作者簡介：鐘茂初，男，南開大學經(jīng)濟研究所教授，博士生導師（天津300071）。

黨的十八大報告提出必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。黨的十九大報告提出堅定實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。2018年5月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，綠色發(fā)展是構建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求。由此可見，將生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之中是落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的應有之義。針對如何實現(xiàn)這種融合發(fā)展，筆者從以下三個方面展開討論。

一、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境問題

如何從學理層面認識區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境問題是我們需要解決的基礎性問題。筆者認為，應該從以下四個方面入手。

第一，區(qū)域經(jīng)濟中要考慮的生態(tài)環(huán)境問題有三類。一是區(qū)域生態(tài)環(huán)境維護問題。這是指為維護區(qū)域生態(tài)環(huán)境而對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平進行約束，為減少生態(tài)環(huán)境損害而對生產(chǎn)和消費活動的強度進行約束，并對所要維護的生態(tài)功能區(qū)的責權利進行合理配置，對作為公共品的生態(tài)環(huán)境進行維護，同時對責任分擔和限制搭便車行為進行機制設計。二是區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害問題。一定時期內(nèi)，區(qū)域生態(tài)環(huán)境所能承受的污染和損害是有一定承載力限度的，所以區(qū)域經(jīng)濟的規(guī)模也必須是有所限制的。區(qū)域經(jīng)濟應在適度污染排放的約束下，優(yōu)化配置經(jīng)濟規(guī)模。三是區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理問題。這是指經(jīng)濟活動中為消除或減低伴生環(huán)境影響和環(huán)境累積影響以及為恢復環(huán)境系統(tǒng)功能而進行的投入活動。

第二，維持區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性必須對區(qū)域內(nèi)各主體的經(jīng)濟活動進行約束。任何經(jīng)濟主體都有為此而減排降耗的責任，共同而有區(qū)別的責任是各主體承擔相應責任的基本準則。各主體都要遵循以下行為準則：可再生資源的使用速度不得超過其再生速度、污染物和廢棄物的排放速度不得超過地球生態(tài)系統(tǒng)的自凈化速度、不可再生資源的利用速度不得超過尋找其替代資源的速度。

第三，區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題也是地區(qū)間利益關系的一種表現(xiàn)形式。要著重以公平性原則來協(xié)調(diào)地區(qū)間生態(tài)環(huán)境的利益關系，一是生態(tài)維護責任分擔與生態(tài)利益分享的公平問題，二是污染權的公平配置問題，三是生態(tài)環(huán)境治理責任分擔的公平問題。適用的公平性準則主要包括：帕累托改進原則，即在實現(xiàn)某一方利益時，不得損害其他方利益；卡爾多改進原則，即在實現(xiàn)某一方利益而損害另一方利益時，應給予受損方足夠的補償；羅爾斯公正原則，即在出現(xiàn)不均衡時，應著重關注處于最不利地位者的利益；代際原則，即在可能產(chǎn)生長遠影響的情形下，以不損害后代人的利益為原則。

第四，正確認識和處理局部可持續(xù)發(fā)展與全域可持續(xù)發(fā)展的關系。從根本上來說，只有全域可持續(xù)發(fā)展才具有根本性的意義，局部只能是在全域可持續(xù)發(fā)展中分擔其責任。如果單純以局部的財富均衡評價可持續(xù)發(fā)展，那么可能出現(xiàn)各種不可持續(xù)的情形。例如，若以單個區(qū)域為評價對象，人們會誤認為人造資本與自然資本可互相替代，從而導致人們無限制地消耗自然資本；人們在確定不同時期價值的折現(xiàn)率時，往往偏向于選擇對其自身更加有利的折現(xiàn)率；即使單個區(qū)域能夠實現(xiàn)社會資本的代際財富均衡，但卻不能保證以公平合理的方式實現(xiàn)。要想解決以上這些問題，我們必須堅持全域可持續(xù)發(fā)展的原則，不得刻意照顧某一區(qū)域的利益。

二、區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系與生態(tài)環(huán)境聯(lián)系的矛盾與協(xié)調(diào)

一個區(qū)域與周邊區(qū)域、與整個流域之間必然存在生態(tài)聯(lián)系與經(jīng)濟聯(lián)系的相互交織。在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展過程中，往往容易出現(xiàn)這樣一些現(xiàn)實問題：一是江河、湖泊、森林的生態(tài)功能的維護者與生態(tài)功能的受益者之間責權利不對等，生態(tài)受益者未向生態(tài)維護者轉移支付與其受益程度相適應的生態(tài)補償。二是各地區(qū)共同擁有的江河、湖泊、森林實質(zhì)上是一個公有地，各地區(qū)在追求自身經(jīng)濟發(fā)展的過程中，往往會通過過度消耗資源或過度污染排放等方式來實現(xiàn)自身利益最大化，從而形成公有地悲劇。三是各地區(qū)共同擁有的江河、湖泊、森林，無論是生態(tài)維護還是環(huán)境治理，只有通過協(xié)同的方式才有可能獲得最大成效。但在現(xiàn)實生活中，各地區(qū)之間基于各自利益最大化的目標，或者缺乏協(xié)調(diào)而各行其是，或者相互之間存在搭便車的意愿。四是由于各地區(qū)的發(fā)展程度不同以及各地區(qū)之間的競爭關系，在江河、湖泊、森林的生態(tài)維護、開發(fā)利用、污染治理等方面存在非合作博弈的競爭狀況。

