好形成新時代西部大開發(fā)、東北全面振興、中部崛起新格局以及大江大河流域推動生態(tài)文明建設的空間關系，將長江中游城市群、成渝城市群、中原城市群崛起有序提升為國家戰(zhàn)略，加速將其建設成為我國主要的國家經(jīng)濟核心區(qū)，形成我國新時代更加高效、包容、可持續(xù)的國家經(jīng)濟核心區(qū)域格局。

   劉尚希：轉移支付效用有待提高

　　傳統(tǒng)意義上的區(qū)域分化更多體現(xiàn)在東中西部地區(qū)，現(xiàn)在的區(qū)域分化主要是南北之間的差距在逐漸擴大。以秦嶺淮河為界，南北之間的經(jīng)濟增速、經(jīng)濟規(guī)模都在發(fā)生明顯變化，北部地區(qū)的經(jīng)濟增速在下降，經(jīng)濟規(guī)模在全國的占比也在下降，而南部地區(qū)則在相應上升。

　　區(qū)域分化實際上是區(qū)域效率的分化，轉移支付體現(xiàn)的則是區(qū)域公平。近年來，中央財政向西部、北部地區(qū)轉移支付的規(guī)模不斷擴大，轉移支付旨在促進當?shù)鼗竟卜⻊站然＿@些年，中央財政轉移支付占中央支出的比重差不多達到70%，2018年是68.1%，在2019年的預算安排里達到7萬多億。政府通過轉移支付分配將資金分配給各個地方，將這些資源進行配置，其目標是在追求區(qū)域之間的公平。

　　回過頭來看，一方面區(qū)域效率在分化，另一方面區(qū)域之間轉移支付的力度在不斷加大。得到轉移支付越多的地方效率反而越低，甚至在下降，這是為什么？是不是意味著效率與公平一定是矛盾的？得到了效率是不是就沒有了公平？要有更大的公平是不是意味著效率要下降？

　　我覺得不是這樣。政府促進區(qū)域之間的公平，照理說有助于區(qū)域效率提升。轉移支付資金使用最終的結果是形成兩類支出：消費和投資。投資和消費都是能和效率掛上鉤的。專項轉移支付里大多數(shù)都是投資，如果最終能形成有效投資，就意味著可以增強當?shù)匕l(fā)展后勁。對于消費來說，比如說用于基礎教育、公共衛(wèi)生、社會保障等，這些方面的消費實際上并沒有消失，最終它會轉化為人力資本。公共服務增強意味著公共消費擴大，轉化的人力資本就會增多，而人力資本的增加則有助增強當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展后勁。然而，分析發(fā)現(xiàn)，轉移支付資金和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展后勁之間并沒有形成有效循環(huán)。

　　從道理上講，地方得到的轉移支付資金越多，當?shù)匕l(fā)展的后勁就應當越強：隨著基礎設施改善、人力資本增加以及質量的提升，經(jīng)濟增長的后勁理應是要增強的。然而，現(xiàn)實告訴我們，得到轉移支付相對比較多的地區(qū)，其增長的后勁并沒有充分體現(xiàn)出來，這些地區(qū)的效率不升反降。這反映出轉移支付資金使用績效相對偏低。中央經(jīng)濟工作會議提出“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針，“暢通”就包括了暢通國民經(jīng)濟循環(huán)。財政資金、轉移支付資金和當?shù)氐脑鲩L后勁之間也應當形成循環(huán)，只有這樣才是有績效的。否則，可能會產生經(jīng)濟學上所說的“資源詛咒”現(xiàn)象。當?shù)卦匈Y源與中央給的資源，對一個地方來講都可能形成“資源詛咒”，陷入“不發(fā)達”陷阱之中。這將導致區(qū)域分化加劇，區(qū)域差距拉大，對轉移支付產生更大的需求，直到不可持續(xù)為止。如果這種循環(huán)一旦形成，國家發(fā)展的不確定性將擴大，發(fā)展的整體效率將下降，甚至引起其它風險。

　　有些地方的公共服務確實發(fā)展了，比如說基礎教育，甚至已經(jīng)超過了東部，但是它和當?shù)氐漠a業(yè)、經(jīng)濟并沒有形成良好有效的循環(huán)關聯(lián)。相反，在區(qū)域分化的背景下，大量的人口流失。這就導致大規(guī)模的轉移支付資金和當?shù)氐陌l(fā)展后勁之間，沒有建立起有效的循環(huán)機制，從而未能在邊際上增強內生動力。

                                             文章來源：經(jīng)濟參考報