上述問題的根本成因主要包括三個方面：一是各個區(qū)域享受生態(tài)利益和污染排放都是沒有任何代價的，從而導致為保護生態(tài)環(huán)境所做的貢獻和所蒙受的損失得不到合理補償。二是各個行政區(qū)域各自為政，制定不同的生態(tài)環(huán)境管理制度，難以滿足流域性生態(tài)環(huán)境整治的需要，導致對整個流域生態(tài)環(huán)境的治理難以協(xié)調(diào)。三是生態(tài)環(huán)境保護政策與貧困治理政策脫鉤。生態(tài)功能區(qū)往往也是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，它們無償為發(fā)達地區(qū)提供資源，且保障生態(tài)環(huán)境通常是以犧牲其經(jīng)濟開發(fā)利益為代價的，但得不到應有的補償。貧困區(qū)域也就不得不自行發(fā)展經(jīng)濟，無可避免地造成一定程度的生態(tài)環(huán)境破壞，最終導致整個區(qū)域生態(tài)環(huán)境的劣化和民眾的共同利益受損。

為了有效協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系與生態(tài)環(huán)境聯(lián)系的矛盾，必須建立區(qū)域生態(tài)—經(jīng)濟合作機制。合作內(nèi)容應包括以下四個方面：第一，建立和完善基于博弈均衡的生態(tài)補償制度。第二，區(qū)域內(nèi)的發(fā)達地區(qū)政府與欠發(fā)達地區(qū)政府之間應在共同生態(tài)利益的前提下簽訂有關生態(tài)受益區(qū)—生態(tài)功能區(qū)責權利的長期合約。第三，探索有關生態(tài)環(huán)境的市場化交易制度。第四，積極進行組織創(chuàng)新。

三、綠色發(fā)展理念融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的若干政策主張

在新的發(fā)展背景下，各地區(qū)應將生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之中，約束和規(guī)范區(qū)域發(fā)展行為。
1.樹立生態(tài)環(huán)境承載力約束理念，并融入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃之中

生態(tài)環(huán)境承載力的理念體現(xiàn)為需求增長、技術進步、區(qū)域競爭等都應節(jié)制在一定的許可范圍內(nèi)。具體體現(xiàn)為：一是在解決民眾基本需求之后，不過分追求物質(zhì)財富的數(shù)量型增長。二是不追求以經(jīng)濟高速增長為核心的增長率競爭，也不追求以拉大與其他區(qū)域貧富差距或損害其他區(qū)域利益為手段獲取的區(qū)域優(yōu)勢。三是不追求以破壞生態(tài)環(huán)境為代價的發(fā)達水平，也不追求以轉嫁生態(tài)環(huán)境影響為手段的經(jīng)濟發(fā)展。生態(tài)環(huán)境承載力約束應成為各個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的前置條件。

全國各主要區(qū)域的生態(tài)環(huán)境承載力存在顯著差異，通過對生態(tài)環(huán)境承載力的綜合分析，我們發(fā)現(xiàn)，尚未突破生態(tài)環(huán)境承載力上限、具有較大發(fā)展?jié)摿Φ某鞘邪ǜＶ荨B門（結合海峽西岸區(qū)域）、海口、杭州（結合紹興及嘉興）、寧波（結合舟山）、珠海（結合澳門及中山）等。因此，國家應該制定東南沿海新發(fā)展戰(zhàn)略，適當吸納生態(tài)環(huán)境承載力較低區(qū)域的勞動力、資本等要素向生態(tài)環(huán)境承載力尚有發(fā)展空間的區(qū)域轉移，使經(jīng)濟活動對生態(tài)系統(tǒng)的負載適度從生態(tài)環(huán)境承載力較低區(qū)域向生態(tài)環(huán)境承載力較高區(qū)域轉移。

2.明確區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟主體對于生態(tài)環(huán)境保護共同而有區(qū)別的責任

基于共同而有區(qū)別的責任原則，區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟主體都應承擔起各自的生態(tài)環(huán)境保護責任。這些責任主要包括：一是區(qū)域中遠期規(guī)劃中經(jīng)濟方面的增長率等指標須與生態(tài)環(huán)境承載力硬約束指標相對應。二是各經(jīng)濟主體須對宏觀增長目標及宏觀政策進行生態(tài)環(huán)境影響的事前評估，并作為發(fā)展指標和政策制定的約束性依據(jù)。三是在制度層面對經(jīng)濟增長形成制衡力量。同時，還應在法規(guī)層面保障社會公眾的環(huán)境知情權、監(jiān)督權、參與權，從而形成社會制衡力量。

在一個分屬不同行政區(qū)劃的生態(tài)區(qū)域中，各行政區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展也要服從整個生態(tài)區(qū)域的承載力約束和生態(tài)環(huán)境影響約束。以長江經(jīng)濟帶發(fā)展為例，長江流域在中國生態(tài)安全系統(tǒng)中具有重要作用。長江經(jīng)濟帶的發(fā)展要以長江流域的生態(tài)環(huán)境承載力作為前置約束條件。也就是說，長江流域的生態(tài)保護要作為各項建設活動的約束條件，并融入各項建設活動的全過程。長江經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境承載力決定了這個區(qū)域能夠承載的經(jīng)濟規(guī)模。針對有限的生態(tài)環(huán)境承載力，其發(fā)展的根本動力必須是提高單位生態(tài)要素的使用效率。要以高生態(tài)效率的產(chǎn)業(yè)替代傳統(tǒng)的低生態(tài)效率的產(chǎn)業(yè)，以高生態(tài)效率的生產(chǎn)方式替代傳統(tǒng)的低生態(tài)效率的生產(chǎn)方式。由于長江上中下游各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境承載力不同，擔負的生態(tài)功能也不同，因此，長江經(jīng)濟帶應當形成合理的生態(tài)—經(jīng)濟分工協(xié)作，還要形成有效的、共贏的生態(tài)責任分擔—利益共享機制。
3.建立有效的區(qū)域間長期合作機制，協(xié)同維護區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境

由于區(qū)域內(nèi)各地區(qū)發(fā)展的不平衡，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)對生態(tài)環(huán)境問題的關注點各不相同，發(fā)達地區(qū)更關注環(huán)境污染和生態(tài)退化問題，欠發(fā)達地區(qū)則更關注經(jīng)濟發(fā)展和貧困治理。發(fā)達地區(qū)在大量消耗能源等自然資源來獲取經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，卻將污染嚴重的產(chǎn)業(yè)轉移到欠發(fā)達地區(qū)，且為了維持其競爭優(yōu)勢，并不積極向欠發(fā)達地區(qū)轉讓其掌握的低碳生產(chǎn)技術和環(huán)境治理技術。要實現(xiàn)綠色發(fā)展，就必須要求各地區(qū)整體協(xié)同維護區(qū)域生態(tài)環(huán)境，樹立全局意識，認識到作為區(qū)域共同體的一員共同肩負著維護生態(tài)環(huán)境的責任。各地區(qū)應積極進行多邊協(xié)商，形成共同而有區(qū)別的責任和切實可行的生態(tài)環(huán)境合作協(xié)議，建立行之有效的長期合作機制，協(xié)同維護整體生態(tài)環(huán)境。

造成河流、湖泊等生態(tài)功能區(qū)維護與治理難的根本原因在于行政區(qū)劃的分割以及區(qū)域內(nèi)生態(tài)聯(lián)系與經(jīng)濟聯(lián)系的割裂、生態(tài)受益者和生態(tài)責任者的責權利不清、區(qū)域性生態(tài)關系缺乏制度化的合作機制。在現(xiàn)有的行政區(qū)劃背景下，各地區(qū)決定自身對于生態(tài)功能區(qū)保護力度和治理方式的依據(jù)主要是基于經(jīng)濟發(fā)展的需要對生態(tài)利益做出價值認知和評價，而較少關注給周邊地區(qū)造成的生態(tài)環(huán)境影響。各地區(qū)的行為決策不成為整個生態(tài)功能區(qū)域環(huán)境質(zhì)量規(guī)制總體目標最大化追求的強制性約束，也不受整個生態(tài)功能區(qū)域環(huán)境質(zhì)量規(guī)制目標的影響。實行河長制、湖長制之后，整個生態(tài)功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量規(guī)制目標就成為其總體目標最大化追求的強制性約束，而河長制、湖長制能否有效實現(xiàn)整體區(qū)域環(huán)境質(zhì)量規(guī)制目標對各地區(qū)經(jīng)濟增長目標的制衡作用，取決于以下三個因素：一是整個區(qū)域的環(huán)境規(guī)制目標是否是強制性的。二是各地區(qū)之間能否形成經(jīng)濟—生態(tài)環(huán)境利益的合作及補償機制。三是各地區(qū)之間能否基于利益關系達成協(xié)同，共同決定各地區(qū)的經(jīng)濟目標。所以，要想真正將生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，就必須有效解決上述問題，同時也是河長制、湖長制有效協(xié)同的前提條件。

本文節(jié)選自《區(qū)域經(jīng)濟評論》2018年第5期